鹿璐

前不久，美國大型智庫加圖研究所對美國2014至2018財年的公共交通財政補貼數據進行了有趣的分析，通過12個圖表質疑長久以來城市對于公共交通服務的投入并沒有達到預期的經濟、社會和環(huán)境效益，并提出采用私人運營商、采取網約車或使用私家車來替代目前的公共交通服務。這些分析看似發(fā)人深省，然而有的卻言過其實。有的甚至因為明顯計算失誤，導致結論謬以千里。通過以下對“圖解美國公共交通衰落”相關報告觀點的七問，筆者希望從美國公交運量下降原因、公交服務對于城市的作用、私營對于公交運營的改善、公交財政補貼、私家車出行的真實成本、網約車對公交服務的替代性以及網約車運營中的各項問題人手，展現(xiàn)美國公交在投入減少、新興服務沖擊的內憂外患中掙扎發(fā)展的現(xiàn)狀。希望這些分析對規(guī)?？焖贁U大、小汽車加速進入家庭、公交運營遇到困境的中國城市帶來啟發(fā)和借鑒。

經濟社會環(huán)境是影響公共交通運營的重要外部因素

加圖研究所的報告指出，公共交通運營的邊際成本在不斷增加，但其生產效率卻在不斷降低，顯示為不斷下降的運營收入、客運總量以及平均每個員工服務的乘客數量，而這種現(xiàn)象的主要原因是政府控制和管理的低效率。畢竟在私人運營主導的時代，公共交通曾是一項盈利的生意。

其一，美國公共交通的客運總量在較長時間內保持穩(wěn)定，近5年在Uber、Lyft等新興出行方式的沖擊下略有下跌，但沒有出現(xiàn)文章中描述的“災難性”后果。同時，應該注意到2008年全球金融危機爆發(fā)后的幾年，公共交通運量穩(wěn)中有升，在關鍵時刻保障了中低收入市民的基本出行需求。報告中提到公交客運量出現(xiàn)了大比例下降的城市地區(qū)，公交并不占主要地位，因此從整體客運變化的絕對量來看，并不顯著。

其二，報告強調政府是拉低公共交通運營效率、拉高公共交通運營成本的主要原因，無法再現(xiàn)私人運營時公共交通高運量、高分擔率、低成本的圖景。沒有排除其他經濟社會變化因素，只靠簡單對比50多年（1964至2018年）前后公交運營狀況，就簡單歸因的分析是荒唐的。不如說是市民所追求的“美國夢”式的生活一一私車、獨棟、隱私，間接地將公共交通置于不利的發(fā)展狀況。

美國家庭擁車的數量和比例發(fā)生了巨大變化，使得市民對于公共交通的依賴度降低。1960年以前，21%的美國家庭沒有車，而2010年超過700-/0的家庭擁有1至2輛車，近20%的家庭擁有3輛車。美國戶均車輛數的變化統(tǒng)計數據顯示，1965年以來車輛快速進入美國家庭，所以將政府管制和管理的低效率作為公交客運量流失的主要原因是偏頗的。

其三，長期居住的分散化發(fā)展使得人口密度下降、通勤距離加長.公共交通運營范圍內的服務人口顯著降低。有研究表明，19世紀20年代美國就已開始了分散化居住，居住區(qū)建在了城市的邊緣地區(qū)，不僅密度低，并且為了強調隱私，道路設計了很多死胡同，與外部路網連通性差;這種發(fā)展趨勢直至90年代中期才有所遏制。近些年雖然有美國城市出現(xiàn)了再中心化，但是長期的郊區(qū)化使得建成區(qū)的房屋因為可達性低，其使用價值、潛在經濟和改造價值有限，短期內進行改造的難度很大。距離美國新城市主義、精明發(fā)展等理念的廣泛傳播和實踐已經超過30年，但是機動化、郊區(qū)化的影響依舊難以扭轉。

