劉洋

【摘 要】近年來(lái)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)提高土地的利用率是社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段的一種客觀趨勢(shì)。然而，因土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的利益沖突現(xiàn)象也越來(lái)越多，給中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)極大的隱患。政府、農(nóng)民、土地受讓方，作為土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的重要參與者，三者之間的利益關(guān)系直接影響著土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。本文針對(duì)中國(guó)土地流轉(zhuǎn)中三方主體之間的問(wèn)題及矛盾，主要講述土地流轉(zhuǎn)的主體協(xié)調(diào)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；主體協(xié)調(diào)機(jī)制；利益關(guān)系

中國(guó)目前的農(nóng)村土地制度是家庭承包經(jīng)營(yíng)制，其本質(zhì)是本地的所有權(quán)屬于集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)以承包的方式賦予農(nóng)民。土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是通過(guò)堅(jiān)持土地所有權(quán)、保留土地承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地資源得到重新配置、農(nóng)民獲得土地收益的過(guò)程。在中國(guó)目前實(shí)施的土地制度下，政府、農(nóng)民和土地受讓方是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主要參與角色和利益相關(guān)者，三者間的利益關(guān)系交織在流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程。然而，由于土地權(quán)屬的分離，再加上三者的模糊定位，三者都從本身利益出發(fā)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)諸多糾紛和問(wèn)題，從而使得土地流轉(zhuǎn)效率降低，甚至影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定。因此，本文將從土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題出發(fā)，探討土地流轉(zhuǎn)中如何構(gòu)建及完善主體協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)階段存在的主要問(wèn)題

第一，農(nóng)民的土地收益被弱化。我國(guó)憲法明確指出，城市土地所有權(quán)為國(guó)家，而農(nóng)村土地所有權(quán)為農(nóng)村集體，但對(duì)于農(nóng)村集體并沒(méi)有提出明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種權(quán)責(zé)不明確現(xiàn)象嚴(yán)重影響了農(nóng)民的自身利益[1]。收益不公平突出表現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的收益分配不公平，農(nóng)民獲得的土地收益相對(duì)較少。據(jù)相關(guān)的資料顯示，政府、企業(yè)以及村級(jí)組織占據(jù)了很大一部分土地收益，分別為20%-30%、40%-50%、25%-30%，而農(nóng)民僅占5%-10%。

第二，強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致社會(huì)沖突。大多數(shù)政府在自身利益的驅(qū)使下，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，造成政府與農(nóng)民之間的利益沖突。一方面，由于與企業(yè)進(jìn)行資本合作可以帶來(lái)巨大的土地增值收益，政府便無(wú)視農(nóng)民利益，進(jìn)行非常規(guī)操作，導(dǎo)致強(qiáng)制性土地征收；另一方面，基層政府領(lǐng)導(dǎo)出于自身利益，想要得到更好的升遷利益，不顧農(nóng)民是否同意，要求農(nóng)民通過(guò)低價(jià)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。政府的不作為，強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)會(huì)不斷激發(fā)農(nóng)民與政府之間的矛盾。

第三，資本兼并土地導(dǎo)致土地利用非農(nóng)化。自從工商企業(yè)作為土地受讓方進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域以來(lái)，致使土地用途發(fā)生了變化。有些地方假借土地流轉(zhuǎn)之名，任意改變農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途。所謂構(gòu)建農(nóng)業(yè)觀光園區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，只不過(guò)是想要逃過(guò)國(guó)家土地法的管理規(guī)定，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。更可恨的是，有些工商單位地價(jià)購(gòu)得土地后卻無(wú)力進(jìn)行開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致大量土地荒廢，使得農(nóng)民不僅失地而且失業(yè)。

二、如何構(gòu)建及完善主體協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，堅(jiān)持農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利主體。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的法定權(quán)利，具有排他性，任何組織和個(gè)人都不得非法侵害農(nóng)民的這種合法權(quán)利。而當(dāng)前的土地所有制下，農(nóng)村集體與個(gè)人的利益關(guān)系不明確，不能被理順，從而導(dǎo)致農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏話語(yǔ)權(quán)，自身的土地利益得不到相應(yīng)的保障。作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利主體，其地位不能得到相應(yīng)的保障。我國(guó)法律規(guī)定國(guó)家處于公益目的可以征收土地，然而，現(xiàn)實(shí)中國(guó)家征收的土地并非全部用于公益目的。因此，必須充分保證農(nóng)民的意愿受到尊重、充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，堅(jiān)持農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利主體。

