張龍燕　林元新

[摘要]黨務(wù)公開，是實現(xiàn)透明政治、增強黨執(zhí)政公信力以及提高黨治國理政能力的必然要求，是推動國家廉政治理現(xiàn)代化的基本前提。本文嘗試以國家治理現(xiàn)代化特別是廉政治理現(xiàn)代化作為剖析黨務(wù)公開的恰當切入點，探索黨務(wù)公開的法理基礎(chǔ)與科學內(nèi)涵，揭示黨務(wù)公開對于廉政治理現(xiàn)代化的重要價值，并探尋新條例背景下推進黨務(wù)公開科學化、規(guī)范化與制度化的現(xiàn)實路徑。

[關(guān)鍵詞]廉政治理現(xiàn)代化;黨務(wù)公開;價值定位;現(xiàn)實路徑

[中圖分類號]

D267

[文獻標識碼]A [文章編號] 1009928X （2019） 020051-04

民主、法治、公正、廉潔是現(xiàn)代民主國家治理的基本價值。致力于權(quán)力運行制約和監(jiān)督的廉政治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。從近現(xiàn)代國家的政治發(fā)展歷程看，信息公開制度是現(xiàn)代國家防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)政治透明與完善公共治理的重要制度安排。因此，公共權(quán)力運行的公開，被譽為撬開國家治理改革的“最佳支點”，也是實現(xiàn)國家廉政治理改革目標的重要手段。黨務(wù)公開，作為國家信息公開體系重要組成部分，旨在規(guī)制執(zhí)政黨的公共權(quán)力，賦權(quán)于民，保障公民對國家公共事務(wù)的民主權(quán)利。在中國，共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨也是長期執(zhí)政的黨，黨在政治、經(jīng)濟等各領(lǐng)域的社會治理起著決定作用。廉政治理現(xiàn)代化根本指向在于黨能堅守人民至上、民主法治、廉潔公正的價值維度，以超常的自我革新勇氣與智慧，推動執(zhí)政黨掌管國家權(quán)力運行的公開、透明，進而帶動政府清正廉潔，促進國家治理的良好運轉(zhuǎn)。因此在新世情、國情、黨情下推進黨務(wù)公開，不僅對于煥發(fā)黨內(nèi)民主生命力，提高黨治國理政能力具有重要意義，而且也是實現(xiàn)透明政治與增強黨執(zhí)政公信力的必然要求，是推動廉政治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化的的前提保障。

一、黨務(wù)公開的科學界定

（一）執(zhí)政黨權(quán)力的公共性是黨務(wù)公開的法理基礎(chǔ)。探究黨務(wù)公開的深刻內(nèi)涵跳脫不了對政黨本質(zhì)的認識。政黨的本質(zhì)在于它為執(zhí)掌公權(quán)力而存在。有學者指出，黨務(wù)公開不是特殊政黨的特殊本性，而是政黨本體性的普遍體現(xiàn)。中國政治社會中特殊的黨政同構(gòu)和黨制一體（制指的是社會主義制度），使得中國共產(chǎn)黨具有同政府一樣能夠作為公共產(chǎn)品存在的特性，即中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政組織自始至終都具有公共性。[1]執(zhí)政黨的公共性是黨務(wù)公開的法理基礎(chǔ)，包括執(zhí)政黨權(quán)力來源的公共性以及權(quán)力行使的公共性兩個方面。

1.執(zhí)政黨權(quán)力來源的公共性。中華人民共和國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。即黨和政府的所有權(quán)力來源于人民的授權(quán)。人民主權(quán)與人民至上是支持國家政權(quán)權(quán)威和公權(quán)力來源的合法依據(jù)。中國共產(chǎn)黨作為以為人民服務(wù)為宗旨和價值取向的先進政黨，其權(quán)力來源的公共性決定了實現(xiàn)人民最廣泛的權(quán)利與維護人民最根本的利益是黨執(zhí)政的最終方向與根本目標。而要保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由的一個基本立足點，就是黨的執(zhí)政權(quán)力必須公開。只有充分保障人民對黨和國家事務(wù)的知情權(quán)，才能為人民行使表達、參與、監(jiān)督、選舉等諸權(quán)利提供現(xiàn)實的基礎(chǔ)。

