關(guān)鍵詞 宅基地 有償退出 流轉(zhuǎn)

基金項目：本文系2019年銀川高校研究生創(chuàng)新項目《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》的階段性研究成果，項目編號YCX 1905。

作者簡介：劉潔 ，北方民族大學(xué)法學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：民族法學(xué)。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.080

一、宅基地有償退出的意義

宅基地的合理高效退出可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源的高效利用，探索宅基地的有償退出機制就是在堅持農(nóng)戶自愿的原則下，通過合法合理的補償方式實現(xiàn)農(nóng)民的宅基地收歸國家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有的一種制度。

以往我國的宅基地制度是作為農(nóng)民的制度性保障福利來保障農(nóng)民的住房生活需要，改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會的發(fā)展，當(dāng)前，越來越越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，一方面城市的建設(shè)用地需求不斷擴張，另一方面，農(nóng)村的“空心村”增加，出現(xiàn)了大量的閑置宅基地，農(nóng)村宅基地空心化率達(dá)10.2% ，宅基地利用低效的比重達(dá) 14.9%。而且目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是重點問題，土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增收的重要資源，這就造成了大量的土地資源的浪費，因此，為解決這種供需不平衡之間的矛盾就要進(jìn)行宅基地制度的改革，促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村閑置宅基地，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿退出機制，提高土地資源的利用率。

目前，隨著宅基地三權(quán)分置改革的進(jìn)行，多地進(jìn)行了試點工作，在宅基地退出過程中也進(jìn)行了嘗試和創(chuàng)新，試點區(qū)進(jìn)行的農(nóng)村宅基地退出模式有重慶的地票模式、天津的宅基地?fù)Q房、浙江嘉興的“兩分兩換”、四川成都溫江地區(qū)的“雙放棄”等宅基地退出模式。但是，截止到目前來看，我還沒有出臺專門針對宅基地退出的相關(guān)政策或文件，只是各個試點區(qū)陸續(xù)有出臺相關(guān)的地方政府的規(guī)定。但是規(guī)定都較為寬泛，也在不斷改進(jìn)和變化，對于具體的宅基地退出標(biāo)準(zhǔn)等沒有細(xì)化，宅基地退出的補償方式和程序也都規(guī)定的不明朗。

二、宅基地退出影響因素分析

宅基地的退出首先應(yīng)該遵循政府主導(dǎo)，農(nóng)民自愿的原則，在宅基地退出過程中要充分尊重農(nóng)民的主體地位和自由選擇的權(quán)利，政府可以通過建立良好的退出環(huán)境和合理的補償標(biāo)準(zhǔn)等措施來積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行宅基地的自愿退出。其次，宅基地的退出需在“有償”的前提下，給予農(nóng)民以合理的利益保障，讓農(nóng)戶自愿積極的參與宅基地的退出，在促進(jìn)土地利用率的同時保障農(nóng)民的基本生活需求。

一是農(nóng)戶家庭特征因素。在進(jìn)行宅基地退出過程中發(fā)現(xiàn)，家庭特征因素對農(nóng)戶宅基地退出意愿存在一定的影響，例如家庭成員的年齡、家庭平均文化程度、家庭成員就業(yè)狀況和家庭總收入等。因此就要求政府針對不同情況的家庭在開展相關(guān)具體工作時采取差異化的工作方法，在保障基本均衡的前提下考慮區(qū)位因素進(jìn)行適度差異化補償。

二是宅基地的區(qū)位因素。宅基地的價值往往和區(qū)位條件聯(lián)系到一起，地理位置優(yōu)越的土地的需求量會增加，相應(yīng)的它的價值也會上升，在宅基地退出過程中會有相應(yīng)的補償傾斜，農(nóng)民的宅基地退出意愿就會反之，在一些較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，宅基地的需求量較小，宅基地較為分散，不利于統(tǒng)一規(guī)劃，因此，補償力度也會較小。農(nóng)民對宅基地退出的意愿也會受到區(qū)位條件的影響而不同。

