摘 要 鐵路市場(chǎng)化需要加強(qiáng)鐵路土地綜合開發(fā)，隨著鐵路運(yùn)輸、生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整，出現(xiàn)的鐵路站場(chǎng)、倉庫廠房等閑置土地，在城市化中的商業(yè)價(jià)值日益顯現(xiàn)。本文通過對(duì)廣東羊城鐵路實(shí)業(yè)有限公司實(shí)踐摸索中形成的“鐵路出地、路外出資、返租經(jīng)營”為主要內(nèi)容的商業(yè)地產(chǎn)典型合作開發(fā)模式進(jìn)行分析反思，找出這種模式中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，并有針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)管控思路，以供鐵路企業(yè)作類似合作開發(fā)參考。

關(guān)鍵詞 鐵路 商業(yè)地產(chǎn) 合作開發(fā) 典型模式 風(fēng)險(xiǎn)管控

作者簡介：張強(qiáng)，廣東羊城鐵路實(shí)業(yè)有限公司監(jiān)事、法律事務(wù)部長。

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.320

鐵路市場(chǎng)化需要加強(qiáng)鐵路土地綜合開發(fā)，隨著鐵路運(yùn)輸、生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整，出現(xiàn)的鐵路站場(chǎng)、倉庫廠房等閑置土地，在城市化中的商業(yè)價(jià)值日益顯現(xiàn)。地處改革開放南粵的廣東羊城鐵路實(shí)業(yè)有限公司（下稱羊城公司）自2007年以來，抓住國家支持鐵路土地綜合開發(fā)的政策法規(guī)契機(jī)，在廣州、深圳地區(qū)與路外投資企業(yè)合作開發(fā)了多個(gè)投資以億元計(jì)、建筑面積5萬平方米以上級(jí)別的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，目前分別處于建設(shè)、建設(shè)轉(zhuǎn)經(jīng)營和經(jīng)營階段，形成了以“鐵路出地、路外出資、返租經(jīng)營”為主要內(nèi)容的商業(yè)地產(chǎn)典型合作開發(fā)模式。本文采取實(shí)證分析方法，借鑒現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理念，結(jié)合相關(guān)政策法規(guī)，從強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控角度，對(duì)典型合作開發(fā)模式進(jìn)行分析反思，重點(diǎn)查找已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控思路，以供鐵路企業(yè)參考。

一、鐵路商業(yè)地產(chǎn)典型合作開發(fā)模式的主要特征

合作開發(fā)房地產(chǎn)形態(tài)很多，根據(jù)投資、分配和組織方式，建設(shè)開發(fā)合作主要有5種模式。①如果加上經(jīng)營階段，合作方式會(huì)更豐富?！惰F路土地綜合開發(fā)實(shí)施辦法》第六條列舉有7種鐵路土地綜合開發(fā)方式，其中“土地作價(jià)對(duì)外投資、合資合作”位列第二。在實(shí)際中，普遍采取鐵路方提供土地，合作方負(fù)責(zé)投資，通過合同協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)，鐵路方分得的物業(yè)返租給投資方經(jīng)營管理，鐵路方獲取穩(wěn)定收入。由于這種方式得到鐵路各級(jí)認(rèn)同，且有擴(kuò)大推廣趨勢(shì)，故筆者賦予其典型合作開發(fā)模式名稱。主要特征如下：

1. 鐵路方與投資方定位相對(duì)固定化。鐵路方提供土地，而且主要是未經(jīng)轉(zhuǎn)性的劃撥用地。投資方通常是了解鐵路情況，與鐵路存在某些經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)、能夠協(xié)調(diào)影響政府部門解決鐵路劃撥土地變性、規(guī)劃、報(bào)建的地方投資經(jīng)營性企業(yè)，既要負(fù)責(zé)資金籌措，而且提供技術(shù)、管理與營銷。往往是合作意向確定后，投資方就定位于主導(dǎo)建設(shè)、經(jīng)營管理項(xiàng)目，鐵路方只是配合提供相關(guān)文件資料，參與投資監(jiān)督，發(fā)揮輔助作用。

