●姜明耀

一、重新審視績效預(yù)算與績效評(píng)價(jià)的時(shí)代意義

我國推行績效預(yù)算改革已多年有余。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)政府績效管理和財(cái)政預(yù)算管理提出了明確要求，新《預(yù)算法》首次以法律形式明確了財(cái)政預(yù)算績效管理的地位和要求①。但在我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政定位與建設(shè)目標(biāo)均已發(fā)生根本性變化的情況下，重新審視我國的績效預(yù)算改革具有重要的時(shí)代意義。首先，近年來，財(cái)政收入增速放緩，隨著民生領(lǐng)域投入力度不斷增加，財(cái)政剛性支出壓力空前。這就要求我們必須把有限的資源配置到能夠發(fā)揮更大效益的領(lǐng)域。這正是績效預(yù)算的初衷。其次，發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用，必須優(yōu)化配置社會(huì)資源。而這恰是績效預(yù)算的本質(zhì)要求。最后，無論是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，還是構(gòu)建現(xiàn)代化的財(cái)政制度，“現(xiàn)代化”都是關(guān)鍵詞?，F(xiàn)代化的精髓在于提高效率。落實(shí)到財(cái)政管理問題上，就是要追求財(cái)政資金使用效率的最大化。而這也是績效預(yù)算的核心所在。

為落實(shí)績效預(yù)算，黨的十六屆三中全會(huì)提出 “建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”。2005年財(cái)政部出臺(tái)了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)辦法》。各地圍繞“完善預(yù)算績效管理制度，建立健全績效目標(biāo)確定、績效跟蹤、績效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理”的總要求，不斷探索新經(jīng)驗(yàn)新做法，發(fā)揮著《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等規(guī)章制度的示范作用。

可以說，我國在績效評(píng)價(jià)工作方面已取得了顯著成績。但也不可避免的存在一些問題?，F(xiàn)有研究對(duì)我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的改革歷程、評(píng)價(jià)方法、主要問題、國際經(jīng)驗(yàn)以及政策建議均有相當(dāng)全面的研究。梳理現(xiàn)有研究結(jié)論，不免讓人產(chǎn)生疑問：績效評(píng)價(jià)中的問題總結(jié)的是否切中要害？反復(fù)被提及的政策建議與普遍認(rèn)可的國際經(jīng)驗(yàn)為什么沒有解決我國績效評(píng)價(jià)長期存在的問題？

為此，本文從績效評(píng)價(jià)工作所面臨的制約條件出發(fā)，總結(jié)了我國績效評(píng)價(jià)所面臨的突出問題；通過分析相關(guān)主體的行為特征，探究了問題產(chǎn)生的根源；并提出了完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的基本思路與具體建議，期冀為我國進(jìn)一步深化績效預(yù)算改革提供參考。

二、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的突出問題：未能充分發(fā)揮績效預(yù)算的實(shí)效

目前，我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作所面臨的最突出的問題是：績效評(píng)價(jià)普遍流于形式，原有的不合理的資源配置格局未被徹底打破，績效評(píng)價(jià)未能充分發(fā)揮績效預(yù)算的實(shí)效。主要表現(xiàn)為，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作面臨諸多制約。

（一）“選案”的制約

所謂“選案”的制約是指，在多數(shù)情況下，負(fù)責(zé)實(shí)施績效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)無權(quán)確定評(píng)價(jià)對(duì)象。目前，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作主要由各級(jí)財(cái)政部門 （預(yù)算單位）②負(fù)責(zé)組織、實(shí)施。在無法對(duì)全部財(cái)政支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的情況下，績效評(píng)價(jià)的對(duì)象主要由各級(jí)財(cái)政部門確定。負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)在“選案”上面臨制約。未被納入績效評(píng)價(jià)的財(cái)政支出的績效無從確定。當(dāng)然，已有部分地區(qū)對(duì)全部財(cái)政支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。但在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，對(duì)大規(guī)模財(cái)政支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量勢(shì)必受到影響。

