郝永明

摘要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是供給側(cè)改革的關(guān)鍵，地方政府科學(xué)合理運(yùn)用政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，對(duì)于加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換具有重要意義。本文首先分析了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮的作用，找出了存在的問(wèn)題，最后提出了有關(guān)建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換;產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金;地方政府

黨的十九大指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)步伐，努力培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、增加新動(dòng)能。加快實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)下的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。新動(dòng)能是以技術(shù)創(chuàng)新為前提，需要激發(fā)智力、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新的生產(chǎn)要素活力，需要發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)際上就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以新興產(chǎn)業(yè)作為培植土壤，淘汰落后產(chǎn)業(yè)和過(guò)剩產(chǎn)能，培育形成新的動(dòng)能，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)走向高端，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展。在推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中運(yùn)用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金將會(huì)發(fā)揮重要作用，有利于放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)、彌補(bǔ)社會(huì)資本短板、扶持薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域、推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進(jìn)程，讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得愈加合理，使全國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)更加協(xié)調(diào)。

一、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的特征

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金（又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金），包含三個(gè)基本特征[1]：一是非營(yíng)利性，主要由政府出資，用于扶持某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而不像風(fēng)投基金是為了追求獲利;二是多樣性，可以通過(guò)直接投資，也可以與社會(huì)資本共同組成母基金進(jìn)行間接投資;三是市場(chǎng)化運(yùn)作，被投資企業(yè)獲得的財(cái)政扶持資金不再是免費(fèi)使用，而是按市場(chǎng)利率支付一定的利息。

二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

第三方研究機(jī)構(gòu)投中研究院調(diào)查報(bào)告顯示，截至2018年上半年，全國(guó)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金1171只，特別是2012年至2017年五年間，政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，引導(dǎo)基金數(shù)量增加987只，年均增長(zhǎng)率達(dá)45%以上[2]。

（一）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮重要作用

政府引導(dǎo)基金聚焦投資于產(chǎn)業(yè)，通過(guò)股權(quán)投資推進(jìn)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)供給端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級(jí)，為加快實(shí)現(xiàn)新動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)揮了重要作用。

1.放大資金杠桿。政府引導(dǎo)基金克服商業(yè)資本單純追求高回報(bào)、低風(fēng)險(xiǎn)的逐利性，通過(guò)市場(chǎng)投入吸引和帶動(dòng)全社會(huì)多方資金注入，籌集大量資金用于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。部分政府引導(dǎo)基金采取母基金+子基金的模式，母基金通過(guò)優(yōu)選PE機(jī)構(gòu)作為子基金人，再撬動(dòng)一層杠桿，通過(guò)子基金投向標(biāo)的企業(yè)。例如浙商成長(zhǎng)基金以10億元的引導(dǎo)資金發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)母基金，形成1：8的資金放大，首輪封閉規(guī)模約80億元，拉動(dòng)13家不同資本背景的機(jī)構(gòu)成為其LP[3]。

2.優(yōu)化資源配置。政府引導(dǎo)基金通過(guò)將大量的資金投入到成長(zhǎng)期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢但創(chuàng)造力強(qiáng)、創(chuàng)新性高、前景好的中小初創(chuàng)企業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)資本流入，彌補(bǔ)單純依靠市場(chǎng)配置資源的缺陷，優(yōu)化調(diào)整社會(huì)資金配置，為處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)解決了融資難、融資貴問(wèn)題，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)[4]。政府引導(dǎo)基金發(fā)揮地方金融基礎(chǔ)設(shè)施的作用，大幅提高地方招商引資的吸引力，引資拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)招商，加快產(chǎn)業(yè)整合升級(jí)。全國(guó)前十的VC公司啟明創(chuàng)投、紅杉資本主要投資方向在TMT，幫助大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的中小企業(yè)提供股本融資。

3.活躍資本市場(chǎng)。政府引導(dǎo)基金瞄準(zhǔn)投資方向，以入股、定向增發(fā)等多種方式參與項(xiàng)目投資，通過(guò)杠桿撬動(dòng)，拉動(dòng)實(shí)體投資、再投資活躍度，助推產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展。杭州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在初設(shè)階段通過(guò)參股和跟進(jìn)投資支持的200余個(gè)項(xiàng)目中，85%以上項(xiàng)目屬于新興產(chǎn)業(yè)，50%以上項(xiàng)目為初創(chuàng)期項(xiàng)目，所投資公司中涌現(xiàn)出了一批國(guó)內(nèi)細(xì)分行業(yè)龍頭的高成長(zhǎng)科技型企業(yè)。