2. 開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營管理的緊密銜接。合作雙方追求的不僅是開發(fā)建設(shè)、取得規(guī)定比例物業(yè)，更在于對(duì)物業(yè)經(jīng)營的良好預(yù)期。建設(shè)既是目的也是手段，經(jīng)營獲利才是根本目的。為方便物業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理，增強(qiáng)物業(yè)整體獲利能力，投資方往往要求鐵路方將分得的物業(yè)返租經(jīng)營，鐵路方也從合作共贏角度積極配合。因而在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)為消防、水電、通道等設(shè)施設(shè)備的共用為主，在項(xiàng)目實(shí)施中環(huán)環(huán)相扣，充分體現(xiàn)建設(shè)與經(jīng)營的無縫銜接。

3. 權(quán)利義務(wù)界定以合作協(xié)議為基礎(chǔ)。無論是開發(fā)建設(shè)還是經(jīng)營管理，均不成立合資或合作項(xiàng)目公司或獨(dú)立法人企業(yè)運(yùn)作，而是保持雙方名稱、地位的獨(dú)立，采取松散型合作方式，主要通過合作開發(fā)合同或補(bǔ)充協(xié)議明確雙方權(quán)力義務(wù)，互派工作人員組成管理機(jī)構(gòu)或工作小組，涉及項(xiàng)目重大決策由雙方研究決定。一般而言，鐵路方只派駐財(cái)務(wù)人員，監(jiān)督投資資金的使用，確保開發(fā)項(xiàng)目融資安全。

4. 項(xiàng)目名義主導(dǎo)與實(shí)質(zhì)主導(dǎo)相背離。由于鐵路提供土地且在開發(fā)期間不辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，從立項(xiàng)、規(guī)劃、報(bào)建、登記到銷售都要以鐵路方名義進(jìn)行，是名義上的權(quán)利人。但前述工作實(shí)際均由投資方操作，涉及項(xiàng)目重大利益的圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、施工建設(shè)、經(jīng)營管理均由投資方主導(dǎo)，實(shí)際掌握控制項(xiàng)目的最終利益確立。

5. 項(xiàng)目權(quán)益分配比例趨同化。羊城公司多個(gè)項(xiàng)目的啟動(dòng)時(shí)間、所處地域、選擇業(yè)態(tài)、物業(yè)條件等均不同，但在確定分配物業(yè)比例上卻非常趨同，幾乎全按3：7比例，即鐵路方分配建成物業(yè)30%、投資方占70%，雖然其中某個(gè)項(xiàng)目約定按投資比例分配，但實(shí)際中仍暫時(shí)按3：7比例操作，待項(xiàng)目結(jié)算后再按實(shí)際投資比調(diào)整。在投資方實(shí)際主導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)的情況下，可以預(yù)計(jì)分配比例不會(huì)脫離前述比例。據(jù)了解，其他鐵路企業(yè)也基本采用3：7的分配比例。

二、鐵路商業(yè)地產(chǎn)典型合作開發(fā)模式存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)地產(chǎn)是一個(gè)具有地產(chǎn)、商業(yè)與投資三重特性的綜合性行業(yè)。②商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)具有投資大、時(shí)間長、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)。鐵路企業(yè)選擇合作開發(fā)，主要希望利用合作方資金、技術(shù)、管理和市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)，盤活鐵路土地資產(chǎn)，并減少單獨(dú)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。但是典型合作開發(fā)模式，對(duì)于鐵路方而言，風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：

1. 合作方資信缺失風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的“建設(shè)+經(jīng)營”方式，相比較單純合作建房而言，合作范圍更廣、內(nèi)容更多、協(xié)作更深、跨度更長，對(duì)合作方的資金實(shí)力、專業(yè)技術(shù)、管理能力、市場(chǎng)資源等綜合能力提出更高要求。至少應(yīng)當(dāng)滿足四個(gè)條件：一是資金實(shí)力與融資能力強(qiáng)，能為項(xiàng)目開發(fā)提供足夠資金支持;二是與政府相關(guān)部門溝通能力強(qiáng)，在立項(xiàng)、規(guī)劃、報(bào)建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)幫得上忙;三是熟悉鐵路企業(yè)運(yùn)行規(guī)則和內(nèi)部審批程序;四是具有市場(chǎng)營銷經(jīng)營能力與相應(yīng)資源。否則，容易出現(xiàn)資金斷裂、項(xiàng)目爛尾、經(jīng)營不善，殃及鐵路企業(yè)利益。