（二）績效目標(biāo)不明確或不可量化的制約

績效目標(biāo)是績效評(píng)價(jià)過程中的一個(gè)核心指標(biāo)。盡管績效評(píng)價(jià)工作已開展多年，但仍有不少部門（單位）混淆了績效目標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)，所設(shè)績效目標(biāo)普遍難以量化。在績效評(píng)價(jià)中，如果缺少可量化的績效目標(biāo)，則既無法判斷項(xiàng)目產(chǎn)出（或投入）是否能夠達(dá)到預(yù)期績效，也無法確認(rèn)所選方案是否是實(shí)現(xiàn)預(yù)期績效的最優(yōu)選擇。即便績效評(píng)價(jià)報(bào)告通常會(huì)如實(shí)反映這些問題，但長期得不到改善，這一共性問題將逐削弱績效評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性，最終導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)流于形式。

（三）不同級(jí)次政府間事權(quán)與支出責(zé)任邊界不清的制約

不同級(jí)次政府間事權(quán)與支出責(zé)任邊界不清對(duì)績效評(píng)價(jià)的制約是指，某一級(jí)地方財(cái)政部門所評(píng)價(jià)的項(xiàng)目可能同時(shí)受到來自上、下兩級(jí)政府的影響。首先，某一級(jí)財(cái)政可能要為上級(jí)政府立項(xiàng)的項(xiàng)目承擔(dān)全部或部分出資、管理、運(yùn)維等方面的責(zé)任。本級(jí)政府在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，很難對(duì)此類項(xiàng)目的必要性作出全面、客觀的評(píng)價(jià)。即便評(píng)審專家在績效評(píng)價(jià)報(bào)告中提出異議，也很難改變?cè)械馁Y源配置方案。其次，我國地域廣闊，同一轄區(qū)內(nèi)，下級(jí)地方政府在自有財(cái)力、基礎(chǔ)設(shè)施、人口密度等方面均可能存在重大差異。對(duì)于個(gè)別無力足額負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)成本的地區(qū)，本級(jí)財(cái)政可能要為其部分項(xiàng)目“兜底”。同理，績效評(píng)價(jià)難以對(duì)項(xiàng)目成本的合理性提出有效的改進(jìn)意見。

（四）立項(xiàng)依據(jù)的制約

部分項(xiàng)目（特別是重大項(xiàng)目、新立項(xiàng)項(xiàng)目）在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)之前，往往已得到當(dāng)?shù)卣S。討論相關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要、項(xiàng)目申報(bào)單位請(qǐng)示中的領(lǐng)導(dǎo)批示等材料，都將成為評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的重要材料。即便項(xiàng)目的必要性存在可商榷之處，績效評(píng)價(jià)實(shí)際上很難否定此類項(xiàng)目的必要性。如果項(xiàng)目預(yù)算已獲得相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示，則績效評(píng)價(jià)也很難大幅度調(diào)整此類項(xiàng)目預(yù)算。將此類項(xiàng)目納入績效評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)報(bào)告反而成為此類項(xiàng)目的“背書”。

（五）示范樣板的制約

許多財(cái)政出資的項(xiàng)目會(huì)首先選擇在一些條件成熟的地區(qū)試點(diǎn)。試點(diǎn)后，項(xiàng)目單位一般會(huì)向本級(jí)甚至上級(jí)政府及時(shí)匯報(bào)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。如果經(jīng)驗(yàn)總結(jié)獲得領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，并同意擴(kuò)大覆蓋范圍，那么，績效評(píng)價(jià)很難阻止此類項(xiàng)目的推廣。如前所述，我國地域廣闊，不同地區(qū)的顯著差異可能嚴(yán)重影響項(xiàng)目推廣效果。但在績效評(píng)價(jià)中，這一理由遠(yuǎn)不及成功樣板那樣有說服力?？冃гu(píng)價(jià)受示范樣板的制約較為顯著。此外，基礎(chǔ)條件（管理水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平、居住人口素質(zhì)等）較好的地區(qū)，往往將成為各種項(xiàng)目首選的試點(diǎn)地區(qū)。這會(huì)進(jìn)一步加大地區(qū)間公共服務(wù)的不均等程度，有違公共財(cái)政“保底線、補(bǔ)短板”的要求。

