楊治坤

內(nèi)容摘要：傳統(tǒng)行政區(qū)行政無法對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)作出有效回應(yīng)，區(qū)域合作是實(shí)施區(qū)域治理的重要舉措。我國當(dāng)前有關(guān)區(qū)域合作的規(guī)范依據(jù)主要依賴于黨和國家的政策、政府間的行政協(xié)議等軟法規(guī)范。區(qū)域合作的急迫性和軟法規(guī)制的先天不足，亟須建立區(qū)域合作的硬法規(guī)范體系，而域內(nèi)外有關(guān)區(qū)域合作的立法實(shí)踐和區(qū)域合作法治理論的深入研究，則為制定區(qū)域合作法創(chuàng)造了條件。區(qū)域合作法應(yīng)當(dāng)保持外在結(jié)構(gòu)的邏輯自洽;采用“綜合立法—單行立法”相結(jié)合、“中央立法—地方立法”相結(jié)合的立法體例;在立法策略上，應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域合作既有的軟、硬法規(guī)范進(jìn)行制度化清理，先制定行政法規(guī)后制定法律，并以地方立法與之配套，以逐步構(gòu)建起我國區(qū)域合作的硬法規(guī)制法律體系。

關(guān)鍵詞：區(qū)域治理 區(qū)域合作法 法律規(guī)制

中國分類號(hào)：DF05? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1674-4039-（2019）05-0093-100

一、問題與思路

全球化和地區(qū)化并行發(fā)展，全球治理和區(qū)域治理共同崛起，這構(gòu)成了當(dāng)代世界各國治國理政無法繞開的全新政治行政生態(tài)格局。正是世界經(jīng)濟(jì)一體化的裹掖和中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化獲得快速發(fā)展。但整體來講，我國推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略主要是以“強(qiáng)制性制度變遷” 〔1 〕為主要路徑，以區(qū)域合作作為突破區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化體制障礙的路徑選擇，〔2 〕初步形成了以政策、行政協(xié)議等軟法調(diào)整為主，少量行政法規(guī)規(guī)范為輔的軟硬法混合規(guī)制模式。軟法規(guī)制不足與硬法規(guī)范相對(duì)缺乏的短板日益凸顯，需要反思我國區(qū)域合作規(guī)范調(diào)整模式，重塑立法與改革決策的關(guān)系，“以法治主義引領(lǐng)立法理念轉(zhuǎn)變，以法治思維和法治方式協(xié)調(diào)立法與改革決策的關(guān)系”，〔3 〕建構(gòu)以硬法調(diào)整為主、以軟法調(diào)整為輔的軟硬法混合規(guī)制模式。是故，現(xiàn)階段需要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域合作的硬法規(guī)制。囿于我國組織法對(duì)區(qū)域合作缺乏明文規(guī)定，又無法通過組織立法增加區(qū)域合作的組織載體，“解決的路徑是創(chuàng)設(shè)在實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的同時(shí)承擔(dān)起相應(yīng)組織法功能的行為法機(jī)制，可以由憲法加普通法、分散的實(shí)體法或者統(tǒng)一行政程序法加以創(chuàng)設(shè)”?！? 〕因此，健全區(qū)域合作的行為法規(guī)范體系成為規(guī)制區(qū)域合作的法律完善方向。筆者循此思路，探尋加強(qiáng)區(qū)域合作法（硬法）建設(shè)的內(nèi)在理據(jù)，分析區(qū)域合作法的外在結(jié)構(gòu)以及制定區(qū)域合作法的路徑選擇。這既有助于完善中國特色社會(huì)主義法律體系，也是對(duì)區(qū)域合作治理提供有效法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

二、制定區(qū)域合作法的內(nèi)在理據(jù)

（一）制定區(qū)域合作法的立法需求

1.區(qū)域合作治理亟待加強(qiáng)區(qū)域合作法制建設(shè)

行政區(qū)行政是地方政府基于行政區(qū)劃的剛性約束，以壟斷性、封閉性和機(jī)械性為顯著特征，以行政命令等強(qiáng)制性方式對(duì)行政區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。行政區(qū)行政無法對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行有效治理，諸多傳統(tǒng)行政區(qū)內(nèi)部社會(huì)公共問題與公共事務(wù)，變得越來越外部化和無界化，跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題大量興起，并有復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢。〔5 〕區(qū)域公共事務(wù)興起，區(qū)域內(nèi)各政府無法獨(dú)善其身，凝聚共識(shí)——尋求區(qū)域整體利益與行政區(qū)利益之間的平衡——建立有效的區(qū)域合作法律治理機(jī)制，是解決跨區(qū)域公共事務(wù)治理失靈的根本出路。

