胡曉峰

摘要 ? ?本文分析了影響農(nóng)民參與農(nóng)田整治的客觀原因，認(rèn)為傳統(tǒng)文化環(huán)境和制度環(huán)境兩大因素對農(nóng)民參與農(nóng)田整治有重要影響，需要在農(nóng)田整治時(shí)引起重視。

關(guān)鍵詞 ? ?農(nóng)田整治;農(nóng)民參與;影響因素

中圖分類號 ? ?F323.211 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）13-0255-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

長期以來，在基本農(nóng)田整治管理模式之中仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的行政管理模式，堅(jiān)持“長官意志或者專家至上”的原則，普遍將農(nóng)民群體作為政策的接受者和輸入者，忽略了農(nóng)民在政策中的主體地位，導(dǎo)致農(nóng)民的參與意愿不能得到有效激發(fā);部分農(nóng)民的合理權(quán)益受損后得不到合理的訴求，既影響了農(nóng)田整治項(xiàng)目的長期效益，也損害了政府在群眾中的良好形象。

從現(xiàn)實(shí)需要來看，農(nóng)田整治需要農(nóng)民參與，讓有參與意愿的農(nóng)民參與進(jìn)來、讓參與意愿不強(qiáng)的農(nóng)民重新燃起參與的激情，是使基本農(nóng)田整治規(guī)劃更加科學(xué)、項(xiàng)目實(shí)施更加順利、項(xiàng)目后期管護(hù)更加長久、項(xiàng)目效益長期發(fā)揮的重要保證。本文從傳統(tǒng)政治文化環(huán)境和制度環(huán)境等方面對農(nóng)民參與農(nóng)田整治的影響因素進(jìn)行分析、歸納、總結(jié)，以求對癥下藥，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與到農(nóng)田整治項(xiàng)目中，使基本農(nóng)田整治能夠達(dá)到預(yù)期效果。

1 ? ?影響農(nóng)民參與農(nóng)田整治的客觀原因

1.1 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境的影響

1.1.1 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境導(dǎo)致了政府集權(quán)和官本位思想。高度集權(quán)的行政模式使地方政府在農(nóng)田整治管理中占有絕對優(yōu)勢，農(nóng)田整治項(xiàng)目開展的決定權(quán)在當(dāng)?shù)卣?農(nóng)民在決策過程中處于劣勢，只能被動(dòng)地接受。官本位思想導(dǎo)致農(nóng)民被排除在政府管理之外，農(nóng)民的參與作用被忽視。在這樣的思想理念影響下，農(nóng)民無法參與到農(nóng)田整治過程中，信息獲得少而滯后，意見和建議也沒有通暢渠道反映。農(nóng)田整治的立項(xiàng)選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、具體實(shí)施、驗(yàn)收管理和后期管護(hù)都是政府在唱“獨(dú)角戲”，政府在農(nóng)田整治過程中扮演決策者、執(zhí)行者和管理者多種角色，把農(nóng)民排除在項(xiàng)目建設(shè)和管理之外。項(xiàng)目實(shí)施和管理過程中的其他利益相關(guān)者都會(huì)對政府或者對上級負(fù)責(zé)，把政府和上級意圖放在首位，當(dāng)政府或者上級的意圖與農(nóng)民的意愿發(fā)生偏差時(shí)，往往犧牲農(nóng)民的利益。于是，部分基層干部會(huì)采用封鎖消息甚至欺騙的手段迫使農(nóng)民按照他們的意圖開展工作;即使有農(nóng)民參與，也由于無法獲得充分有效的信息，導(dǎo)致其權(quán)益得不到充分尊重，使參與流于形式。

由于官本位思想的存在，政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)田整治公共管理事務(wù)中處于特殊地位，很容易導(dǎo)致部分干部在行使職權(quán)時(shí)或多或少地謀求一些私利，如在農(nóng)田整治涉及農(nóng)民土地占用和拆遷補(bǔ)償時(shí)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至不補(bǔ)償，損害了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的利益;或者采取多種手段來阻止農(nóng)民參與，如封鎖項(xiàng)目消息、提高農(nóng)民參與成本、設(shè)置參與壁壘等。行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部約束規(guī)范不健全、外部制約機(jī)制又不完全有效，使行政管理方式不規(guī)范，害怕農(nóng)民參與。農(nóng)民參與的一個(gè)重要障礙來自這種價(jià)值選擇上的困境[1-2]。

