陳昕

摘要：在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府發(fā)揮的作用是不容小覷的。許多地方政府為了拉動(dòng)本地的市場(chǎng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，大多會(huì)選用借款與轉(zhuǎn)貸國(guó)債的方式獲取更多的地方建設(shè)資金。許多地方政府在這樣的運(yùn)作模式下出現(xiàn)了很大的債務(wù)規(guī)模與資金空缺。如今債務(wù)管理已經(jīng)成為了擺在許多地方的首要任務(wù)與重大難題。本文將以地方政務(wù)的債務(wù)實(shí)際情況為分析對(duì)象，提出政府債務(wù)管理治標(biāo)治本的有效方法，希望能夠?qū)Φ胤秸慕?jīng)濟(jì)建設(shè)、債務(wù)管理提供相應(yīng)幫助。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);債務(wù)管理;治本思路

自國(guó)內(nèi)步入改革開(kāi)放時(shí)期以后，人們的生活變得越來(lái)越好，地方經(jīng)濟(jì)變得越來(lái)越出色，而這一切的一切歸功于地方政府的不懈努力。地方政府為了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)行了大量基層項(xiàng)目的建設(shè)，這些基建項(xiàng)目需要投入大量的項(xiàng)目資金。但受限于財(cái)政體制限制，很多地方政府只能依靠借款與轉(zhuǎn)貸國(guó)債的方式籌集資金。在長(zhǎng)年累月的擠壓下，這些借款漸漸變成為了地方政府債務(wù)。據(jù)資料顯示，國(guó)內(nèi)以政府擔(dān)保與直接舉借方式形成的債務(wù)在3萬(wàn)億左右，該數(shù)字在近些年仍舊在持續(xù)性增加。該現(xiàn)象對(duì)于社會(huì)的發(fā)展顯然是非常不利的，為解決該現(xiàn)象，緩解該問(wèn)題本文將著重對(duì)其進(jìn)行討論。

一、控制政府的債務(wù)擔(dān)保與舉借

當(dāng)前很多地區(qū)政府都存在著比較嚴(yán)重的政府債務(wù)擔(dān)保與舉措問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)政府的可持續(xù)發(fā)展顯然是非常不利的。對(duì)此政府部門需要提高對(duì)這兩方面的控制力度，明確債務(wù)的主體，建立層層審批的審核程序。縣級(jí)以上政府部門在舉債的時(shí)候需要向本級(jí)政府的債務(wù)管理單位申請(qǐng)，在得到審核與同意以后同本級(jí)政府報(bào)批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在申請(qǐng)債務(wù)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通，在得到審核與同意以后交由縣級(jí)政府批準(zhǔn)，在層層控制之下，確保地方債務(wù)的規(guī)模能夠得到有效的管理與控制。

二、明確政府債務(wù)使用方向

在地方政府得到債務(wù)方面的收入以后，必須要做好債務(wù)使用方向、途徑的明確與規(guī)劃工作，以免債務(wù)資金出現(xiàn)閑置與浪費(fèi)問(wèn)題。此外也要做好債務(wù)資金挪用方面的控制。而這些問(wèn)題顯然是當(dāng)前地方政府債務(wù)的常見(jiàn)情況。以某些角度來(lái)說(shuō)，地方政府的債務(wù)資金最好應(yīng)用于當(dāng)?shù)氐幕鶎咏ㄔO(shè)以及公共產(chǎn)品。服務(wù)人民、服務(wù)大眾、服務(wù)社會(huì)才是政府部門應(yīng)做的事情[1]。

三、健全政府債務(wù)償還機(jī)制

政府債務(wù)償還系統(tǒng)不明確、不健全是許多地區(qū)地方債務(wù)越滾越大的根本原因。為了改善這一情況，打破這一現(xiàn)狀就需要堅(jiān)持誰(shuí)舉債誰(shuí)償還原則。舉債前需要先行明確償債的主體單位以及資金的來(lái)源，確保政府部門的債務(wù)可以在第一時(shí)間償還，減少債務(wù)積壓?jiǎn)栴}。此外政府部門需要將所有債務(wù)資金的應(yīng)用全部納入到地方政府的預(yù)算管理活動(dòng)之中。通過(guò)強(qiáng)行約束的方式，約束與管理地方政府經(jīng)濟(jì)行為[2]。政府部門可以成立專門用于償還債務(wù)的資金與準(zhǔn)備金，設(shè)立單獨(dú)賬號(hào)用于管理，所有的領(lǐng)導(dǎo)與單位都不可以使用償債用資金。政府需要建立科學(xué)的管理制度，明確償債資金的支取、管理、使用與來(lái)源。用制度管理的方式保障債務(wù)償還系統(tǒng)能夠穩(wěn)定運(yùn)行。