三是宅基地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式。這是最重要的影響因素，在農(nóng)戶考慮宅基地的騰退過程中首先考慮的就是補償所能帶來的最大的經(jīng)濟(jì)效益，并進(jìn)行利益的衡量，在宅基地的退出過程中補償?shù)姆绞揭话銥榻?jīng)濟(jì)補償或同等置換，補償方式的不同最終仍回歸于經(jīng)濟(jì)利益的比較，因此，確定一個合理的補償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。

四是相關(guān)社會保障政策的影響。在農(nóng)民騰退宅基地后面臨的不僅僅是當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)補償問題，還會考慮到諸如住房安置、子女教育，醫(yī)療保障等以后的生活問題，因此，相關(guān)配套政策的落實是否到位也是農(nóng)民考慮的重要因素。

三、宅基地退出實踐過程中存在的問題

（一）農(nóng)戶主體地位缺失

在宅基地退出過程中，政府起主導(dǎo)地位，往往會忽略了農(nóng)民的主體地位，政府決定了宅基地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、退出范圍等與農(nóng)民利益相關(guān)的問題，這些政策的出臺是基于政府角度的考量，更多的是為了集約利用土地資源，地方的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的需要，為了推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，農(nóng)民只能在政府既定的政策內(nèi)退出宅基地，就導(dǎo)致農(nóng)民的主體地位無法體現(xiàn)，宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，現(xiàn)有的宅基地的退出實踐大多會損傷農(nóng)民對土地的根本權(quán)利，難以實現(xiàn)農(nóng)戶的主體地位。

（二）確權(quán)登記工作不到位

宅基地的有償退出，首先應(yīng)該建立在對宅基地的確權(quán)登記工作結(jié)束的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)不僅可以對農(nóng)村宅基地的利用情況進(jìn)行預(yù)判還是宅基地的退出的具體補償依據(jù)。但目前宅基地確權(quán)頒證工作中普遍存在確權(quán)登記人員專業(yè)素質(zhì)不夠高，確權(quán)登記后數(shù)據(jù)得不到及時更新，不利于宅基地的后續(xù)管理。在確權(quán)和宅基地的退出之間往往存在一定的時間間隔，在這段時間里信息的不對稱也不利于宅基地的順利高效退出。

（三）缺乏統(tǒng)一的宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)和程序

雖然我國《土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，并對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”，但針對收回宅基地使用權(quán)的對象、具體流程和補償標(biāo)準(zhǔn)等均未作明確規(guī)定，導(dǎo)致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。在試點區(qū)進(jìn)行的宅基地退出實踐過程中，不同的試點區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)和程序差別很大，缺乏依據(jù)。宅基地的補償標(biāo)準(zhǔn)首先涉及到房、地的補償問題，是房地一起補還是補房不補地。房的補償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地上所有建筑物還是僅指住房。若對房進(jìn)行補償，具體的補償標(biāo)準(zhǔn)如何確定。其次，在宅基地退出時選擇房屋置換或貨幣補償不同的方式，房屋置換時除了考慮原有房屋的面積是否要考慮農(nóng)民的實際家庭成員人數(shù)，是否考區(qū)位不同補償標(biāo)準(zhǔn)實行差異化補償。宅基地退出的補償程序目前也比較混亂，沒有明確的規(guī)定，規(guī)定的太簡單，沒有公開透明的程序作為保障，在實際操作中就會出現(xiàn)更多侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為。

（四）相關(guān)社會保障政策機制不到位

在總結(jié)試點區(qū)的工作中發(fā)現(xiàn)，宅基地的退出工作更多的是集中于宅基地的退出范圍，宅基地退出的補償問題，而忽略了之后的社會保障問題，當(dāng)農(nóng)民放棄了宅基地的使用權(quán)，騰退了宅基地，將會面臨很多的現(xiàn)實問題，若進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，如何獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，如何解決戶口問題，子女的教育擇校問題，醫(yī)療保障問題，沒有了農(nóng)村的住房，養(yǎng)老問題如何解決等等。若是以后難以適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，重新會農(nóng)村購置房屋有沒有優(yōu)先購買權(quán)等等，大多地區(qū)都缺乏這些相關(guān)社會保障政策的支持，這不僅不利于農(nóng)民自愿騰退宅基地，而且對這部分宅基地退出的農(nóng)民會直接影響生活的質(zhì)量，缺乏這些統(tǒng)籌考慮，也不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。