區(qū)域合作治理呼喚公平、統(tǒng)一、有效的治理規(guī)則。但是，當(dāng)前我國有關(guān)跨區(qū)公共事務(wù)治理主要依賴于黨和國家制定的各項(xiàng)政策、地方政府政策、各級(jí)政府之間的行政協(xié)議等，少量單行法律、行政法規(guī)中有關(guān)跨區(qū)域公共事務(wù)管轄規(guī)定比較分散;區(qū)域合作法律規(guī)范的貫徹執(zhí)行也不盡如人意。加強(qiáng)區(qū)域合作法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作依法治理，需要科學(xué)的法律規(guī)范體系，高效的法律規(guī)范執(zhí)行體系。

2.軟法規(guī)制模式的缺陷呼喚加強(qiáng)區(qū)域合作硬法規(guī)制

在我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域合作中，黨和國家的政策文件是最為直接的規(guī)范依據(jù)，區(qū)域合作的規(guī)范調(diào)整主要表現(xiàn)為一種軟法規(guī)制模式。如從整體上進(jìn)行調(diào)整的軟法規(guī)范有歷年的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、中央政府工作報(bào)告、黨中央決定，也有針對(duì)特定區(qū)域的政府政策、政府之間的行政協(xié)議。區(qū)域合作政策和行政協(xié)議等軟法自身存在一些缺陷，如軟法制定主體在立法條件、立法技術(shù)以及立法保障等方面存在差異，導(dǎo)致軟法質(zhì)量參差不齊;軟法規(guī)范之間并不存在明顯的位階之分，易造成軟法效力層次上的混亂和適用上的困境;軟法對(duì)各主體的權(quán)利義務(wù)、實(shí)施程序與監(jiān)督保障的弱規(guī)制性等。同時(shí)，當(dāng)前各區(qū)域合作政策、行政協(xié)議等軟法規(guī)范在內(nèi)容上倡議性、框架性、方向性規(guī)定居多，而涉及實(shí)質(zhì)性、具體性、操作性規(guī)定則缺失或有待下級(jí)政府及其部門制定更為微觀的執(zhí)行政策，依然難以回避財(cái)稅、投融資、政績考核等關(guān)鍵體制難題。所以，區(qū)域合作政策、行政協(xié)議缺乏明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，缺乏強(qiáng)制性保障措施，缺乏責(zé)任懲處規(guī)則和實(shí)施跟蹤機(jī)制，直接制約著軟法規(guī)制的實(shí)效，需要與區(qū)域合作硬法規(guī)制相配合、相協(xié)調(diào)。

3.區(qū)域合作涉及的權(quán)力配置要求加強(qiáng)區(qū)域合作法律規(guī)制

區(qū)域合作涉及中央與地方、上級(jí)與下級(jí)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置，受制于中央與地方之間的權(quán)力劃分，以及地方基于分權(quán)后的自主權(quán)空間，“無法繞開對(duì)自治與共治、集權(quán)與分權(quán)等憲制問題的進(jìn)一步思考”?！? 〕盡管憲法明確規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，但對(duì)于中央與地方各自的專屬權(quán)力、共享權(quán)力以及各級(jí)政府之間權(quán)力沖突等，缺乏更為具體的法律規(guī)范。從目前情況看，政策、行政協(xié)議等軟法“盡管通常不能直接強(qiáng)制性地配置權(quán)利/義務(wù)，但經(jīng)常通過自身的制度安排來直接設(shè)定或間接影響公共主體的法律地位，進(jìn)而影響公法的權(quán)力/權(quán)利結(jié)構(gòu)”?！? 〕因此，區(qū)域合作中無論是涉及各機(jī)關(guān)的權(quán)力界定還是權(quán)力運(yùn)行，均需要國家制定法（硬法）對(duì)憲法中有關(guān)中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)政府之間的關(guān)系進(jìn)行細(xì)化，也需要國家制定法（硬法）對(duì)軟法的明示或默示，以保障軟法的制定與實(shí)施。