2. 開發(fā)產(chǎn)品不適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。鐵路方注重盤活土地，獲取穩(wěn)定收益，在市場(chǎng)分析、業(yè)態(tài)選擇、投資規(guī)模、商業(yè)模式、技術(shù)經(jīng)濟(jì)與風(fēng)險(xiǎn)分析上關(guān)注度不高。如果投資方在產(chǎn)品定位上考慮不周，市場(chǎng)把控力不強(qiáng)，就可能開發(fā)出與市場(chǎng)需求不吻合的產(chǎn)品，給后期經(jīng)營帶來困難。如廣州地區(qū)某項(xiàng)目，在投資規(guī)范、業(yè)態(tài)選擇、市場(chǎng)定位等方面論證不充分，導(dǎo)致投資遠(yuǎn)超預(yù)算，經(jīng)營狀況遠(yuǎn)遜預(yù)期，導(dǎo)致合作方出現(xiàn)融資和經(jīng)營困難，項(xiàng)目經(jīng)營舉步維艱。

3. 合同履行不確定性風(fēng)險(xiǎn)。不確定性是增加成本、降低效用的淵源之一。③合作開發(fā)合同的履行跨越可研立項(xiàng)、規(guī)劃建設(shè)、驗(yàn)收分配、銷售經(jīng)營等環(huán)節(jié)，專業(yè)技術(shù)復(fù)雜、投資周期長、行政管制多，期間往往發(fā)生政策法規(guī)改變，城市規(guī)劃調(diào)整，原材料價(jià)格漲跌，市場(chǎng)需求變化，合作對(duì)象變更等情況。這些變化往往影響項(xiàng)目開發(fā)成本、合作目標(biāo)及利益分配，使得合同履行呈現(xiàn)出較多的可變性。當(dāng)事人一方面可能采取簽訂補(bǔ)充協(xié)議或會(huì)議紀(jì)要方式來促使合同有效履行，另一方面可能選擇解除或者違約來應(yīng)對(duì)。

4. 行政審批、登記不能風(fēng)險(xiǎn)。地產(chǎn)開發(fā)受到土地、規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)等行政法規(guī)和國家政策的強(qiáng)力規(guī)制?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。”“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》規(guī)定：“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效，但在一審訴訟期間已補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)的，可認(rèn)定合同有效。”有專家說：“行政審批或者許可紅頭文件對(duì)合同效力有著顛覆性的影響”④如果在開發(fā)經(jīng)營中不規(guī)范，很可能輕則導(dǎo)致行政處罰、審批受限，嚴(yán)重的直接導(dǎo)致合同無效、項(xiàng)目被取締，投資血本無歸。受利益驅(qū)使，投資方往往在土地用途、規(guī)劃面積、項(xiàng)目宣傳等方面打擦邊球，給項(xiàng)目驗(yàn)收、物業(yè)登記和經(jīng)營辦證等帶來風(fēng)險(xiǎn)。羊城公司深圳地區(qū)某項(xiàng)目就已經(jīng)收到當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門整改通知書。

5. 審計(jì)檢查及稅費(fèi)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。國有資產(chǎn)處置不同于私有民營企業(yè)資產(chǎn)，有著嚴(yán)格的審查程序。羊城公司開發(fā)的重大項(xiàng)目均是按當(dāng)時(shí)程序?qū)彶椴?bào)鐵路總公司審批的，但謹(jǐn)慎地反思，在合作對(duì)象選擇、土地估值及分配比例等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是否采取了最合理的方式？這有待今后改善改進(jìn)。合同約定鐵路方出地，合作方負(fù)責(zé)所有投資包括其中稅費(fèi)，但在以鐵路方名義開發(fā)的情況下，這些約定能否依法實(shí)現(xiàn)？鐵路方作為項(xiàng)目稅費(fèi)繳交直接義務(wù)人，將有可能承擔(dān)投資方在收入、成本核算不規(guī)范中的稅費(fèi)繳納和行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。