其四，2010年Uber、Lyft等新興出行服務的沖擊，進一步分流了部分公共交通的用戶群體，公交服務不發(fā)達地區(qū)尤甚。

總結而言，政府的控制和管理的低效率絕對不是美國公共交通運營發(fā)展受到限制的主要原因，經濟社會環(huán)境是影響公共交通運營的重要外部因素。大多數美國城市仍需要公共交通服務

既然郊區(qū)化、機動化的趨勢難以扭轉，市民階層普遍富裕，甚至到了“對無車人士而言，公共交通工具仍算不上是最主要的通勤方式”，那么是否應該取消大多數美國城市的公交服務？

答案當然是否定的。在如紐約、舊金山等人口密集、公交發(fā)達、道路容量有限的城市，公交毋庸置疑還在發(fā)揮關鍵作用。即使是出現(xiàn)客流量下滑的中小城市，公交服務同樣非常重要，因為公共交通為城市的中低收入者、無法開車的老年人、殘疾人和學生提供了規(guī)律、安全、低廉的出行選擇，提高了就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務的可達性。而交通對于家庭和社會的重要，正如報告所展示的那樣，無車家庭的失業(yè)比例顯著高于有車家庭。作者指出的有20%的無車家庭選擇駕車出行，而公交出行的比例僅占43%，這不僅沒有降低公交的重要性，反而顯示出缺少公交服務可能是某些城市失業(yè)率高的原因之一。市民不是不選擇公交，而是沒有公交可選，或者公交的服務覆蓋地區(qū)太有限，畢竟絕大多數的美國城市并不將公交放在發(fā)展的優(yōu)先清單上。

至于報告提出的公交通勤者的平均收入高于全國中位數和平均值，則純粹是統(tǒng)計偏差。美國公交運營主要集中在大城市地區(qū)，所以所謂“公交通勤者”平均收入高只是大城市的平均收入高于全國均值而已。

私營并不能有效的降低公交運營成本

報告將私人運營和網約車公司作為解決公共交通痼疾的良藥。那么，將公共交通服務交給私人運營，是否可以解決目前公共交通財政補貼需求過高的問題呢？事實上，作者嚴重低估了私營參與美國公交運營的程度。美國城市公交服務外包的比例非常高，根據2017年聯(lián)邦交通運輸局的報告，目前790家公交運營機構提供的2138項公交服務（有些城市提供如地鐵、公交、輪渡等多種服務）中，外包服務個數為1015項，自營和外包的比例接近1：1。所以，私營對于降低公交運營成本的效果是有限的。

美國對公共交通補貼缺少足夠投入

首先，扣除貨幣因素影響，美國在公共交通運營方面的支出基本是維持不變的，完全沒有如報告所言持續(xù)攀升?？紤]到美國的公共交通基礎設施正處于設備老化、維護成本高企的階段，剛性運營成本連年攀升，而每年撥付的公交運營資金不變，導致不僅無法新增或者提升公交服務質量，甚至連原有公交服務都不得不削減，以適應預算。這也是城市公交運營陷入乘客流失一發(fā)展停滯一乘客再流失的惡性循環(huán)主要原因之一。以紐約地鐵為例，高昂的設備維護費用、捉襟見肘的運營資金、迫在眉睫的債務支付等困難，讓這座世界上財富最集中城市的2019年地鐵財務預算中隨處可見“嚴苛的財務政策”“削減運營服務”“客流下降預測”等用詞。在公共交通作用如此關鍵的紐約市，公交財務情況尚且如此，其他城市的困境可見一斑。

其次，追求經濟回報從來不是運營公共交通的主要目標，全世界沒有一個城市公交運營機構可以僅靠運營收回成本，更別說盈利了。這并不是因為所有機構都無法從公交票價中收取足夠的資金，而是因為維持低廉的公交服務，幫助城市的絕大多數中低收入者提高去往教育、就業(yè)、醫(yī)療等社會服務機構的可達性，才是對于城市經濟最大的幫助。雖然公交服務是一項經營，但更是一項福利，這也是政府對于公交服務進行補貼的重要原因。