（二）制定區(qū)域合作法的基本條件

我國區(qū)域合作實(shí)踐獲得快速發(fā)展——這得益于區(qū)域合作的軟法與硬法規(guī)范的支撐。其中，有關(guān)硬法規(guī)制區(qū)域合作的法律資源，在4448件法律文件中，有15部法律共有21個(gè)區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)共計(jì)有32個(gè)區(qū)域合作條款，以及24個(gè)有關(guān)區(qū)域合作的法律文件?！? 〕這是有關(guān)區(qū)域合作中央立法數(shù)據(jù)。在地方立法中，《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》三部地方性法規(guī)比較典型，對(duì)某一領(lǐng)域的區(qū)域合作作了全面規(guī)定;湖南省、江蘇省在有關(guān)行政程序的地方立法中對(duì)區(qū)域合作的原則、形式、指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督等作了規(guī)定。有學(xué)者分析認(rèn)為，中國憲制建設(shè)存在著顯性和隱性兩條線索，前者即“中央單一主導(dǎo)”模式，后者即“試錯(cuò)—確認(rèn)”模式，并主張將“中央單一主導(dǎo)”模式和“試錯(cuò)—確認(rèn)”模式納入中央與地方關(guān)系法治化的思考之中?！? 〕這為將來的區(qū)域合作立法，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作規(guī)范化、體系化調(diào)整提供了一種思路，而既有的中央與地方區(qū)域合作立法實(shí)踐及其法律規(guī)范所建構(gòu)的制度表達(dá)，也為制定體系化的區(qū)域合作法律規(guī)范積累了立法經(jīng)驗(yàn)。

無論是在國際間區(qū)域一體化還是一國域內(nèi)區(qū)域一體化進(jìn)程中，促進(jìn)區(qū)域依法治理、依法規(guī)范區(qū)域合作都是不二法門，盡管法律規(guī)制的載體、路徑等存在差異。在歐盟一體化進(jìn)程中，歐洲國家所通過的每一部條約或法案，往往成為某項(xiàng)制度變遷的關(guān)節(jié)點(diǎn)，有力地推進(jìn)了歐洲一體化進(jìn)程，如1951年簽署《巴黎條約》，成立超國家的高級(jí)機(jī)構(gòu)，管理煤和鋼鐵這類重要戰(zhàn)略物資和經(jīng)濟(jì)資源;1957年歐洲六國簽署《羅馬條約》，建立關(guān)稅同盟和共同市場、協(xié)調(diào)共同經(jīng)濟(jì)政策、共同和平開發(fā)和利用核能;1991年批準(zhǔn)的《歐洲聯(lián)盟條約》使歐共體從經(jīng)濟(jì)實(shí)體向經(jīng)濟(jì)政治實(shí)體轉(zhuǎn)換邁出歷史性一步，是歐盟經(jīng)濟(jì)與貨幣一體化過程中的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)。〔10 〕美國各州之間通過簽訂州際協(xié)定，合作處理跨州際公共事務(wù)，而州際協(xié)定具有明確的憲制基礎(chǔ);美國還通過制定綜合性法律或單行法，如《地區(qū)再開發(fā)法》《公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》《農(nóng)村發(fā)展法》《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法》等法律規(guī)范區(qū)域合作，促進(jìn)州際公共事務(wù)合作治理。德國、日本等國也是通過制定法律法規(guī)，分別對(duì)該國各政府之間的合作作出明確規(guī)定，為促進(jìn)本國區(qū)域發(fā)展提供了有效法律保障。域外有關(guān)區(qū)域公共事務(wù)治理和區(qū)域合作的立法及其實(shí)踐，可以為我國區(qū)域合作法律規(guī)制提供一種立法鏡鑒和法律制度建構(gòu)參照。

英國學(xué)者卡羅爾·哈洛和理查德·羅林斯曾經(jīng)指出：“公共行政既是行政法學(xué)者研究的有效對(duì)象，也是他們需要保持回應(yīng)性的事項(xiàng)。重要的是，行政法應(yīng)與其行政背景同步?！?〔11 〕確實(shí)如此，面對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展和區(qū)域治理興起，從事法學(xué)研究和法律事務(wù)的專家學(xué)者自當(dāng)對(duì)此作出積極回應(yīng)。我國自1999年修憲確立“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”治國方針后，法治建設(shè)實(shí)踐步入快速發(fā)展軌道，冠以“法治XX”之名的各種地方法治實(shí)踐日益興起，如2004年的《法治江蘇建設(shè)綱要》、2006年的《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》。與此同時(shí)，理論研究中相繼出現(xiàn)“先行法治化” 〔12 〕“地方法制” 〔13 〕“地方法治”“區(qū)域法治” 〔14 〕等論斷，尤其是區(qū)域法治理論中對(duì)于區(qū)域合作的論述，為區(qū)域合作的立法與制度構(gòu)建提供了智力支持。甚至提出了“區(qū)域行政法” 〔15 〕概念，研究行政法的新發(fā)展動(dòng)向。這些理論闡釋可以為區(qū)域合作法的制定提供學(xué)術(shù)支撐。