4.轉(zhuǎn)變扶持方式。過(guò)去財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持更多的是采取無(wú)條件免費(fèi)使用的方式，但限于行政審核審查項(xiàng)目能力，致使許多投資項(xiàng)目分散，難以培育產(chǎn)業(yè)形成引領(lǐng)作用，另外財(cái)政資金也無(wú)法實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)投資，還會(huì)出現(xiàn)諸如企業(yè)瞞報(bào)虛報(bào)、多報(bào)冒領(lǐng)、巧立名目等違規(guī)行為。而政府引導(dǎo)基金更多的是采取以母基金股權(quán)投資方式吸引集聚社會(huì)資本陸續(xù)跟進(jìn)投資，不但解決了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)初創(chuàng)時(shí)期資金不足的問(wèn)題，也將財(cái)政資金的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用和輻射帶動(dòng)能力逐步放大。另外通過(guò)轉(zhuǎn)讓投資項(xiàng)目獲取股權(quán)收益或IPO退出，使政府引導(dǎo)基金的規(guī)模進(jìn)一步發(fā)展壯大，有助于財(cái)政資金的循環(huán)周轉(zhuǎn)。同時(shí)，引導(dǎo)基金管理模式中財(cái)政資金與社會(huì)資本同股同權(quán)、同等回報(bào)，有助于盤活財(cái)政沉淀資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金于2018年1月12日正式設(shè)立，規(guī)模為400億元，擬通過(guò)發(fā)揮引導(dǎo)基金的帶動(dòng)作用，在遠(yuǎn)期達(dá)到總規(guī)模2000億元以上的母基金群，以及6000億元以上的子基金群[5]。

（二）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金問(wèn)題剖析

1.基金結(jié)存現(xiàn)象嚴(yán)重。有些政府引導(dǎo)基金在商業(yè)銀行變成了定期存款，失去了對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。部分原因是錢花不完，有些地方的引導(dǎo)基金規(guī)模未根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況而定，而是基于政府意愿和出資能力，或是低估引導(dǎo)基金杠桿放大作用，導(dǎo)致資金結(jié)余。部分原因是不敢花，政府關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)保值增值，重視資金安全性，核心關(guān)切的可能并非收益，而是不能出風(fēng)險(xiǎn)。還有部分原因是沒(méi)有足夠?qū)I(yè)能力將資金投好、管好。

2.績(jī)效考核缺乏標(biāo)準(zhǔn)。有些地方對(duì)政府引導(dǎo)基金的考核評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置考核指標(biāo)體系不科學(xué)、不合理，過(guò)于注重基金收益、安全性，偏離了引導(dǎo)基金的政策屬性。

3.盲目跟風(fēng)現(xiàn)象突出。有些地方盲目跟風(fēng)布局產(chǎn)業(yè)，脫離地方實(shí)際倡導(dǎo)發(fā)展一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，造成虛假繁榮、浪費(fèi)資源。一些引導(dǎo)基金直接投資支持了重大項(xiàng)目，而對(duì)于中小企業(yè)項(xiàng)目的支持力度則較小。

4.存在地方保護(hù)主義。有些地方對(duì)政府引導(dǎo)基金的投資地域和行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格限定，如不少地方限定“基金投資于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的額度不得少于總規(guī)模的80%”，這樣不僅大大增加了尋找好項(xiàng)目的難度，也導(dǎo)致部分優(yōu)秀投資機(jī)構(gòu)與引導(dǎo)基金合作縮手縮腳。

5.利益訴求不相一致。大部分政府引導(dǎo)基金所投的子基金是集合了財(cái)政資金和社會(huì)資金，各投資方在利益訴求上背道而馳。政府本身是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，主要是為了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持企業(yè)，而社會(huì)出資人是利益在哪兒、資金去哪兒，通過(guò)投入資本賺取更多的利益。社會(huì)出資人當(dāng)然希望賺得盆滿缽滿，在投資時(shí)愿意擔(dān)負(fù)與之相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，而政府引導(dǎo)基金的財(cái)政資金考慮到本金的安全性，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力并不是很高。

三、運(yùn)用政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的有關(guān)建議

（一）加快政府引導(dǎo)基金生態(tài)圈建設(shè)。研究和出臺(tái)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的相關(guān)政策，在人才、工商、稅收、會(huì)計(jì)等配套政策方面有針對(duì)性地研究完善，形成良好的政策環(huán)境。創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，完善基金管理委員會(huì)和投資決策委員會(huì)等管理決策機(jī)制，形成有效的體制機(jī)制供給。簡(jiǎn)化政府引導(dǎo)基金的職責(zé)，按照需求規(guī)劃設(shè)立政府引導(dǎo)基金，堅(jiān)持穩(wěn)妥有序、有所為有所不為的原則，不可一味跟風(fēng)、盲目投入。積極發(fā)展新模式，不斷為社會(huì)資本創(chuàng)造條件，使那些風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低、周期長(zhǎng)的領(lǐng)域有更多的社會(huì)資本有意愿、有興趣參與進(jìn)來(lái)。根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在合伙人注冊(cè)地、收益分配比例、市場(chǎng)監(jiān)管、投資決策等方面穩(wěn)妥有序地放寬政策的條條框框，使更多優(yōu)秀合伙人與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源加快集聚，使引導(dǎo)基金成為涓涓細(xì)流、長(zhǎng)久不絕。