私家車出行成本遠高于使用公交的成本

報告根據以下數據對于私家車的使用成本進行了計算，得出駕駛的平均用戶成本為24美分，其中每乘客英里使用成本23美分，補貼為l美分，而公共交通每乘客英里成本是自駕的4倍多，而公共交通補貼又比公路補貼高70倍。

——2016年，美國人在汽車購買、運營、維修和保險的費用略低于1.1萬億美元。這使得美國人駕駛汽車、摩托車和輕型卡車超過2.8萬億英里。2017年，美國全國家庭運輸調查發(fā)現(xiàn)，全年私家車總乘客里程的4.8萬億公里中，平均每輛車有1.67名乘客（輕型卡車更多，汽車和摩托車更少）。這意味著美國人在駕駛時平均每輛車每英里花費38美分，即每乘客英里23美分。4.8萬億乘客里程中，每乘客里程的補貼僅略高于一美分。 然而這個結果嚴重地低估了私家車的購入成本。但事實上，美國注冊機動車總量在2.8億輛左右，而每年新車和二手車的交易量約4000萬輛，僅占14%。私家車出行的真實成本還需要進一步核算，但無疑表明，即使是在購車更為低廉、道路基本不收費的美國，使用者也需要為私家車出行付出遠高于使用公交的成本。

此外，目前美國有車市民并沒有對其駕駛出行產生的社會成本進行充分支付。這些成本包括，但不限于：在擁堵的道路上行駛為其他道路使用者帶來的時間延遲;尾氣排放為臨街居民和步行、自行車人群帶來的健康損害和潛在道路安全隱患等。不對車輛駕駛進行充分收費的后果，是創(chuàng)造了一個偏袒機動化出行的社會環(huán)境，加劇了地方溫室氣體排放，提高了公共衛(wèi)生支出，且降低了道路交通的運行效率。Uber、Lyft等網約App的出現(xiàn)加劇了道路資源緊張的局面，在經濟利益的驅動下，原本閑置時間停放的機動車在道路上巡游，使得市民的公共利益進一步受到損害。近期，紐約重啟了對于曼哈頓島實施擁堵收費的討論，并擬用此項收入補貼入不敷出的地鐵運營。

事實上，私家車出行與公共交通出行各擅勝場，僅以成本高低簡單比較兩種出行的優(yōu)劣并不恰當。一個高效運轉的城市需要有低成本、大運量的公共交通服務，也需要有快速、靈活的私家車，還需要有步行、自行車、出租車、網約車等多樣化的方式，以滿足市民不同時間、目的、距離的出行需求。而價格是這一復雜系統(tǒng)進行高效資源配置的關鍵，也是每一位出行者選擇出行方式的基礎。此處對于私家車出行成本的探究，不是為了壓制這種出行選擇，而是為了城市整體交通系統(tǒng)的運行更為有效。

目前網約車仍無法代替公交服務

高科技公司精細成本控制，以及網約車業(yè)務的成功，使得Uber也開始在丹佛等城市中運營公交業(yè)務。而報告作者也將網約車視為某些城市公交服務的良好替代。事實究竟如何呢？如果網約車能夠以同樣低廉的使用者成本為市民提供與公交同樣規(guī)律、安全、可達的出行服務，那么公交并非不可取消。但是，目前的Uber、Lyft網約車服務無法達到這樣的目標。