2.執(zhí)政黨權(quán)力行使的公共性。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定了黨的治國理政不僅是一個政黨的行為，而且具有國家行為和社會行為的性質(zhì)。黨的執(zhí)政權(quán)力滲透到公共權(quán)力的各個領(lǐng)域，與國家在政治、經(jīng)濟、社會、文化等各領(lǐng)域的治理相互交融，并在國家治理中發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)的核心作用。執(zhí)政黨權(quán)力行使的廣泛性決定了黨和政府一樣負有信息公開的義務(wù)，將黨執(zhí)政國家權(quán)力的過程向社會公開，讓黨治國理政的過程接受黨內(nèi)外的共同監(jiān)督，增強執(zhí)政黨執(zhí)政行為的透明度。

（二）黨務(wù)公開的本質(zhì)及其涵義。黨務(wù)公開的本質(zhì)在于防止執(zhí)政權(quán)力的濫用，推動執(zhí)政行為的陽光化，將執(zhí)政黨權(quán)力運行的過程置于全社會的監(jiān)督下。黨務(wù)公開不同于黨內(nèi)事務(wù)的內(nèi)部公開，不僅要尊重黨員的主體地位，保障黨員的各項民主權(quán)利，面向廣大黨員公開;而且要將黨內(nèi)事務(wù)與活動向黨外群眾和整個社會公眾公開。如與國計民生息息相關(guān)、與社會公眾利益緊密相關(guān)的重要事項公開。黨內(nèi)公開的義務(wù)主體包含中央與地方各級黨組織。權(quán)利主體包括下級黨組織、黨員、公民與社會團體。因此黨務(wù)公開的科學定義是指各級黨組織根據(jù)國家法律法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，除了涉及黨和國家機密的以外，依照程序?qū)Ⅻh內(nèi)事務(wù)的運作過程和黨執(zhí)政國家權(quán)力的運作過程向黨內(nèi)和社會公布。黨務(wù)公開要圍繞黨內(nèi)監(jiān)督的重點內(nèi)容以及群眾關(guān)心的熱點問題，重點突出容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、引發(fā)不公的事項，與社會公眾利益緊密相關(guān)的事項，最大限度地向黨員和社會公眾公開。

二、黨務(wù)公開之于廉政治理現(xiàn)代化的重要價值

公開透明是黨務(wù)公開的基本價值體現(xiàn)，也是現(xiàn)代國家實現(xiàn)廉政治理的一個基本要素。黨務(wù)公開是擴大黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運行，推進黨風廉政建設(shè)的重要舉措，也是推進廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提保障。黨務(wù)公開對于廉政治理現(xiàn)代化的重要價值主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）黨務(wù)公開有助于樹立黨清正廉潔形象，增強黨治國理政的公信力。在經(jīng)濟全球化、信息化以及價值多元化的時代背景下，隨著個人主體意識、權(quán)利意識與參政意識的提高，社會公眾對政治透明產(chǎn)生了較高的期待與要求，特別是在社會主義法治國家建設(shè)推動下，政務(wù)公開在法制化與規(guī)范化道路上闊步前行，黨務(wù)在陽光下運行顯得尤為重要和緊迫。社會公眾對透明政黨和國家的強烈期待與黨務(wù)公開遲滯之間的反差，潛藏著政黨公信力弱化的政治風險。貪污腐敗、權(quán)力尋租、特殊利益集團謀利等突出問題都可能影響黨和政府的廉潔形象，削弱我們黨治國理政的公信力。而黨務(wù)公開作為一項“取信于民”的制度安排，將為黨推進廉政治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”廉政建設(shè)目標提供新的契機，有利于拉近黨和廣大民眾的距離，展現(xiàn)黨和黨員干部光明磊落、勤政為民、廉潔奉公的形象，增強黨的執(zhí)政權(quán)威與執(zhí)政公信力。