1.1.2 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境壓抑了農(nóng)民的個(gè)性追求，致使其參與意識淡薄。參與權(quán)利的強(qiáng)弱，往往取決于傳統(tǒng)文化的價(jià)值取向。由于我國的傳統(tǒng)文化是以“儒家文化精神”為理論基石，其在國家“大一統(tǒng)”“天下興亡匹夫有責(zé)”“仁義禮儀”等方面起到了一定的積極作用，但是其推崇的“王權(quán)至上”“臣民意識”等導(dǎo)致人們積淀了“權(quán)威崇拜”的政治思想，認(rèn)為自己不可能對社會(huì)政治產(chǎn)生影響，只有順從和依附權(quán)威。在長期的思維定式之下，民眾的政治意識嚴(yán)重缺失，對當(dāng)代民主社會(huì)進(jìn)步也產(chǎn)生了一定的消極影響[3-4]。在農(nóng)田整治管理環(huán)節(jié)之中，多數(shù)農(nóng)民受傳統(tǒng)文化的深遠(yuǎn)影響，認(rèn)為農(nóng)田整治與自己無關(guān)，表達(dá)的建議和意見政府也不會(huì)采納，在表達(dá)意愿和維護(hù)權(quán)益方面顧慮重重，普遍缺乏參與的熱情和積極性。

1.1.3 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境致使規(guī)劃機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)的角色錯(cuò)位。目前，我國農(nóng)田整治項(xiàng)目的管理是由政府主導(dǎo)，農(nóng)田整治的規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)施效果是通過規(guī)劃機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)轉(zhuǎn)化而成。從角色扮演來看，規(guī)劃機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)是政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的中間協(xié)調(diào)者，一方面因與政府機(jī)構(gòu)的親密交流，能為政府決策和管理提出合理的建議和意見，有時(shí)可以利用其掌握的特有專業(yè)知識引導(dǎo)政府順利開展工作;另一方面，又能與農(nóng)民無縫隙對接交流，能夠第一時(shí)間掌握農(nóng)民的最迫切需要，體現(xiàn)了一定的社會(huì)公益性。然而，從現(xiàn)有的農(nóng)田整治規(guī)劃和實(shí)施來看，規(guī)劃機(jī)構(gòu)和施工機(jī)構(gòu)習(xí)慣地認(rèn)為自己是政府的代言人，唯“政府”是從，對政府負(fù)責(zé)，而忽視規(guī)劃和實(shí)施的公平公正性，甚至有的規(guī)劃機(jī)構(gòu)和施工機(jī)構(gòu)還認(rèn)為，農(nóng)民參與會(huì)限于無休止的爭吵，浪費(fèi)規(guī)劃和具體施工時(shí)間，影響項(xiàng)目進(jìn)度。因此，規(guī)劃機(jī)構(gòu)和施工機(jī)構(gòu)不重視農(nóng)民參與，全靠技術(shù)方法解決問題，缺乏維護(hù)農(nóng)民公共利益的意識，從而不可避免地會(huì)使農(nóng)田整治項(xiàng)目成為少數(shù)利益集團(tuán)謀利或者帶有傾向性意圖的手段。農(nóng)田整治項(xiàng)目服務(wù)于社會(huì)大眾且具有一定的社會(huì)公益性，不能以某個(gè)利益集團(tuán)價(jià)值為衡量標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)田整治項(xiàng)目如果不能代表農(nóng)民的公共利益也就失去了項(xiàng)目本來存在的意義[5]。

1.2 ? ?制度環(huán)境的影響

1.2.1 ? ?我國農(nóng)田整治項(xiàng)目管理缺乏公眾參與程序化和法定化的制度安排。制度的一個(gè)重要特點(diǎn)就是需要程序化，不能朝令夕改。程序化是保障農(nóng)民參與農(nóng)田整治立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理、驗(yàn)收和項(xiàng)目后評價(jià)等各階段的一個(gè)不可缺少的因素。目前，我國在農(nóng)田整治中農(nóng)民參與決策過程有2種可以利用的正式渠道。一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，人民可以通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程;二是黨和政府開設(shè)的來信來訪、村民代表大會(huì)、村民座談會(huì)和問卷調(diào)查等渠道。前者是間接參與，對農(nóng)民參與的要求較高，一般普通農(nóng)民參與也較少;后者是直接參與，也是目前最常見的農(nóng)民參與，但仍過于形式化，無實(shí)質(zhì)性的效果[6-7]。

1.2.2 ? ?對農(nóng)民參與農(nóng)田整治決策沒有明確的法律規(guī)定。從我國土地管理立法現(xiàn)狀來看，立法只注重農(nóng)田整治工作的實(shí)施和開展，對農(nóng)民參與農(nóng)田整治決策沒有明確規(guī)定;只是近10年以不同文件和政策強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目開展時(shí)需要農(nóng)民參與，但政策文件的法律力度不夠，沒有強(qiáng)制性，導(dǎo)致各地開展工作時(shí)隨意性很大。是否執(zhí)行農(nóng)民參與農(nóng)田整治項(xiàng)目政策，成為當(dāng)?shù)卣杂刹昧繖?quán)范圍之內(nèi)的事情，容易造成農(nóng)民參與權(quán)利的缺失[8-9]。此外，我國的農(nóng)田整治項(xiàng)目管理模式是政府強(qiáng)制實(shí)施、農(nóng)民被動(dòng)參與的單一管理模式，也容易造成農(nóng)民的合法權(quán)益被侵害，部分行政主管部門或管理人員為了“圖省事”或者謀取不當(dāng)利益，回避農(nóng)民參與。