三、區(qū)域合作法的外在結(jié)構(gòu)

完備有效的區(qū)域合作法律系統(tǒng)應(yīng)該是靜態(tài)的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)的法律規(guī)范實(shí)施體系的有機(jī)結(jié)合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。筆者所研究的區(qū)域合作法的外在結(jié)構(gòu)，限定在靜態(tài)的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)。區(qū)域合作法不局限于一部《區(qū)域合作法》這樣的法典，而應(yīng)當(dāng)是規(guī)范和調(diào)整區(qū)域合作關(guān)系的法律規(guī)范體系。從法律規(guī)范體系化的視角來看，區(qū)域合作法的外在結(jié)構(gòu)主要可分為：

（一）立法目的與調(diào)整對(duì)象

通過立法調(diào)整社會(huì)關(guān)系，型構(gòu)一種社會(huì)秩序，包含著立法者希望通過該法的實(shí)施所要達(dá)到的結(jié)果，即對(duì)立法目的的追求，“沒有什么能比立法者用來表達(dá)其意愿的詞語更有說明力了。制定法詞語本身常常就足以確立立法目的”。〔16 〕對(duì)于區(qū)域合作立法而言，其應(yīng)當(dāng)追求何種目的，建立何種法秩序，這是區(qū)域合作立法必須考慮的首要問題。區(qū)域合作立法必須服務(wù)于跨區(qū)域公共事務(wù)依法治理，服務(wù)于區(qū)域法治建設(shè)，以解決區(qū)域一體化與地方法治“碎片化”之間的矛盾。

一方面，區(qū)域合作法屬于中國特色社會(huì)主義法律體系的一部分，故其立法目的既當(dāng)具有聯(lián)通整體法治建設(shè)的價(jià)值訴求，也當(dāng)有解決區(qū)域治理實(shí)踐問題的現(xiàn)實(shí)面向——區(qū)域合作立法應(yīng)當(dāng)具有開放性。德國法學(xué)家耶林說：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每一條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)?！?〔17 〕盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成與發(fā)展主要依賴于市場機(jī)制，但伴隨區(qū)域一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)、戶籍制度與社會(huì)保障、市場要素流動(dòng)等跨區(qū)域公共事務(wù)治理問題大量出現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政不能對(duì)這些跨區(qū)域公共事務(wù)治理問題作出有效回應(yīng)，則存在法治中國建設(shè)目標(biāo)與地方法治碎片化的斷裂，推進(jìn)區(qū)域法治有助于彌合兩者之間的裂痕。區(qū)域合作立法的目的還應(yīng)當(dāng)超越區(qū)域合作立法文本的封閉性，“在一種以規(guī)則為中心的法律秩序中，為了減少對(duì)條文解釋的恣意，或者制止官員越權(quán)行事——即超出授權(quán)范圍行事，推論必須經(jīng)常要求離開規(guī)則而求助于目的”?！?8 〕

另一方面，區(qū)域合作立法目的也會(huì)影響到區(qū)域合作法的調(diào)整對(duì)象，或者說，區(qū)域合作法的調(diào)整對(duì)象也受制于區(qū)域合作法立法目的的定位。區(qū)域合作治理的客體是跨區(qū)域公共行政事務(wù)，跨區(qū)域性決定了區(qū)域合作法的調(diào)整對(duì)象，包括以中央與地方、上級(jí)與下級(jí)區(qū)域政府為主體的內(nèi)部行政關(guān)系，以及區(qū)域行政的行政主體與相對(duì)人之間的外部行政關(guān)系。因此，區(qū)域合作法調(diào)整區(qū)域行政關(guān)系后所形成的區(qū)域行政法律關(guān)系，在關(guān)系主體、內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上，均不同于地方法治下的行政法律關(guān)系。這種內(nèi)部行政關(guān)系和外部行政關(guān)系以跨區(qū)域公共行政或區(qū)域治理為聯(lián)結(jié)點(diǎn)。

（二）基本原則

除遵循立法所共有的民主性、科學(xué)性、程序性等原則外，區(qū)域合作立法所遵循的基本原則應(yīng)當(dāng)兼具統(tǒng)帥規(guī)則體系、填補(bǔ)規(guī)則空白、縫合規(guī)則空缺等多項(xiàng)功能，是區(qū)域合作過程具有統(tǒng)帥性、針對(duì)性的特有原則，主要有法制統(tǒng)一原則、平等互利原則和區(qū)域特色原則。