以四川成都的三圣鄉(xiāng)為例，農(nóng)民的權(quán)利得到很好的保障。其政府具體做法是：對(duì)農(nóng)村土地出讓權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定時(shí)間不等，并設(shè)置上限。使用年限到達(dá)規(guī)定日期以后，原則上政府對(duì)于甲乙雙方的租賃關(guān)系是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)給新興的集體經(jīng)濟(jì)組織，再由新興集體經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與方再次流轉(zhuǎn)。農(nóng)民雖然流轉(zhuǎn)了土地，但是并沒(méi)有喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民還可以把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)折算參股，每五年股份遞增10%，可以通過(guò)分紅來(lái)取得相應(yīng)的回報(bào)。并且政府規(guī)定，農(nóng)村土地只能用做現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展用地，不可以用于建設(shè)性開(kāi)發(fā)，避免高樓大廈帶來(lái)的閉塞。這種做法最大程度的保障了農(nóng)民的利益，使得土地流轉(zhuǎn)可以持續(xù)發(fā)展。

第二，堅(jiān)持政府是土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)主體。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，無(wú)可厚非，農(nóng)民會(huì)遇到很多問(wèn)題，產(chǎn)生很多糾紛。此時(shí)，政府就要擔(dān)負(fù)重要職能，要充分發(fā)揮公共服務(wù)的職能，預(yù)防和解決各種土地問(wèn)題以及糾紛，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的效率。在如今土地流轉(zhuǎn)中，政府及基層既是“召集人”又是“調(diào)解者”，所以，角色多樣性導(dǎo)致一些官員為了加快經(jīng)營(yíng)、提高業(yè)績(jī)，匆忙引資，忽視農(nóng)民權(quán)益，因而降低了農(nóng)民對(duì)政府的信任度，也導(dǎo)致決策的不公平性。例如，前幾年，在山東省汶上縣義橋鎮(zhèn)唐莊村，村里把土地集中收回，并且以每畝地1000元的價(jià)格進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，有的建成了養(yǎng)豬場(chǎng)，但是錢卻遲遲沒(méi)有到村民手中，村里的環(huán)境因此也變得臟亂不堪[2]。

因此，政府的服務(wù)職能必須得到充分發(fā)揮，樹(shù)立牢固的執(zhí)政為民的理念，堅(jiān)持政府是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的服務(wù)主體。要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范并約束政府官員的行為，保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。另外，建立全方位、多層次的信息、法律、市場(chǎng)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)土地受讓方與村民能夠關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行公平談商。

第三，堅(jiān)持土地受讓方是土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營(yíng)責(zé)任主體。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，流轉(zhuǎn)對(duì)象也逐漸多元化，不僅有農(nóng)民、農(nóng)民合作組織，各種工商企業(yè)也成為了流轉(zhuǎn)中的受讓方。當(dāng)土地轉(zhuǎn)入受讓方的手中時(shí)，受讓方就應(yīng)開(kāi)始承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任。但是，由于利益驅(qū)動(dòng)，大多數(shù)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)地不能將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是趨于“非農(nóng)化”，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)糾紛。

因此，規(guī)劃土地受讓方的行為很有必要。一方面要嚴(yán)格制定土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的協(xié)議與合同，明確受讓方的職責(zé)所在，避免因權(quán)不清二引發(fā)糾紛。另一方面，對(duì)于土地的實(shí)際用途加強(qiáng)監(jiān)督與管理，使得流轉(zhuǎn)的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。以江西省為榜樣，強(qiáng)化工商企業(yè)租賃農(nóng)民承包耕地、“四荒”地、林地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，確保農(nóng)地農(nóng)用，防止“非糧化”、“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)。對(duì)流轉(zhuǎn)土地的利用情況和流轉(zhuǎn)合同履約情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解流轉(zhuǎn)矛盾，對(duì)違反規(guī)定改變農(nóng)業(yè)用途的行為，按照法律法規(guī)進(jìn)行處理[3]。

綜上所述，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的必要性也愈加明顯。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的存在的問(wèn)題，構(gòu)建一個(gè)良好的主體協(xié)調(diào)機(jī)制很有必要。協(xié)調(diào)好農(nóng)民、政府、土地受讓方三者之間的利益關(guān)系尤為重要。三方均應(yīng)正確行使自己的權(quán)利，保證自己的利益不受侵害，是土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步更好、更快的發(fā)展，使得農(nóng)村土地得到最好的利用率。

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