四、使用歸口管理方式償還政府債務(wù)

債務(wù)管理應(yīng)當(dāng)以責(zé)權(quán)利與借用相還統(tǒng)一原則，打造歸口管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)，并明確該機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限與職責(zé)，充分發(fā)揮該機(jī)構(gòu)的預(yù)警、監(jiān)控、管理作用?？朔^(guò)去政府債務(wù)存在的債務(wù)資金突出、債務(wù)規(guī)模大、各個(gè)部門各自為政、多頭管理以及償還能力差、權(quán)責(zé)不明、調(diào)控不力的問(wèn)題。歸口部門需要做好政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，并根據(jù)地方政府的實(shí)際情況制定與預(yù)算債務(wù)規(guī)模、債務(wù)年限，尤其是國(guó)債資金與外國(guó)政府的貸款。貸款時(shí)政府部門需要考慮自身的債務(wù)償還能力[3]。在進(jìn)行舉債的時(shí)候需要同時(shí)考慮政府財(cái)政承受力與財(cái)力增量適應(yīng)性，以免在未來(lái)歸還債務(wù)的時(shí)候?qū)φ?cái)政系統(tǒng)造成不好的影響。財(cái)政部門在鄉(xiāng)政府中發(fā)揮著很大的作用，是責(zé)任主體部門，財(cái)政部門要積極參與政府債務(wù)項(xiàng)目的效益評(píng)估與考察論證，為債務(wù)處理提供實(shí)事求是的建議與意見(jiàn)，防止舉債不慎帶給政府部門不好的財(cái)政危機(jī)。

五、動(dòng)態(tài)管理政府債務(wù)

欠債還錢天經(jīng)地義，政府欠債同樣如此。債務(wù)收入決定著政府的債務(wù)償還能力，政府在借債的時(shí)候需要考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及可用于支配的財(cái)政能力。很多地方政府正是因?yàn)闆](méi)有將所有要素考慮在內(nèi)，才導(dǎo)致在支出因素、財(cái)源結(jié)構(gòu)、財(cái)政政策、地方經(jīng)濟(jì)情況等要素的影響下，自身債務(wù)償還能力發(fā)生了變化。我們必須做好對(duì)負(fù)債規(guī)模的動(dòng)態(tài)性監(jiān)控，將負(fù)債的能力與規(guī)模牢牢控制在可承受范圍當(dāng)中。

六、優(yōu)化政府部門債務(wù)結(jié)構(gòu)

對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，債務(wù)問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)面影響非常突出，債務(wù)的使用人、債務(wù)的利率、債務(wù)的償還期限等要素都是需要考慮的問(wèn)題。不同地區(qū)有著不同的財(cái)力增長(zhǎng)能力。當(dāng)然以整體角度來(lái)看，地方財(cái)力增長(zhǎng)是相對(duì)比較均衡的，為防止出現(xiàn)較大債務(wù)波動(dòng)與償債高風(fēng)險(xiǎn)想的發(fā)生，就必須做好政府債務(wù)量方面的控制。參照均衡償債原則，明確債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、償還期限與種類。

七、限定債務(wù)應(yīng)用范圍

根據(jù)財(cái)政要求明確政府債務(wù)的應(yīng)用范圍，確保所有的債務(wù)資金都能夠被應(yīng)用于當(dāng)?shù)氐幕鶎咏ㄔO(shè)以及公用事業(yè)當(dāng)中，尤其是新區(qū)開(kāi)發(fā)、道路建設(shè)、舊區(qū)改造、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保健以及文化教育更是債務(wù)的應(yīng)用重點(diǎn)方向。此外政府部門有必要將債務(wù)應(yīng)用于有巨大發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)或是經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，其能夠?yàn)樵鰪?qiáng)財(cái)政增長(zhǎng)能力，建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)予以很好的保障，如將高新技術(shù)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象，全面開(kāi)發(fā)高新技術(shù)的技術(shù)水平與科技創(chuàng)新力。