1.法制統(tǒng)一原則

區(qū)域合作所承載的區(qū)域法治“是國家法治發(fā)展在一定空間區(qū)域范圍內(nèi)的具體的歷史性展開，是在遵循國家法治發(fā)展的總體方向的前提下，適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，建構(gòu)區(qū)域法治秩序、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的法治進(jìn)程，因而是治國理政的區(qū)域性依法治理模式”?！?9 〕區(qū)域合作法必須遵循法制統(tǒng)一原則，其包含兩層含義：一是區(qū)域合作法應(yīng)當(dāng)與既有的中國特色社會(huì)主義法律體系相兼容，遵循不抵觸原則。其中，從區(qū)域合作立法本意、立法功能而言，“不抵觸”并非把區(qū)域合作立法的內(nèi)容限制在憲法、法律和行政法規(guī)既有內(nèi)容的范圍內(nèi)，而是說區(qū)域合作法不得同憲法、法律和行政法規(guī)的基本精神、原則和既有的相關(guān)規(guī)定相矛盾、相沖突、相違背，包括不得直接抵觸和不得間接抵觸。二是區(qū)域合作法內(nèi)部，包括不同效力等級(jí)的區(qū)域合作法之間、同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的區(qū)域合作法之間、一部區(qū)域合作法內(nèi)部條文之間，應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)一致。

2.平等互利原則

區(qū)域合作法當(dāng)遵循區(qū)域合作治理的一般規(guī)律，以法律原則確認(rèn)區(qū)域合作行政規(guī)律，實(shí)現(xiàn)價(jià)值判斷與事實(shí)調(diào)整的統(tǒng)一。區(qū)域合作包括區(qū)域政府間縱向行政合作和橫向行政合作，區(qū)域政府間縱向行政合作關(guān)系產(chǎn)生的基礎(chǔ)不是官僚制下的命令與服從，而是基于區(qū)域治理過程中形成一種服務(wù)導(dǎo)向的共同治理關(guān)系，區(qū)域政府間橫向行政合作關(guān)系更是發(fā)生在沒有行政隸屬關(guān)系的區(qū)域內(nèi)各地方政府之間。區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府基于平等的法律關(guān)系主體地位與身份，基于行政自制下的合作共治、自我擔(dān)責(zé)，基于區(qū)域合作過程中的平等對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)等溝通，平等原則貫穿于區(qū)域合作全過程——區(qū)域平等是區(qū)域合作的基礎(chǔ)。

區(qū)域互利是根本。區(qū)域內(nèi)各政府之間的競爭與合作，是在區(qū)域政府間關(guān)系中永遠(yuǎn)無法分開的“二重奏”。如何在基于區(qū)域發(fā)展差異產(chǎn)生優(yōu)勢互補(bǔ)的共識(shí)之上，實(shí)現(xiàn)互利共贏則是區(qū)域合作成功的動(dòng)力源泉。區(qū)域合作以互利為根本，求同存異，實(shí)現(xiàn)各方均能從合作中獲益和促進(jìn)區(qū)域利益最大化之間的均衡，這即是互利共贏思維。互利原則要求區(qū)域合作各方改變獨(dú)善其身的思維和策略，樹立起行政區(qū)利益與區(qū)域整體利益是一種“唇齒相依” 的共存共榮意識(shí)，合作解決區(qū)域公共問題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！?0 〕

3.區(qū)域特色原則

美國著名的文化人類學(xué)家吉爾茲提出了法律是地方性知識(shí)理論，“任何一種企望可行的法律制度，都必須力圖把具有地方性想像意義的條件的存在結(jié)構(gòu)與具有地方性認(rèn)識(shí)意義的因果的經(jīng)驗(yàn)過程勾連起來，才可能顯示出似乎是對(duì)同一事物所作出的深淺程度不同的描述”?！?1 〕區(qū)域合作的基礎(chǔ)是區(qū)域一體化，規(guī)范區(qū)域合作行為的區(qū)域合作法必須立足于區(qū)域一體化的區(qū)域?qū)嵡?，體現(xiàn)區(qū)域特色。區(qū)域合作法所規(guī)范或調(diào)整的區(qū)域社會(huì)關(guān)系存在地方性特性，區(qū)域合作法也應(yīng)該體現(xiàn)出地方性差異，并呈現(xiàn)一種開放性結(jié)構(gòu)，因?yàn)椤胺傻牡胤叫灾R(shí)表達(dá)了法律是出自于、理解于和實(shí)施于某個(gè)地方或區(qū)域的規(guī)則體系和具體實(shí)踐，法律的地方性知識(shí)不僅具有地方標(biāo)志的屬性更是體現(xiàn)某種特色所在的開放性，法律的地方性知識(shí)標(biāo)示著法律發(fā)展的地方化、特色化和差異化取向”。〔22 〕其實(shí)，我國黨的十八大以后實(shí)施的以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為重點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不同區(qū)域之間既有個(gè)性，也有共性。因此，有關(guān)區(qū)域合作法既要對(duì)這種區(qū)域發(fā)展中共性進(jìn)行法律表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)立法之間的協(xié)調(diào)與銜接;更要反映區(qū)域發(fā)展的個(gè)性與特色，這是區(qū)域合作法規(guī)范區(qū)域合作差異性、地方特色的生命力所在。

