李何斌

【摘要】基層在文物保護中的地位和作用是不可或缺和替代的。但現(xiàn)實中，縣（區(qū)）級文物保護工作弱化、軟化、邊緣化的現(xiàn)象比較普遍，大都成了本地區(qū)文物保護的“凹地”。

【關(guān)鍵詞】基層文物保護 困境 對策

據(jù)第三次全國不可移動文物普查顯示，某市共登錄不可移動文物2116處，其中全國重點文物保護單位26處、省級重點文物保護單位56處、市級文物保護單位212處，縣（區(qū)）級文物保護單位234處，文物遺產(chǎn)品類繁多、價值顯赫、特色鮮明，是無可爭辯的文物大市。但同時也要意識到，這些不可移動文物大多散落在縣（區(qū)）以下的農(nóng)村地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，田野文物、傳統(tǒng)村落、考古大遺址等大多遠(yuǎn)離城區(qū)。

一、基層文物保護工作的困境

1.消失。在新農(nóng)村建設(shè)、城區(qū)改造、房地產(chǎn)開發(fā)、當(dāng)?shù)氐闹攸c建設(shè)工程等過程中，未核定為文物保護單位的不可移動文物，有的甚至是市、縣級文物保護單位存在消失的現(xiàn)象。

2.損毀。文物為建設(shè)讓路現(xiàn)象十分普遍，有的隨意改造或遷移文物保護單位，有的還未劃定并公布文物保護單位的保護范圍和建設(shè)控制地帶。文物遭火災(zāi)、拆除、損毀的問題屢屢出現(xiàn)。文物年久失修破爛不堪的問題在基層更是突出。

3.被盜。地下文物在施工中被毀或遭盜搶、田野文物被偷盜、古墓葬被盜掘、古建筑構(gòu)件被偷走等問題，大多發(fā)生在縣（區(qū)）以下的村鎮(zhèn)和街道，且有越來越瘋狂的趨勢。

4.閑置。文物保護單位展示和利用情況不容樂觀，有的文物保護單位維修好后，要么無法利用長期閑置，要么展覽陳舊觀眾寥寥。由于對文物保護單位的不當(dāng)利用也造成了對文物的損毀，甚至滅失。

二、基層文物保護工作的困境的成因

1.機構(gòu)缺人員少。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，縣（區(qū)）級政府作為文物保護的主體責(zé)任者，面對如此繁重的文物保護任務(wù)和嚴(yán)峻的文物安全形勢，理應(yīng)設(shè)立健全的職能部門和管理機構(gòu)。但實際情況是，某市各縣區(qū)名義上都有文物管理機構(gòu)，但職能不一，功能不強，甚至有名無實。11個縣區(qū)文物管理機構(gòu)中有6個是獨立的副科級單位，有2個是獨立的股級單位，有3個名義上獨立但實際上是文體廣新局內(nèi)設(shè)的股級機構(gòu)。全市26處國保單位，成立專門管理機構(gòu)的僅有7處。人員普遍缺少，大多縣區(qū)文物管理機構(gòu)人員在5人以下，專業(yè)人員更是不足。部分縣區(qū)文物管理機構(gòu)甚至出現(xiàn)無負(fù)責(zé)人、無辦公場所的癱瘓局面。

2.數(shù)量多手段少。在一個縣（區(qū)）范圍內(nèi)，文物保護單位、未核定為文物保護單位的不可移動文物、傳統(tǒng)村落等數(shù)量較多，有的縣（區(qū)）多達幾百處，尤其是田野文物及大遺址，地理位置偏僻，在人員少、專用交通工具缺的情況下，文物日常安全巡查工作困難重重，有時文物被盜、被破壞很長時間才被發(fā)現(xiàn)。重點文物保護單位和博物館的安全防范力量和設(shè)施都比較薄弱，主要靠有限的人力去看管，安全監(jiān)控、消防、防雷及科技手段運用很少。

3.維護難經(jīng)費少?？h（區(qū)）一級懂得文物保護專業(yè)的人才奇缺，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)也難留得住人才，對文物進行日常維護都比較困難。文物保護法要求：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加。可現(xiàn)實中，大部分縣（區(qū)）沒有正常的文物維修經(jīng)費，也沒有館藏文物的預(yù)防性保護及文物征集專項經(jīng)費。