1.2.3 ? ?當(dāng)前的政務(wù)信息公開制度也不能完全滿足農(nóng)民參與的要求?，F(xiàn)階段，政府在農(nóng)田整治立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理、驗(yàn)收和項(xiàng)目后評價(jià)過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府的公務(wù)信息公開程度直接決定著農(nóng)民參與的程度。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開的范圍、方式和程度都作了具體的規(guī)定，一些政府部門也結(jié)合實(shí)際情況出臺了相關(guān)的政府信息公開制度，但是在工作中仍然存在以下4個(gè)方面的情況。一是信息量的不對稱性，一方面政府部門公布的信息與實(shí)際需要公布的在量上不對稱，另一方面政府部門公開的信息量與農(nóng)民需求的不對稱;二是信息公開時(shí)效的滯后性，包括信息時(shí)間滯后和內(nèi)容滯后2個(gè)方面，前者表現(xiàn)為信息公開不及時(shí)，后者表現(xiàn)為信息公開的內(nèi)容陳舊、過時(shí)而又不及時(shí)更新;三是既成事實(shí)性，即在事情發(fā)生后公布事項(xiàng)相關(guān)結(jié)果或者是將決策結(jié)果直接告知相關(guān)者，這種信息公開其實(shí)是排斥公眾參與;四是缺乏互動(dòng)協(xié)調(diào)性，主要表現(xiàn)為過程參與者之間缺少協(xié)調(diào)互動(dòng)或者是協(xié)調(diào)互動(dòng)效果較差。正是因?yàn)檫@種政務(wù)公開僅是以公開為主要內(nèi)容、以告知為主要目的，其特征是單向性、不具有互動(dòng)性，實(shí)質(zhì)上是一種處于告知和咨詢的參與初級階段，與真正的公眾參與還有一定的差距[10-11]。

1.2.4 ? ?我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰限制了農(nóng)民參與力度。一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明晰。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是指農(nóng)村集體土地所有者所擁有的、受國家法律保護(hù)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等排他性專屬權(quán)利，所有權(quán)的主體具有確定性和唯一性?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā贰锻恋爻邪ā返确删鞔_規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，但并未明確規(guī)定這個(gè)集體到底是指哪一級。法律上的農(nóng)村集體所有，實(shí)際上是集體成員共同所有，但是集體經(jīng)濟(jì)組織成員是一個(gè)處于不斷動(dòng)態(tài)變化的概念，致使農(nóng)村土地所有權(quán)主體變得虛位。由于產(chǎn)權(quán)所有者整體性特征，多數(shù)農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的心理，希望自己不參與、不付出勞動(dòng)，坐享別人的成果。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明晰也使農(nóng)民難以把握自己的土地權(quán)利，對非自己承包的農(nóng)田或土地整治工程漠不關(guān)心，認(rèn)為與自己的利益無關(guān)，不愿意參與其中;有的是參與時(shí)給予的意見和建議不具有整體性和合理性，這就是項(xiàng)目出現(xiàn)“斷頭路”“畸形溝渠”的最主要原因[12-13]。二是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)限制了農(nóng)民參與積極性。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“耕地的承包期限為30年”。沒有農(nóng)田所有權(quán)的農(nóng)民不愿意花費(fèi)太多的時(shí)間、精力關(guān)心農(nóng)田的長期發(fā)展，在一定程度上限制了農(nóng)民參與農(nóng)田整治發(fā)展的事項(xiàng)。雖然習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”，但農(nóng)民的思想觀念不會(huì)即轉(zhuǎn)改變，因而農(nóng)民參與的積極性仍然不高。

2 ? ?對基本農(nóng)田整治農(nóng)民參與工作的啟示

根據(jù)上文中對影響農(nóng)民參與基本農(nóng)田整治因素的分析可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)文化環(huán)境和制度環(huán)境2個(gè)客觀因素對于農(nóng)民參與基本農(nóng)田整治過程和結(jié)果具有重要影響力。因此，在農(nóng)田整治實(shí)際過程中，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和民情具體問題具體分析，針對性地選取最佳方案并加以實(shí)施，從而達(dá)到事半功倍的效果[14-16]。

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