八、完善債務(wù)管理系統(tǒng)

也就是說(shuō)地方政府需要建立能夠用于評(píng)審地方政府債務(wù)情況的制度，完成對(duì)舉債成本、項(xiàng)目、規(guī)模以及償債能力的評(píng)定。該制度能夠有效避免舉債隨意性、盲目性實(shí)踐的發(fā)生。責(zé)任追查、償債責(zé)任制的出現(xiàn)是保障債務(wù)有效規(guī)劃、合理適用的重要前提。政府部門需要明確債務(wù)的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)力。以免因盲目舉債造成資源浪費(fèi)，降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。對(duì)于無(wú)法按期歸還的債務(wù)應(yīng)直接追求責(zé)任人責(zé)任，此外還要明確所有債務(wù)的用、借部門的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，界定其職責(zé)范圍，將其作為考核、評(píng)價(jià)、任用干部的指標(biāo)。政府部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)建立償債金制度，將每年的財(cái)政收入撥出一定的比例用于歸還債務(wù)。此外政府部門還要從多種渠道打通與規(guī)劃，保障自身的償債能力與償債水平。

九、政府債務(wù)償還管理注意事項(xiàng)

（一）完善法律

雖然當(dāng)前法律允許地方政府在財(cái)政赤字的時(shí)候允許地方政府舉借，但也明確了不可以發(fā)行本地的債券規(guī)定。很多地方政府應(yīng)用成立投資公司的方式向地方、社會(huì)發(fā)行項(xiàng)目債以及企業(yè)公司債。當(dāng)前國(guó)內(nèi)法律法規(guī)并沒(méi)有約束這種變相舉債方式，這種變相舉債方式會(huì)影響地方政府的債務(wù)償還能力。為此我們必須重新規(guī)劃與完善法律系統(tǒng)，比如授予地方政府發(fā)債權(quán)力。此外還要明確所有級(jí)別政府的債務(wù)管理權(quán)力與職責(zé)。地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定確定，明確地方政府的債務(wù)管理職責(zé)，避免相互推諉事情的發(fā)生，防止地方政府打政策擦邊球事情的出現(xiàn)。

（二）明確支出用途

在地方政府獲取資金的各項(xiàng)途徑中，本地債券是最主要的資金來(lái)源。為了保障地方政府能夠及時(shí)歸還債務(wù)，就需要明確債券社會(huì)效應(yīng)、債券資金用途與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，確保債務(wù)資金能夠真正的落實(shí)到實(shí)際，用于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的治理與保護(hù)。必須說(shuō)明的是地方政府債券并非是解決與彌補(bǔ)地方財(cái)政收入資金不足的途徑，而是要將其作為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的措施與方式。

（三）合理確定償債利率與期限

首先要加強(qiáng)需求調(diào)節(jié)力度，保障地方債與國(guó)債的償債期一致。其次要確保債券的發(fā)行應(yīng)當(dāng)盡可能避開(kāi)與國(guó)債同期，比如在國(guó)債發(fā)行后才可以發(fā)行當(dāng)?shù)氐恼畟实脑O(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的利率與國(guó)債利率。即地方債券利率應(yīng)高于當(dāng)?shù)卮婵罾逝c國(guó)債利率。

十、結(jié)語(yǔ)

對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，地方政府的作用是非常巨大的。為避免政府因債務(wù)問(wèn)題陷入發(fā)展難題，我們就需要重視政府債務(wù)問(wèn)題的處理。政府需要先行明確債務(wù)償還與借用目標(biāo)，隨后制定債務(wù)使用方向與制度，只有如此才能夠控制債務(wù)的使用量與使用頻率。當(dāng)然政府部門也要重組與優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)債務(wù)的動(dòng)態(tài)化管理，全方位保障債務(wù)的借用與使用合理性，確保債務(wù)本身的價(jià)值與作用能夠得到充分體現(xiàn)，最大化債務(wù)價(jià)值，防止債務(wù)的錯(cuò)誤使用帶給政府不良的影響。

參考文獻(xiàn)：

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