4.地位低話語少。作為縣（區(qū)）級文物行政部門或文化部門，面對政府的“一把手”工程、強勢部門招商引資項目、重大民生工程等，文物行政部門顯得地位低缺少話語權(quán)，有時甚至連發(fā)表意見的機會都沒有。依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，凡涉及到文物保護單位本體或未核定為文物保護單位的不可移動文物、地下文物、文物保護單位保護范圍和建設(shè)控制地帶等建設(shè)行為都應(yīng)在事前征求文物部門意見，但現(xiàn)實中，大量文物被毀、“兩線”范圍內(nèi)的非法建設(shè)、文物保護單位周邊環(huán)境或歷史街區(qū)遭到嚴(yán)重破壞，文物部門的意見根本無人采納，吶喊聲也顯得蒼白無力，有時甚至還要背“黑鍋”，受冤枉氣。

三、加強基層文物保護工作的對策

1.職能機構(gòu)不能無。縣（區(qū)）級文物保護的主體責(zé)任要有專門的職能機構(gòu)去落實，在政府部門中應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)科室。在下一輪的文化體制改革中，該科室只能加強不能削弱，否則做好文物保護工作只能是一句空話。那種借用或擠占文物保護管理人員編制的做法，也只能使文物保護工作弱化。文物保護工作專業(yè)性比較強，必須要有相對穩(wěn)定的專業(yè)人員從事此項工作，縣（區(qū)）級黨委、政府應(yīng)重視文物保護人才隊伍建設(shè)。

2.依法查處不能軟?？h（區(qū)）在人員編制十分緊張的情況下，可以考慮采用文化執(zhí)法機構(gòu)的共建共用模式，并將文物行政執(zhí)法職能納入其中，與文物行政管理力量協(xié)調(diào)使用。面對文物違法主要是法人所為查處難度大，大多縣（區(qū)）文物行政執(zhí)法基本沒開展的現(xiàn)狀，基層政府應(yīng)高度關(guān)注文物行政執(zhí)法工作，對文物違法案件查處不能軟，這是確保文物安全的重要手段。

3.群防共管不能缺?？h（區(qū)）專門從事文物管理的力量十分有限，不能全靠文物部門去做文物保護工作，必須讓相關(guān)職能部門都依法承擔(dān)起文物保護職責(zé)，發(fā)動社會力量參與文物保護工作，成立文物保護志愿者隊伍，對重點文物聘請義務(wù)看護員，加大文物法制宣傳，讓全社會都來關(guān)心和支持文物保護，形成群防共管人人參與的良好氛圍。

4.經(jīng)費保障不能少。目前，按照屬地管理分級負(fù)責(zé)的文物經(jīng)費保障體制，縣（區(qū)）文物數(shù)量多、狀況差、經(jīng)費少，急需搶救的文物又較多，有不少地區(qū)就是因為正常的文物維修經(jīng)費缺，許多文物就這樣坍塌滅失了，館藏文物也因經(jīng)費不足無法進行預(yù)防性保護。作為縣（區(qū)）政府應(yīng)將文物保護所需經(jīng)費納入每年的財政預(yù)算，重點給予保障。

5.責(zé)任落實不能虛?？h（區(qū)）級政府要按照分級管理層層落實的文物安全管理要求，將文物保護責(zé)任分解到鎮(zhèn)和街道、村和社區(qū)，明確責(zé)任單位、責(zé)任人和舉報電話，聘請?zhí)镆拔奈锏牧x務(wù)看護員。把文物保護工作納入各級政府績效考評體系，加大培訓(xùn)和宣傳，做到獎罰分明。

6.基礎(chǔ)工作不能松?；鶎游奈锉Ｗo力量薄弱，基礎(chǔ)工作容易放松。如，文物保護單位的“四有”工作不到位，保護范圍和建設(shè)控制地帶不及時劃定并公布，重大建設(shè)工程項目不按規(guī)定實施考古調(diào)查，文物安全設(shè)施不完善，日常巡查沒人做等等，作為縣（區(qū)）級政府要高度重視文物保護的基礎(chǔ)性工作，切實做好本地區(qū)的文物保護與利用工作。