6. 安全質(zhì)量及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)不僅涉及當(dāng)事人利益，而且會(huì)涉及社會(huì)公共利益和第三人利益。在投資方主導(dǎo)建設(shè)開發(fā)經(jīng)營的情況下，施工安全、工程質(zhì)量鐵路方難以監(jiān)管，但安全質(zhì)量責(zé)任卻難以推卸;虛假宣傳、違法銷售或租賃，可能會(huì)影響當(dāng)?shù)孛裆蛿?shù)量龐大的小經(jīng)營者生活，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定事件。

三、鐵路商業(yè)地產(chǎn)典型合作開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

風(fēng)險(xiǎn)管理控制是在降低風(fēng)險(xiǎn)收益與成本之間進(jìn)行權(quán)衡并決定采取何種措施的過程。在充分權(quán)衡鐵路商業(yè)地產(chǎn)典型合作開發(fā)模式利弊的前提下，堅(jiān)持趨利避害的原則，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，突出關(guān)鍵、全面管控，不斷提升鐵路企業(yè)參與商業(yè)地產(chǎn)合作開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

1. 加強(qiáng)可行性研究論證，擇優(yōu)選定合作投資者。資深商業(yè)地產(chǎn)從業(yè)人、《商業(yè)地產(chǎn)操盤實(shí)戰(zhàn)》作者胡寧體會(huì)是“做商業(yè)地產(chǎn)一定要謀定而后動(dòng)”⑤。在確定投資方前，就擬開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，重點(diǎn)圍繞市場(chǎng)前景、政策法規(guī)、城市規(guī)劃、商業(yè)環(huán)境、內(nèi)部決策等進(jìn)行廣泛調(diào)研，在此基礎(chǔ)上組織編制項(xiàng)目方案，主要包括：市場(chǎng)分析、業(yè)態(tài)選擇、投資規(guī)模、開發(fā)方式、資產(chǎn)處置、融資方案、商業(yè)模式、技術(shù)經(jīng)濟(jì)與風(fēng)險(xiǎn)分析，以及對(duì)合作方的盡職調(diào)查等。按照“實(shí)力強(qiáng)、誠實(shí)守信、業(yè)績優(yōu)秀、國企與上市公司優(yōu)先”的原則設(shè)定條件，通過公開招標(biāo)方式確定合作投資方，再就項(xiàng)目進(jìn)行深入研究、優(yōu)化合作開發(fā)經(jīng)營方案，開發(fā)出適銷對(duì)路、符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)品。

2. 公平公正簽訂協(xié)議，優(yōu)化合作開發(fā)模式。按照“鐵路出地、路外出資、返租經(jīng)營”的基本思路，確保項(xiàng)目開發(fā)成功的前提下，兼顧雙方利益，合理設(shè)計(jì)合同條款，分階段簽訂補(bǔ)充協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)。為確保鐵路方權(quán)益，必須明確的條款：一是土地變性責(zé)任及土地估價(jià)方式;二是權(quán)益分配方式及投資方投資時(shí)間、最低投資額;三是項(xiàng)目規(guī)劃、報(bào)建義務(wù)及建設(shè)期限變化權(quán)利義務(wù)約定;四是行政處罰及安全質(zhì)量責(zé)任引發(fā)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任承擔(dān);五是項(xiàng)目投資結(jié)算時(shí)間及認(rèn)定方式;六是項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員派駐及職位安排，應(yīng)確保鐵路方對(duì)資金的監(jiān)管不落空;七是合同違約處理。同時(shí)，盡可能要求合作方提供相應(yīng)擔(dān)保。