（二）黨務(wù)公開有助于解決廉政治理現(xiàn)代化的核心問題。廉政治理現(xiàn)代化核心在于“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，讓權(quán)力在陽光下運行，防止公共權(quán)力的擴張和濫用，實現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗與良好的國家治理。權(quán)力監(jiān)督與遏制腐敗是黨務(wù)公開和廉政治理的共同指向。著名法學家孟德斯鳩曾言：一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的真理。而要加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須發(fā)揮權(quán)力公開制度的“反腐利器”作用，增強黨執(zhí)政行為的透明度，讓權(quán)力清單公開、決策過程公開，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力問責公開。我們黨要滿足黨員與社會公眾與日俱增的權(quán)力公開需求，將黨的決策、執(zhí)行和結(jié)果以及在治國理政過程中形成的各種公共信息資源主動或者依照申請向黨員和社會公眾公開，打破信息壟斷，切除權(quán)力尋租的路徑，實現(xiàn)從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（三）黨務(wù)公開有助于滿足廉政治理現(xiàn)代化多元主體參與與信息共享的價值訴求。廉政治理現(xiàn)代化最大的特征在于要將多元、合作等公共治理的理念融入廉政建設(shè)實踐，構(gòu)建以黨為領(lǐng)導(dǎo)中心的多元主體合作共治的廉政格局，發(fā)揮公民與社會團體參與廉政治理的作用，增強國家和社會的反腐力量。權(quán)力公開與多元參與是有效廉政治理的“兩翼”。只有通過推行權(quán)力公開，破除信息壁壘，解決信息不對稱問題，才能促進多元主體信息交流，形成共識，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效的利益表達和相互合作，共同發(fā)揮廉政監(jiān)督職責，促進廉政政策有效實施，并最終形成多元主體參與、社會有力監(jiān)督的廉政治理新格局。

三、黨務(wù)公開條例的頒布

以及當前黨務(wù)公開面臨的主要問題

從2004年黨的十六屆四中全會首次在黨的文件中正式提出黨務(wù)公開，到2017年11月30日中共中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡稱《條例》），歷時十幾載發(fā)展，黨務(wù)公開最終以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以確認，并步入了制度化、規(guī)范化和程序化軌道。但是由于各地黨務(wù)公開的起點不一，不同層級、不同地區(qū)、不同部門黨務(wù)公開發(fā)展不平衡，黨務(wù)實踐中存在著不少共性問題：

一是存在形式主義現(xiàn)象。首先在公開內(nèi)容方面，黨務(wù)公開的廣度與深度與廣大黨員與社會公眾的內(nèi)心期待與公開需求存在一定的差距。公開成績多于公開問題，一般事務(wù)公開多于重要事務(wù)公開，結(jié)果公開多于過程公開;其次公開程序不夠規(guī)范，審核審批的責任主體與具體權(quán)限不夠明晰;再次在公開方式方面，載體創(chuàng)新不足，方式比較單一，在一定程度上影響了黨務(wù)公開的覆蓋面與實際效果。特別與廣大黨員和社會公眾的利益相關(guān)性不強，背離廣大黨員與社會公眾的關(guān)注點，信息互動與反饋功能虛置。

二是制度化與體系化建設(shè)不足。黨務(wù)公開在具體執(zhí)行落實中，普遍存在著制度化與體系化建設(shè)不足的問題。各地黨組織對于新條例的嚴格執(zhí)行程度以及如何建立一套科學規(guī)范的制度體系存在著不同的認知，在實踐過程中對公開什么、如何公開擁有較大的自由裁量權(quán)，公開工作基本停留在“為公開而公開”，未能真正建立形成一套科學規(guī)范的制度體系。

四、新形勢下黨務(wù)公開的推進路徑研究

在《條例》頒布施行的新形勢下，要有效解決黨務(wù)公開存在的問題，把滿足廣大黨員群眾的公開需求與保障廣大黨員群眾的知情權(quán)作為工作的出發(fā)點，堅持依法依規(guī)、分類有序、注重實效的原則，以制度為核心，圍繞強化意識、明確規(guī)范、構(gòu)建體系以及權(quán)責監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)符合黨和國家治理現(xiàn)代化發(fā)展要求的黨務(wù)公開制度體系。

（一）強化意識：樹立黨務(wù)公開的觀念。要提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨務(wù)公開意識，引導(dǎo)其充分認識到黨務(wù)公開對提升黨組織公信力、保障黨員和社會公眾知情權(quán)以及完善黨和國家治理、推動實現(xiàn)廉政治理現(xiàn)代化的重要意義。黨務(wù)公開不只是黨組織本身的要求，也是整個社會及其成員的訴求。它為黨員和社會公眾了解黨內(nèi)事務(wù)的真實情況提供平臺，可以暢通普通黨員和社會公眾利益表達的渠道，解決自下而上的監(jiān)督不足的機制弊端，切實反映和表達社情民意，協(xié)調(diào)和整合多元利益需求，實現(xiàn)多元主體參與的廉政治理格局，進而促進整個國家治理的現(xiàn)代化。