（三）主要內(nèi)容

哪些內(nèi)容可以納入?yún)^(qū)域合作法的調(diào)整范圍從而構(gòu)成區(qū)域合作法的基本架構(gòu)，這受制于立法者對(duì)區(qū)域合作中制度建構(gòu)的法律需求的發(fā)現(xiàn)，以及對(duì)區(qū)域合作實(shí)踐中能夠?yàn)閰^(qū)域合作法提供的經(jīng)驗(yàn)素材的提煉。當(dāng)然，不同層級(jí)的區(qū)域合作法，在具體規(guī)范內(nèi)容上可能存在比較大的差別，一般而言，主要包括以下內(nèi)容：

（1）區(qū)域合作模式。從區(qū)域合作模式來看，既有縱向合作模式，也有橫向合作模式。孟德爾1988年提出應(yīng)設(shè)置地方政府間經(jīng)濟(jì)合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，認(rèn)為應(yīng)該建立組織間的網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)橫向的聯(lián)系和溝通，以替代傳統(tǒng)的層級(jí)體系來協(xié)調(diào)政府間利益，〔23 〕凸顯了橫向合作的重要性。并且，在區(qū)域合作實(shí)踐中，橫向區(qū)域合作所占比重更大。區(qū)域合作法應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域合作模式有所回應(yīng)。

（2）區(qū)域合作主體。區(qū)域合作主體是指能夠獨(dú)立參與區(qū)域合作事務(wù)并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的主體，其范圍包括哪些？是僅僅局限于區(qū)域合作的各級(jí)政府，還是包括社會(huì)組織、市場等其他參與區(qū)域合作的主體？這些主體在區(qū)域合作中的職權(quán)職責(zé)（權(quán)利義務(wù)）以及上下、左右之間的關(guān)系問題;推進(jìn)區(qū)域合作的工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能與工作機(jī)制等問題;參與區(qū)域合作的社會(huì)組織、市場主體，其資格與權(quán)限問題等，都需要區(qū)域合作法加以明確。

（3）區(qū)域合作領(lǐng)域。區(qū)域合作領(lǐng)域的確定，直接關(guān)系到區(qū)域合作的調(diào)整范圍以及對(duì)應(yīng)調(diào)整方式問題。實(shí)踐中，區(qū)域合作領(lǐng)域已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)拓展至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的中心領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目、資金等市場要素到區(qū)域規(guī)劃（政策）等制度要素的合作。就區(qū)域合作的事務(wù)領(lǐng)域和空間領(lǐng)域而言，前者可以是交通設(shè)施、環(huán)境合作治理、科技人才流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，涉及組織法規(guī)定下的政府各項(xiàng)職能以及政府與社會(huì)、市場的行動(dòng)邊界問題，只要涉及跨區(qū)域公共事務(wù)的，均可以納入?yún)^(qū)域合作范圍;后者是指區(qū)域合作的空間地域，這受制于現(xiàn)實(shí)中各一體化區(qū)域的空間發(fā)展版圖，關(guān)涉區(qū)域合作行為的管轄問題。

（4）區(qū)域合作形式或平臺(tái)。除傳統(tǒng)的合作論壇、交流會(huì)、博覽會(huì)外，區(qū)域合作框架協(xié)議、區(qū)域合作規(guī)劃，以及“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、合作試驗(yàn)區(qū)等都成為深化區(qū)域合作的形式或平臺(tái)。區(qū)域合作法對(duì)區(qū)域合作的形式或平臺(tái)除了對(duì)既有的有效形式予以確認(rèn)之外，也應(yīng)當(dāng)對(duì)這些區(qū)域合作形式或平臺(tái)的管理、運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。