3. 堅(jiān)持依法合規(guī)開發(fā)，加強(qiáng)過程監(jiān)督管控。全面依法治國形勢(shì)下，必須強(qiáng)化依法經(jīng)營、照章納稅的經(jīng)營理念，嚴(yán)守法規(guī)政策紅線。針對(duì)合作方容易滋生利益驅(qū)動(dòng)違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)過程監(jiān)督管控，確保安全質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目收支核算，嚴(yán)防社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。一是利用合作雙方協(xié)商決策平臺(tái)，依法合規(guī)決策;二是鐵路方派員參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、報(bào)建、施工、招商、運(yùn)營過程，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的全過程監(jiān)督，同時(shí)培養(yǎng)鐵路自己的人才;三是建立各級(jí)項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期、不定期地對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行檢查、抽檢，同時(shí)納入內(nèi)部審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題與考核問責(zé);四是對(duì)大型復(fù)雜的合作開發(fā)項(xiàng)目，聘請(qǐng)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)理審計(jì);五是加強(qiáng)同稅務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)研究分析處理稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4. 加強(qiáng)協(xié)商溝通工作，及時(shí)解決開發(fā)難題。保證項(xiàng)目順利實(shí)施，既要雙方協(xié)同合作，也要各方股東及政府、社會(huì)的支持。要聚合各方力量，協(xié)同解決難題。一是合作雙方要建立常態(tài)化的溝通機(jī)制與平臺(tái)，及時(shí)協(xié)商各自利益訴求，決策解決開發(fā)重大問題;二是加強(qiáng)同雙方股東的溝通匯報(bào)，特別是鐵路方要逐級(jí)定期匯報(bào)項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)程、存在問題及需要上級(jí)決策審批的事項(xiàng)，及時(shí)取得上級(jí)決策、業(yè)務(wù)指導(dǎo)支持;三是加強(qiáng)同地方國土規(guī)劃、建設(shè)、工商、消防等主管部門的溝通咨詢，及時(shí)了解房地產(chǎn)行業(yè)政策法規(guī)和當(dāng)?shù)卣块T具體要求，尤其對(duì)于行政處罰決定或者整改通知，要積極響應(yīng)，降低行政審批、登記風(fēng)險(xiǎn)和處罰風(fēng)險(xiǎn);四是加強(qiáng)與項(xiàng)目開發(fā)所在街道、社區(qū)和社會(huì)媒體的溝通，主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定問題。

5. 加強(qiáng)企業(yè)素質(zhì)建設(shè)，提高管控風(fēng)險(xiǎn)能力。人是生產(chǎn)力最重要因素，企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)包括項(xiàng)目合作開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)管理控制都要依賴于人來完成。一是借鑒安全風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，把安全風(fēng)險(xiǎn)管理理念導(dǎo)入經(jīng)營管理，強(qiáng)化宣傳教育，提升全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);二是根據(jù)全資產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略，培養(yǎng)引進(jìn)法律、經(jīng)營、金融、風(fēng)險(xiǎn)管理、房地產(chǎn)開發(fā)等專業(yè)人才，不斷改善鐵路企業(yè)面臨人才斷層的隊(duì)伍結(jié)構(gòu);三是加大經(jīng)營管理人才隊(duì)伍培訓(xùn)，更新知識(shí)技能結(jié)構(gòu)，提升市場(chǎng)化經(jīng)營管理水平;四是借助鐵路企業(yè)公司制改革契機(jī)，建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控機(jī)制建設(shè);五是推進(jìn)鐵路企業(yè)專業(yè)化規(guī)?；袌?chǎng)化。

注釋：

① 張強(qiáng).論合作開發(fā)房地產(chǎn)合同的法律適用[D].中山大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012：37-38.

② 余源鵬主編.問鼎商業(yè)地產(chǎn)：商業(yè)地產(chǎn)從業(yè)人士實(shí)戰(zhàn)專業(yè)知識(shí)一本通[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2015：1.

③[美]波斯納著.法理學(xué)問題[M].蘇力，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：57.

④ 劉俊.房地產(chǎn)合作開發(fā)幾個(gè)基本法律問題探討[J].學(xué)術(shù)論壇，2007：140.

⑤ 胡寧，范方華.商業(yè)地產(chǎn)操盤實(shí)戰(zhàn)[M].廣東：廣東人民出版社，2015：60.