朱飛

摘要：本文主要針對(duì)我國地方政府融資平臺(tái)在現(xiàn)階段發(fā)展過程中，受政策等因素影響所遇到的融資困境，并進(jìn)行了淺析，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺(tái)

一、政府融資平臺(tái)定義

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號(hào)），地方政府平臺(tái)定義為：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》，地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。

隨著我國城市化發(fā)展進(jìn)程進(jìn)入新階段，城市建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)對(duì)資金的需求也在日益加大。目前各地政府通過各種不同的方式成立了政府投融資平臺(tái)，擔(dān)任基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投融資主體，具有政府部門和國有企業(yè)雙重角色。

二、政府投融資平臺(tái)的傳統(tǒng)投融資模式

目前，各級(jí)政府的投融資平臺(tái)多以城投公司為主要載體，一般主要負(fù)責(zé)城區(qū)土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和保障性住房建設(shè)投資，其主要資金來源于土地一級(jí)開發(fā)收入以及路橋通行費(fèi)收入。

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投入持續(xù)增大，城投類政府融資平臺(tái)主要依靠負(fù)債融資，通過時(shí)間換空間，來完成政府每年下達(dá)的大量建設(shè)任務(wù)，這是平臺(tái)公司負(fù)債擴(kuò)張的最主要源頭。

平臺(tái)公司的負(fù)債主要償債來源于土地一級(jí)開發(fā)收入以及路橋通行費(fèi)收入。政府向平臺(tái)公司下達(dá)建設(shè)任務(wù)時(shí)，除了配置項(xiàng)目啟動(dòng)資本金外，一般會(huì)對(duì)應(yīng)匹配對(duì)應(yīng)的土地用于平衡建設(shè)總投資，平臺(tái)公司通過融資完成項(xiàng)目建設(shè)及匹配土地一級(jí)開發(fā)后，通過出讓土地的回籠資金用于償還該項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)債。

三、政府投融資平臺(tái)的融資困境

（一）政策困境

1.受《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）等政策文件影響，政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模逐漸受到控制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目，不能再進(jìn)行負(fù)債融資，以前的公益性項(xiàng)目債務(wù)全部納入省級(jí)財(cái)政債務(wù)系統(tǒng)管理，統(tǒng)一由政府發(fā)行政府性債券進(jìn)行置換。政府平臺(tái)作為政府公益性項(xiàng)目的承建主體，僅能依靠全額財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)：

2.受《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）等政策文件影響，每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄制管理，未進(jìn)名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，不再具備土地一級(jí)開發(fā)資質(zhì)。以重慶市為例，自國土資發(fā)[2012]162號(hào)文發(fā)布以后，重慶“八大投”“按規(guī)劃、帶項(xiàng)目、批土地”的建設(shè)模式不再執(zhí)行，且存量未完成征拆的儲(chǔ)備土地，亦不能抵押融資或者作為一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行融資，儲(chǔ)備土地這一主要償債來源逐漸減少。

（二）經(jīng)營困境

1.平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目多以政府信用為其負(fù)債融資業(yè)務(wù)背書，其融資業(yè)務(wù)在資本市場深受追捧，在這個(gè)過程中，平臺(tái)公司過度融資的沖動(dòng)得到充分釋放。地方政府、平臺(tái)公司以及金融機(jī)構(gòu)三方達(dá)成默契，重復(fù)抵押、多頭融資等種種不規(guī)范的情況屢屢發(fā)生。同時(shí)，部分平臺(tái)公司反復(fù)通過借新還舊的方式，不斷滾大負(fù)債，使得政府債務(wù)償債壓力不斷增大;除此之外，通過多頭融資等方式融來的資金支出不受約束，容易導(dǎo)致資金被挪用，一旦發(fā)生重大投資風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)引起連鎖反應(yīng)，直接危及地方金融生態(tài)穩(wěn)定：

2.由于我國經(jīng)濟(jì)體系區(qū)域化差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市化進(jìn)程基本結(jié)束，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市化進(jìn)程仍在推進(jìn)，使得平臺(tái)公司發(fā)展水平也各不相同。發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺(tái)公司多轉(zhuǎn)型為城市服務(wù)運(yùn)營商，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則仍以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主營業(yè)務(wù)，除了政府融資職能外，少有能夠達(dá)到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的主營業(yè)務(wù)。另外，多數(shù)政府平臺(tái)公司為以前政府負(fù)責(zé)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政部門轉(zhuǎn)型而來，其管理模式、高管任命以及人才聘用多采用政府下派或者政府任命的模式，從而缺乏真正懂得市場化經(jīng)營管理的人才。

四、思路及對(duì)策

（一）創(chuàng)新融資模式，巧抓政策機(jī)遇

國家對(duì)政府融資平臺(tái)公益性項(xiàng)目融資職能的剝離并不是“一刀切”，而是循序漸進(jìn)的，平臺(tái)公司應(yīng)根據(jù)建設(shè)資金需求，制定長遠(yuǎn)的融資計(jì)劃。對(duì)于資金需求壓力較大、時(shí)間較為緊迫的項(xiàng)目，應(yīng)主動(dòng)與政府財(cái)政部門以及金融機(jī)構(gòu)緊密銜接，以及時(shí)獲取合規(guī)的資金來源，比如政府債券資金、路橋采買服務(wù)資金等;對(duì)于資金需求壓力較小、時(shí)間較為寬松的項(xiàng)目，應(yīng)尋求較為長期的資金來源，比如試探PPP模式、設(shè)立基金進(jìn)行股權(quán)融資等;

（二）圍繞主業(yè)優(yōu)勢，盤活優(yōu)質(zhì)資源

政府融資平臺(tái)要盤活優(yōu)質(zhì)資源，比如儲(chǔ)備土地，雖然平臺(tái)公司被逐步剝離土地儲(chǔ)備職能，但存量的已開發(fā)土地，以及成熟的儲(chǔ)備土地管理模式仍在市場上具備競爭的優(yōu)勢。土地雖不能再作為公益性項(xiàng)目的融資杠桿，但可以嘗試進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營。對(duì)于地段較好的土地，可以與具備二級(jí)開發(fā)資質(zhì)的開發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，從而通過土地入股的形式獲取股權(quán)注資：對(duì)于低端較差的土地，可以嘗試進(jìn)行養(yǎng)老、體育等與民生保障性項(xiàng)目，與其他公益性機(jī)構(gòu)合作，盤活土地資源。

（三）整合產(chǎn)業(yè)鏈，尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展

政府融資平臺(tái)作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目業(yè)主，是政府和建設(shè)方、運(yùn)營方中間天然的紐帶，在公益性項(xiàng)目融資職能被逐漸剝離的情況下，可以利用自身體量大、具備項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)的優(yōu)勢整合資金較為充裕的建設(shè)方和運(yùn)營方，利用被整合方的融資能力為具備優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，項(xiàng)目建成后，利用運(yùn)營企業(yè)的經(jīng)營優(yōu)勢，為項(xiàng)目創(chuàng)造可回流的現(xiàn)金流閉環(huán)。