（5）區(qū)域合作程序。區(qū)域合作程序是一套權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)交涉過程的工作機(jī)制，其本質(zhì)特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是過程性和交涉性。在區(qū)域合作中需要淡化行政過程的單方性色彩，將區(qū)域合作的行政主體、參與主體等力量整合起來，以程序規(guī)制權(quán)力，讓權(quán)力運(yùn)行依規(guī)則行事從而臣服于自己的角色安排;以程序發(fā)展和保障權(quán)利，拓展各權(quán)利主體參與、交涉、對(duì)話、協(xié)商的渠道和能力。區(qū)域合作法應(yīng)當(dāng)對(duì)主要程序環(huán)節(jié)、具體程序制度等做出明確規(guī)定。

（6）區(qū)域合作機(jī)制。區(qū)域合作機(jī)制也是區(qū)域合作法的重要內(nèi)容，要通過立法解決好區(qū)域合作中的機(jī)制設(shè)計(jì)與制度供給問題。應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)，建立與之配套的制度，以推動(dòng)區(qū)域合作取得預(yù)期的成效。區(qū)域合作機(jī)制涵蓋很多內(nèi)容，如法制協(xié)調(diào)機(jī)制、批準(zhǔn)備案機(jī)制、利益調(diào)節(jié)與補(bǔ)償機(jī)制、績效評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、監(jiān)督保障機(jī)制、信息交流與共享機(jī)制、爭議解決機(jī)制等都應(yīng)在區(qū)域合作法中得到體現(xiàn)，并建立相應(yīng)的制度予以保障。

四、區(qū)域合作法的路徑選擇

（一）區(qū)域合作法的立法體例選擇

1.采用“綜合立法—單行立法”相結(jié)合的立法體例

發(fā)達(dá)國家以法律為先導(dǎo)，規(guī)范區(qū)域合作則幾乎成為國際慣例。在綜合立法方面，如德國制定《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)法》、日本制定《國土綜合開發(fā)法》、英國制定《工業(yè)分布法》和《新鎮(zhèn)法》;在單項(xiàng)立法方面，美國頒布了《麻梭淺灘與田納西流域開發(fā)法》《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》，日本陸續(xù)頒布了《北海道開發(fā)法》《孤島振興法》《北海道東北開發(fā)庫法》等，均通過法制強(qiáng)化區(qū)域合作中各政府職責(zé)。我國經(jīng)過多年的實(shí)踐，已形成多中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化格局，各中心在區(qū)域合作問題上既有共性也有個(gè)性。一方面，針對(duì)區(qū)域合作共性問題，可以采取綜合立法模式，對(duì)區(qū)域合作的主體、合作程序、合作組織、合作執(zhí)行、合作保障、合作監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，將區(qū)域合作的手段、技術(shù)方法、行為方式、協(xié)調(diào)程序等共性的內(nèi)容規(guī)范化、制度化。另一方面，各區(qū)域發(fā)展不平衡，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略功能定位不同，區(qū)域合作的各要素也存在差異，可采用單行立法體例進(jìn)行規(guī)范。

2.采取“中央立法—地方立法”相結(jié)合的立法體例

針對(duì)區(qū)域合作過程中的共性與個(gè)性問題，任何單純的中央立法在兼顧法治統(tǒng)一和整體調(diào)整的優(yōu)勢時(shí)，不可避免將忽視不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的個(gè)性化法律規(guī)范調(diào)整需求。“中央立法一竿子插到底的‘大一統(tǒng)構(gòu)想，只能是一廂情愿，法治統(tǒng)一的立體架構(gòu)應(yīng)摒棄‘均衡主義幻想，接受‘差序化格局”?！?4 〕在我國中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方一定程度分權(quán)、多級(jí)并存、多類結(jié)合的獨(dú)特立法體制下，針對(duì)區(qū)域合作治理的立法，可以采取中央-地方之間的央地配套、多層融合的立法體例。具體說，中央對(duì)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、跨省級(jí)區(qū)域合作事項(xiàng)進(jìn)行上位立法，由各省級(jí)地方立法主體對(duì)區(qū)域內(nèi)具有共同、共性、共識(shí)的公共事務(wù)采取立法協(xié)作方式，如2006年7月遼寧、吉林、黑龍江三省簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開展聯(lián)合立法，或者由地方共同的權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域合作事項(xiàng)進(jìn)行地方立法，形成中央宏觀立法與地方中觀立法相結(jié)合的立法體例，構(gòu)建完整的區(qū)域合作法律規(guī)范體系。