（六）信息不對(duì)稱與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的制約

高質(zhì)量的績效評(píng)價(jià)離不開基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)的支撐。在績效評(píng)價(jià)過程中，績效評(píng)價(jià)的受托方與委托方、項(xiàng)目申報(bào)單位之間具有明顯的信息不對(duì)稱?？冃гu(píng)價(jià)的受托方很難從委托方、項(xiàng)目申報(bào)單位那里獲得不利于績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵信息。此其一。近年來，發(fā)達(dá)國家在績效評(píng)價(jià)中已開始運(yùn)用定量評(píng)價(jià)方法（如實(shí)驗(yàn)?zāi)M、計(jì)量統(tǒng)計(jì)分析等方法）。而我國絕大多數(shù)地區(qū)都不同程度地存在數(shù)據(jù)缺失、統(tǒng)計(jì)不全，散布在各部門而無法有效整合等問題，因而滿足科學(xué)定量評(píng)價(jià)的要求。績效評(píng)價(jià)結(jié)論的科學(xué)性與準(zhǔn)確性受到一定制約。此其二。

（七）來自績效評(píng)價(jià)委托方的制約

目前，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)多是由地方財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。原則上，受托方在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)保持中立態(tài)度。但在實(shí)際操作中，績效評(píng)價(jià)仍可能存在來自委托方的制約。委托方會(huì)將其對(duì)待評(píng)價(jià)項(xiàng)目的一些預(yù)設(shè)觀點(diǎn) （如消減預(yù)算、維持原預(yù)算等）通過各種方式傳達(dá)給受托方，受多方實(shí)際上難免受其影響。如受托方堅(jiān)持保留與委托方相悖的意見，則可能引致較大的成本（如溝通成本）。

（八）監(jiān)督力度不足的制約

監(jiān)督力度不足對(duì)績效評(píng)價(jià)的制約表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是，各級(jí)人大對(duì)績效評(píng)價(jià)的參與度有待強(qiáng)化，部分人大代表審議項(xiàng)目預(yù)算、參與績效評(píng)價(jià)的能力有待提高；二是，財(cái)政支出項(xiàng)目的直接受益群體缺少解項(xiàng)目基本信息的便捷渠道；三是，公眾對(duì)社會(huì)資源配置的關(guān)注度不高。

（九）簡(jiǎn)要的小結(jié)

績效評(píng)價(jià)是落實(shí)績效預(yù)算的重要手段。原則上說，如果原有資源配置格局存在提高效率的空間，則可通過績效評(píng)價(jià)優(yōu)化資源配置。優(yōu)化資源配置，意味著改變?cè)匈Y源配置格局。目前，績效評(píng)價(jià)在這一方面所發(fā)揮的實(shí)際作用相當(dāng)有限。財(cái)政“越位”與“缺位”現(xiàn)象長期存在；針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行的績效評(píng)價(jià)無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出整體績效的最大化目標(biāo)；對(duì)財(cái)政切塊資金（如教育支出、農(nóng)業(yè)支出等）的績效評(píng)價(jià)難以體現(xiàn)績效評(píng)價(jià)的本質(zhì)。總之，原有的不合理的資源配置格局尚未被徹底打破，績效評(píng)價(jià)未能有效推動(dòng)績效預(yù)算的全面落實(shí)。

三、問題產(chǎn)生的根源：財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的各相關(guān)主體的行為特征分析

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)現(xiàn)階段所表現(xiàn)出的突出問題，在一定程度上可以看作參與績效評(píng)價(jià)各相關(guān)主體互動(dòng)的結(jié)果。本文將通過分析各相關(guān)主體的行為特征，探究上述問題產(chǎn)生的根源。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)所涉及的相關(guān)主體大體涉及如下幾類：績效評(píng)價(jià)的委托方（各財(cái)政部門、預(yù)算單位）、績效評(píng)價(jià)的受托方（會(huì)計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、高校、科研院所等機(jī)構(gòu)）、項(xiàng)目的申報(bào)與實(shí)施主體、績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督主體（各級(jí)人大、審計(jì)部門）、項(xiàng)目的直接受益對(duì)象以及項(xiàng)目的實(shí)際出資方（納稅人）。相關(guān)主體的行為特征主要由相應(yīng)部門人員履行職能時(shí)所表現(xiàn)出的行為特征所決定。因此，在分析相關(guān)主體行為特征時(shí)，本文更多關(guān)注的是人的行為。