（二）擘肌分理：嚴格執(zhí)行條例規(guī)定。條例作為具有普遍性和約束力的黨內(nèi)法規(guī)，對黨務(wù)公開的基本原則、公開范圍與公開程序、以及監(jiān)督保障機制等作出了明確規(guī)定，使黨務(wù)公開從“軟性約束”上升為“剛性規(guī)范”，為地方和基層黨組織進行制度設(shè)計與實踐探索提供有效的規(guī)范化指引。各地黨組織應(yīng)當堅持依法依規(guī)原則，嚴格執(zhí)行《條例》規(guī)定，從宏觀到微觀的邏輯層面逐層規(guī)范黨務(wù)公開的內(nèi)容范圍;依法設(shè)置“提出一審核一審批一實施”的程序環(huán)節(jié)，明確科學嚴密的公開程序，增強黨務(wù)公開的嚴肅性與公信度，不斷提升黨務(wù)公開工作的制度化、規(guī)范化水平。

（三）制度先行：完善黨務(wù)公開的體制機制。制度是具有約束、調(diào)整、規(guī)范作用的行動規(guī)則和程序。黨務(wù)公開要堅持系統(tǒng)性原則，加強黨務(wù)自身公開建設(shè)以及與黨務(wù)公開緊密相關(guān)的各項制度的相互銜接，使之環(huán)環(huán)相扣，形成一個有效的黨務(wù)公開制度體系。各級黨組織應(yīng)根據(jù)《條例》規(guī)定以及自身實際，制定并完善黨務(wù)公開實施細則，為黨務(wù)公開提供科學全面的制度規(guī)范;要依規(guī)編制公開目錄，增強公開的針對性、可操作性，緊扣公開重點，突出過程公開，力求實現(xiàn)在黨內(nèi)能夠公開的事項和社會公眾希望公開的內(nèi)容之間的最大切合度。此外還要加強公開載體的創(chuàng)新。 《條例》規(guī)定有條件的黨組織可以建立統(tǒng)一的黨務(wù)信息公開平臺。各級黨組織門戶網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)圍繞“黨務(wù)公開”功能定位，公開本組織黨務(wù)公開實施細則，細化工作流程，建立互動反饋功能，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)黨務(wù)公開的有機銜接，加速黨務(wù)公開從內(nèi)容到方式的全方位公開，為普通黨員和社會公眾了解、參與黨內(nèi)事務(wù)提供一種信息化的渠道，激活黨務(wù)公開的制度效應(yīng)。

此外，各級黨組織在加強總體規(guī)劃的前提下，還要逐步建立健全新聞發(fā)言人制度、例行發(fā)布制度、重大決策征求意見制度、黨員信息質(zhì)詢制度、依法申請黨務(wù)公開制度等保障機制，發(fā)展好黨務(wù)公開的新形式，拓展黨員和社會公眾參與黨務(wù)公開的廣度和深度，確保整個制度體系的完整與有效運行。

（四）權(quán)責明晰：建立監(jiān)督與問責機制。建立和完善黨務(wù)公開責任制和黨務(wù)公開監(jiān)督體制是確保黨務(wù)公開科學規(guī)范有效運行的根本保障。一是明確主體責任機制。根據(jù)《條例》規(guī)定，確認黨組織主要負責人為黨務(wù)公開工作第一責任人，建立健全黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)體制和責任機制;實行問責機制，明確不履行黨務(wù)公開責任、履行不當而損害黨員群眾合法權(quán)益的，要依法依規(guī)追究當事人責任，以問責機制倒逼黨務(wù)公開切實有效開展。二是健全考核機制。依法依規(guī)設(shè)定考核標準，將黨務(wù)公開工作，納入到民主評議、黨風廉政建設(shè)責任考核體系。三是健全監(jiān)督機制。建立黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督相結(jié)合，經(jīng)常性檢查與專項督查相結(jié)合的立體式監(jiān)督體系;上級黨組織加強對下級黨組織的監(jiān)督指導(dǎo)與定期考核評價，對推動基層黨務(wù)公開實效提升具有關(guān)鍵作用;同時開放自下而上的監(jiān)督渠道，吸納普通黨員和社會公眾參與監(jiān)督，及時收集反饋建議，并加強對監(jiān)督結(jié)果的公開。四是建立征詢和評議制度。建立健全社會評議制度，鼓勵基層黨員、社會公眾參與評議，建立黨務(wù)公開年度公開報告制度、黨內(nèi)情況和社情民意反映制度、黨外專家咨詢制度，形成黨務(wù)公開征詢與評價體系，推動黨務(wù)公開工作的制度化。

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