（二）下一步行動(dòng)策略

1.推進(jìn)區(qū)域合作軟硬法規(guī)范的制度化清理

良法是實(shí)現(xiàn)善治的前提，不合時(shí)宜、相互沖突的法規(guī)范也可能成為社會(huì)發(fā)展的羈絆。在法律文件、政策文本數(shù)量劇增的時(shí)代，及時(shí)清理那些過時(shí)、不協(xié)調(diào)甚至存有沖突的軟硬法規(guī)范，成為科學(xué)立法、民主立法的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。推進(jìn)區(qū)域合作軟硬法規(guī)范的清理工作，即是要根據(jù)國家法治統(tǒng)一原則，對(duì)既有的軟法規(guī)范、硬法規(guī)范進(jìn)行分類、整理、審查，并決定予以廢止、修改、失效，消除法規(guī)范沖突。建立對(duì)法規(guī)范的制度化、動(dòng)態(tài)化的定時(shí)、集中清理制度，包括對(duì)區(qū)域合作有關(guān)的軟硬法進(jìn)行清理，應(yīng)當(dāng)被定位為區(qū)域合作硬法立法的必要環(huán)節(jié)，由各有權(quán)機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定的程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式，對(duì)與區(qū)域合作有關(guān)的法律規(guī)范和政策等進(jìn)行清理備案，為下一步開展區(qū)域合作硬法立法創(chuàng)造區(qū)域相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境。

2.先行制定《區(qū)域合作條例》，待條件成熟制定《區(qū)域合作法》

區(qū)域合作的硬法規(guī)范應(yīng)當(dāng)與既有的法律體系相兼容、協(xié)調(diào)一致，在具體形態(tài)、效力層級(jí)定位和立法主體選擇上，則需要考慮分階段、分步驟、分輕重緩急，把握立法時(shí)機(jī)，進(jìn)行立法策略選擇。就當(dāng)下我國區(qū)域合作法的硬法規(guī)范體系而言，可以根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)我國區(qū)域合作治理實(shí)踐，就區(qū)域合作事項(xiàng)先制定行政法規(guī)——《區(qū)域合作條例》，對(duì)區(qū)域合作條例的立法目的、基本原則、合作范圍與方式、程序、平臺(tái)，各合作主體的職權(quán)職責(zé)或權(quán)利義務(wù)，區(qū)域合作的監(jiān)督保障機(jī)制等予規(guī)定和界定。與此同時(shí)，國務(wù)院可以就某一區(qū)域或某一區(qū)域合作領(lǐng)域，制定綜合類的或?qū)ｉT的區(qū)域合作條例，與當(dāng)前作為基本法律的《區(qū)域合作條例》相互配合，形成中央層面的“面—點(diǎn)”相結(jié)合的立法體例，在全國實(shí)施，總結(jié)各區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，待立法時(shí)機(jī)成熟，提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)實(shí)時(shí)制定《區(qū)域合作法》，以進(jìn)一步提升區(qū)域合作立法的效力層次。在地方立法層面，享有地方立法權(quán)的地方人大和政府，可以在有關(guān)區(qū)域合作上位法的前提下，制定與之相匹配、協(xié)調(diào)、細(xì)化的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

結(jié)? 語

國家制定法（硬法）與政策、行政協(xié)議等（軟法）的雙重規(guī)范，構(gòu)成了區(qū)域合作的規(guī)范形態(tài)。軟法與硬法各有所長，但也分別存在自身的不足，〔25 〕軟法和硬法自身的結(jié)構(gòu)性缺陷，無法以自身的修復(fù)進(jìn)行“自我救贖”，而軟法和硬法自身優(yōu)勢剛好能成為彌補(bǔ)對(duì)方結(jié)構(gòu)性缺陷的一種外部力量，兩者結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)以弱襯強(qiáng)、相得益彰。所以，現(xiàn)實(shí)中對(duì)府際合作純粹采用單一硬法規(guī)制模式或軟法規(guī)制模式的情況極為少見，相反，以一種軟硬法混合規(guī)制形態(tài)才是區(qū)域合作有效法律規(guī)制的常態(tài)。我國目前的總體狀況是，區(qū)域合作的硬法規(guī)制不足，在缺乏硬法保障的情況下，軟法的效用難以充分展現(xiàn)出來，適時(shí)構(gòu)建區(qū)域合作法這一區(qū)域治理的硬法規(guī)制框架，以完善區(qū)域合作的法律規(guī)范體系。