首先，從價格上，網約車的單次服務價格遠超公交服務。目前網約車服務價格普遍位于普通公交服務以上、出租車價格以下的區(qū)間內，對于公交乘客中價格承受能力較高的群體具有吸引力，但是遠高于中低收入者通勤出行成本的承受能力。其次，政府無法精準地從所有網約車的乘坐者中分辨出那些需要補貼的群體。不補貼無疑會給中低收入的出行者帶來生活上的困難。而提供補貼的話，就會使得出行服務如同其他社會福利一樣，產生巨大的行政和甄別成本，導致成本上得不償失。最后，從服務頻次上，網約車的調度靈活，但是運量低。如果以網約車目前的服務模式替代公交服務，則需要有大基數的運營車輛為快頻次、大運量、周期性的運營作保障。大多數公交出行都產生于道路早晚高峰時期，對于業(yè)已出現(xiàn)普遍擁堵的城市.路網根本無法消納大量新增出行需求。因此，以目前的網約車服務代替公交服務完全行不通。城市公共交通依舊是市民基本出行需求的保障

2010年，Uber等網約車公司橫空出世，用科技打破了交通服務市場中的隱形門檻，閑置私家車組成的車隊不僅轉移了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的大量客流，還對公共交通服務造成了沖擊。很多咨詢機構、汽車制造廠商都如報告作者一般，視無人駕駛的網約車為公交乃至交通的未來，網約車車隊快速擴張帶來的各項問題也被視為新技術成熟過程中的陣痛，情況真是這樣嗎？

首先，從用戶的角度，全球各地的網約車安全問題頻出，已是公認棘手的問題。網約車以市場供求關系作為定價基礎，嚴重削弱了用戶的議價能力。這不僅包括雨天加錢才能坐車，還包括在其他災害等極端情況下，采取高峰定價，趁火打劫。在公交車、出租車、私家車等競爭性出行選擇存在時尚且如此，難以想象僅有網約車的未來是什么樣子。

其次，從網約車司機的角度來看，越來越多的司機將開網約車當做全職工作，他們不僅進行長時間的駕駛，還對車輛的內飾、機械等部分進行額外投資，甚至為了滿足環(huán)保要求更換更清潔的車輛。然而Uber、Lyft等網約車公司僅抽取服務費，并沒有向這些司機提供應有的職業(yè)健康安全保護和工作福利。UCLA勞工與就業(yè)研究所等于2018年發(fā)表了《不僅是掙外快一一洛杉磯地區(qū)網約車司機的調查》指出，“不平等的管理政策讓技術公司踩在壓榨司機權利的灰色地帶繁榮興盛……司機們被視為獨立合同者，自己承擔全部的工作風險。而（網約車）公司則免于為他們提供任何工作場所福利及其他保護。洛杉磯地區(qū)網約車司機實際工資低于最低工資強制標準。更重要的是，目前的（雇傭關系）分類使得司機們無法就工作上很多問題組織集體談判。”信息的壟斷讓網約車公司在提供服務的過程中抽取了與風險和工作量完全不成比例的收益分成，而司機則幾乎沒有享受到互聯(lián)網的福利，在自行消化各項風險的同時，以高強度的工作換取有限的收益。如今，無論是Uber、Lyft還是其他網約車巨頭都在積極地進行無人駕駛測試，這些底層兢兢業(yè)業(yè)、任勞任怨的司機們，似乎逃脫不了未來被技術淘汰的命運。

再次，掌握技術優(yōu)勢的網約車公司在公共管理政策缺失和不公平的競爭環(huán)境中迅速發(fā)展起來。他們因免于為司機提供培訓以及運營執(zhí)照費用而形成對出租車的不公平競爭;因不給司機提供安全、健康和工作福利而建立起巨大的成本優(yōu)勢，擠壓公共交通等其他出行方式。同時，網約車運行帶來的擁堵、排放、安全以及道路維護增加等公共利益損失，網約車公司也視而不見。

無論未來期許如何美好，都不能直接用來指導近期的公共政策制定。更何況目前的網約車服務距離理想依舊遙遠，運營出現(xiàn)的各項問題都亟待解決。未來的交通是什么樣的，現(xiàn)在定論還早，毋庸置疑的是城市公共交通依舊是市民基本出行需求的保障。目前對于公交的投入不但不應因網約車的出現(xiàn)而減弱重視，還應當改進加強，以適應市民對于出行品質提升的需求。 -