（一）績效評(píng)價(jià)委托方的行為特征

績效評(píng)價(jià)的委托方主要為各級(jí)財(cái)政部門。從人員角度看，影響績效評(píng)價(jià)的主要有：財(cái)政部門績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)單位（處室、科室、中心等）的主要領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)人員、財(cái)政部門分管績效評(píng)價(jià)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門的正職領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門分管相關(guān)業(yè)務(wù)（待評(píng)價(jià)項(xiàng)目）的副職領(lǐng)導(dǎo)。由于科層體制，各級(jí)地方財(cái)政部門所對(duì)應(yīng)的地方政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)對(duì)績效評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響。如，地方政府正職領(lǐng)導(dǎo)、地方政府分管財(cái)政的副職領(lǐng)導(dǎo)、地方政府分管相關(guān)業(yè)務(wù)的副職領(lǐng)導(dǎo)等。

一般而言，以上人員對(duì)績效評(píng)價(jià)的影響取決于兩個(gè)核心因素：一，行政級(jí)別高低。行政級(jí)別越高，影響越大；二，與績效評(píng)價(jià)工作的關(guān)聯(lián)性。聯(lián)系越直接，影響越大。綜合考慮兩個(gè)因素，作為績效評(píng)價(jià)的委托方，財(cái)政部門的正職領(lǐng)導(dǎo)、分管績效評(píng)價(jià)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)、績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效工作的影響最為顯著。

具體而言，財(cái)政部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的定位將直接績效工作的效果。如果財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為績效預(yù)算思路難以切實(shí)落實(shí)，績效評(píng)價(jià)工作只是業(yè)務(wù)流程中的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，那么，績效評(píng)價(jià)工作很可能流于形式。當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況與亟待解決的問題是影響財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作定位的又一因素。對(duì)于財(cái)力豐腴的地區(qū)，支出進(jìn)度往往是財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的首要問題。對(duì)于此類地區(qū)，績效評(píng)價(jià)很難大幅核減預(yù)算。大幅核減預(yù)算除影響支出進(jìn)度外，在一定程度上也是對(duì)原預(yù)算編制工作的否定。因此，大幅度核減預(yù)算難以被財(cái)力豐腴地區(qū)的財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)所接受。對(duì)于財(cái)力緊張的地區(qū)，節(jié)省開支尤為關(guān)鍵。因此，績效評(píng)價(jià)工作可能轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴p預(yù)算或調(diào)整預(yù)算分配方案的有效 “抓手”。在此情況下，財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更為積極地落實(shí)績效評(píng)價(jià)工作。當(dāng)然，績效評(píng)價(jià)工作能否切實(shí)有效，還與當(dāng)?shù)刎?cái)政管理水平有關(guān)。此外，財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人性格與工作思路，同樣會(huì)影響績效評(píng)價(jià)工作。例如，如果財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)不希望因績效評(píng)價(jià)而導(dǎo)致與項(xiàng)目單位產(chǎn)生激烈沖突，那么，績效評(píng)價(jià)工作很難從根本上優(yōu)化原有資源配置。

（二）績效評(píng)價(jià)受托方的行為特征

績效評(píng)價(jià)受托方大體分為兩類：一類是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所等服務(wù)機(jī)構(gòu)；一類是高校與科研院所。事務(wù)所這類服務(wù)機(jī)構(gòu)的核心優(yōu)勢(shì)在于評(píng)價(jià)預(yù)算合規(guī)性以及審核工程造價(jià)等內(nèi)容?？冃Х矫娴目荚u(píng)，更多要依靠外聘專家（財(cái)政專家、管理專家、行業(yè)專家等）。專家主要通過前期資料的審核，結(jié)合評(píng)審會(huì)項(xiàng)目答辯情況，出具評(píng)審意見。多數(shù)專家由于時(shí)間有限，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)可能難以全面掌握項(xiàng)目細(xì)節(jié)。最終將對(duì)績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量產(chǎn)生一定影響。目前，缺少對(duì)外聘專家有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在政府采購價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的條件下，事務(wù)所能支付給每位專家的費(fèi)用較低。當(dāng)然，事務(wù)所評(píng)價(jià)的模式也并非沒有優(yōu)勢(shì)，例如，明顯的效率優(yōu)勢(shì)（短時(shí)間內(nèi)完成多個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)）。