四、完善宅基地退出機制的建議

（一）堅持農(nóng)民主體地位，提高農(nóng)民參與度

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中明確提出，宅基地制度改革中的宅基地退出要實行自愿原則。因此，應(yīng)該在宅基地退出機制建立過程中，通過村集體的參與來給予農(nóng)民以表達(dá)參與的權(quán)利，讓農(nóng)民表達(dá)自己的需求，建立合理的溝通渠道，及時反映改革中出現(xiàn)的問題，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，只有充分保障農(nóng)民主體地位，才能保障農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)。在參與到退出機制的建立過程中，農(nóng)民自愿退出宅基地的意愿也會增強。

（二）積極推進(jìn)宅基地確權(quán)頒證工作

隨著宅基地的財產(chǎn)功能的強化，宅基地將在農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用，宅基地的確權(quán)頒證，不僅使農(nóng)民有了土地和房屋所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)證，為宅基地的流轉(zhuǎn)提供具體憑證，而且為宅基地的有償退出工作順利展開提供了基礎(chǔ)的保障。通過確權(quán)登記工作，可以對農(nóng)村的宅基地進(jìn)行全面的排查，對限制的宅基地進(jìn)行統(tǒng)計，對農(nóng)村宅基地多占、面積超標(biāo)等情況做好登記，為后續(xù)宅基地的退出工作提供依據(jù)。因此應(yīng)該積極推進(jìn)并不斷完善對農(nóng)村宅基地的確權(quán)頒證工作進(jìn)程。建議提高確權(quán)頒證工作者的專業(yè)素養(yǎng)，構(gòu)建當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)，通過這些數(shù)據(jù)的整理，當(dāng)?shù)卣部梢宰龀龈雍侠淼难a償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和程序

制定補償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地高效退出的重要環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)該在法律和政策中明確規(guī)定宅基地退出的標(biāo)準(zhǔn)，對于宅基地和其上的建筑物等是否同時進(jìn)行補償進(jìn)行明確規(guī)定，建議進(jìn)行分別補償，對于不同區(qū)位的宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)可以不一樣，在對房屋進(jìn)行補償時，可以根據(jù)各地情況有所不同，但應(yīng)該對補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行規(guī)范。可以設(shè)置專業(yè)的評估機構(gòu)，針對不同地區(qū)不同類型的宅基地進(jìn)行評估，針對宅基地本身的多樣性，確立多元化的地價評估方法，最終以評估結(jié)果和具體的補償標(biāo)準(zhǔn)作為補償依據(jù)。在規(guī)范的程序是補償順利進(jìn)行的保障，程序的設(shè)置要合理簡便，針對不同的補償方式設(shè)置不同的程序。

（四）建立相關(guān)社會保障政策機制

農(nóng)民退出宅基地后大部分會進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，首先應(yīng)該解決農(nóng)民的戶籍問題，加強戶籍改革的法制化進(jìn)程，享有和城鎮(zhèn)居民同樣的權(quán)利，而不會因為戶籍的差異造成后期返鄉(xiāng)問題。其次應(yīng)該解決基本的社會保障問題，免費為農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提供公益性崗位等措施來增加農(nóng)民收入。在試點地區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的改革突破，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度的銜接，有效的保障農(nóng)民的基本生活需求。然后建立養(yǎng)老模式，實現(xiàn)可持續(xù)的宅基地退出機制，對于一些貨幣性補償?shù)霓r(nóng)民，應(yīng)建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)對其中一部分補償款實現(xiàn)統(tǒng)一管理，在農(nóng)民購房或者達(dá)到一定年齡或符合用款條件時統(tǒng)一發(fā)放補償款。

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