（二）精準(zhǔn)把握政府引導(dǎo)基金定位。政府引導(dǎo)基金扶持產(chǎn)業(yè)應(yīng)具有競(jìng)爭(zhēng)性和高成長(zhǎng)性，投入方向要從傳統(tǒng)到新興、由重資產(chǎn)到輕資產(chǎn)、由大企業(yè)到小企業(yè)的傾斜轉(zhuǎn)變，幫助新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的中小企業(yè)提供股本融資，提高直接投資體量，降低中小企業(yè)間接融資壓力。努力克服單純依靠市場(chǎng)配置資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，引導(dǎo)政府基金及早參與到市場(chǎng)中來(lái)，防止后期過(guò)多投資對(duì)市場(chǎng)造成擠出效應(yīng)。

（三）細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。將政府引導(dǎo)基金納入財(cái)政預(yù)算考核評(píng)估評(píng)價(jià)體系范圍，由財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同相關(guān)部門對(duì)基金管理使用狀況進(jìn)行綜合評(píng)估和考核。對(duì)基金“募、投、管、退”全流程進(jìn)行定性與定量考核，重點(diǎn)在帶動(dòng)后期融資、科技成果轉(zhuǎn)化、發(fā)明專利、基金收益、社會(huì)貢獻(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)行考量，從不同維度綜合考評(píng)其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（四）優(yōu)化基金管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制與決策能力。建立公開(kāi)遴選機(jī)制，按市場(chǎng)規(guī)律擇優(yōu)選擇，將引導(dǎo)基金交由更專業(yè)、更有優(yōu)勢(shì)的基金管理公司或團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)作，不斷提升資金的使用效率與質(zhì)量。加強(qiáng)與創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的合作，利用創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的資本、管理、技術(shù)、渠道等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)資源的高效配置與利用。完善法人治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)基金中小股東的利益，通過(guò)采取合伙人制度、股東投票權(quán)差異化安排等措施推動(dòng)混合所有制改革。建立健全有效的激勵(lì)機(jī)制，吸引更多的優(yōu)秀管理人才參與進(jìn)來(lái)，不斷提升基金管理水平。

（五）多渠道集聚社會(huì)資本。利用政府信用，放大財(cái)政扶持杠桿作用，通過(guò)吸納大中型企業(yè)與政府引導(dǎo)基金一起設(shè)立母基金，吸引各類多元化社會(huì)資本的聚集，形成有效資本供給。根據(jù)被投資企業(yè)所處的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)生命周期，實(shí)行分類管理，發(fā)揮引導(dǎo)基金的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，將企業(yè)和創(chuàng)投機(jī)構(gòu)對(duì)接在一個(gè)平臺(tái)上，進(jìn)而發(fā)揮創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。政府引導(dǎo)基金投入方式除以直接投入資金換取被投資企業(yè)股份的方式進(jìn)入外，還與社會(huì)資本合作成立多只子基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，由子基金以股權(quán)形式投入被投資企業(yè)。

（六）全方位提升風(fēng)險(xiǎn)防范水平。政府設(shè)立政策性母基金，采取FOFS管理模式，借鑒“3+N”即“基金管委會(huì)+基金法人機(jī)構(gòu)+基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)+N個(gè)子基金”的模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，提高基金風(fēng)險(xiǎn)防控能力。充分發(fā)揮創(chuàng)投機(jī)構(gòu)專業(yè)運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)采取盡職調(diào)查、專家會(huì)審、共同認(rèn)證、投后管理等措施，對(duì)資金安全性進(jìn)行全方位、全過(guò)程追蹤監(jiān)控。設(shè)置前置條件，規(guī)定引導(dǎo)基金對(duì)單個(gè)企業(yè)的支持額度，規(guī)定禁止性投資行為，事先協(xié)議約定引導(dǎo)基金的優(yōu)先分配權(quán)和清償權(quán)。實(shí)行分散投資的辦法，提高資金的安全性，降低資金風(fēng)險(xiǎn)概率，穩(wěn)定基金總體收益水平。建立政府引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)投資中引發(fā)的外部性活動(dòng)予以適當(dāng)補(bǔ)助和補(bǔ)償。

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