高校、科研院所單獨(dú)承接績效評(píng)價(jià)工作項(xiàng)目，績效評(píng)價(jià)的專業(yè)性一般能得到保證。專家團(tuán)隊(duì)單獨(dú)承接項(xiàng)目，人均經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)高于擔(dān)當(dāng)外聘專家的收益。因而，從經(jīng)濟(jì)角度分析，這種模式下專家團(tuán)隊(duì)投入的精力要普遍高于事務(wù)所外聘專家投入的經(jīng)歷。從人員角度看，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人對(duì)績效評(píng)價(jià)的影響更大。負(fù)責(zé)人工作精力的分布、團(tuán)隊(duì)管理水平、參與績效評(píng)價(jià)工作的初衷、個(gè)人工作態(tài)度等因素均會(huì)不同程度地影響績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。但高校、科研院所進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的短板是，專家團(tuán)隊(duì)全程參與導(dǎo)致評(píng)價(jià)耗時(shí)較多。在委托方規(guī)定評(píng)價(jià)周期內(nèi)，高質(zhì)量完成大量項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作，難度極大。同時(shí)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)，又勢(shì)必要增加團(tuán)隊(duì)人員規(guī)模。增加團(tuán)隊(duì)編制，則可能引入經(jīng)驗(yàn)不足的成員（如學(xué)生等），從降低績效評(píng)價(jià)質(zhì)量，失去與事務(wù)所的比較優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，兩種形式的結(jié)合（如專家團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)個(gè)別重點(diǎn)項(xiàng)目，事務(wù)所承擔(dān)多數(shù)常規(guī)項(xiàng)目），可部分緩解數(shù)量與質(zhì)量之間的矛盾。

（三）項(xiàng)目申報(bào)主體與實(shí)施主體的行為特征

第一種情況，項(xiàng)目申報(bào)主體（預(yù)算單位）與實(shí)施主體為同一主體。從人員角度看，申報(bào)主體負(fù)責(zé)待評(píng)價(jià)項(xiàng)目的主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效評(píng)價(jià)的影響更直接。主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待績效評(píng)價(jià)工作的態(tài)度分布在重視與完全不重視兩個(gè)端點(diǎn)之內(nèi)。所謂重視，更多表現(xiàn)為對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果的重視。重視結(jié)果有兩種情況：一是，因?yàn)橹匾暯Y(jié)果，在評(píng)價(jià)過程中積極配合，配合的目的之一是，爭(zhēng)取獲得較為肯定的績效評(píng)價(jià)結(jié)論；二是，因?yàn)橹匾暯Y(jié)果，在評(píng)價(jià)過程中表現(xiàn)出強(qiáng)硬態(tài)度（在待評(píng)價(jià)項(xiàng)目為領(lǐng)導(dǎo)主要政績時(shí)更易發(fā)生），難以（甚至拒絕）接受不利于項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)論。不重視也有兩種表現(xiàn)：一種是，因?yàn)椴恢匾?，將績效評(píng)價(jià)看作“走過場(chǎng)”；另一種表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政部門與績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的不重視，一些強(qiáng)勢(shì)部門的領(lǐng)導(dǎo) （或個(gè)人工作風(fēng)格較為強(qiáng)勢(shì)）往往會(huì)將對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)論的不同意見直接反饋給政府的主要分管領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)在一定程度上喪失了約束力。

第二種情況，項(xiàng)目申報(bào)主體與實(shí)施主體為不同主體。常見于以下兩種情況：一種是，在“條塊”關(guān)系中，申報(bào)主體為職能部門，具有一定的統(tǒng)籌資源的職責(zé)，項(xiàng)目立項(xiàng)后，由街道、社區(qū)、村委會(huì)等負(fù)責(zé)具體實(shí)施；一種是，申報(bào)主體委托第三方實(shí)施，如通過招投標(biāo)方式購買公共服務(wù)。對(duì)于第一種情況而言，申報(bào)主體的主管領(lǐng)導(dǎo)更多關(guān)注資源配置的權(quán)利，為規(guī)范管理和規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)常通過集體決議或制定固定分配方案的方式分配資源。但所制定的分配方案在多數(shù)情況下都無法體現(xiàn)績效預(yù)算的思路，平均化分配傾向明顯。在第二種情況中，通過公開招投標(biāo)選擇實(shí)施主體，項(xiàng)目在合規(guī)性上一般不會(huì)出現(xiàn)較大問題。但仔細(xì)研究中標(biāo)企業(yè)，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些隱性壟斷特征的存在。這一問題可能是大范圍推開政府購買服務(wù)后必須重視的問題。

（四）監(jiān)督主體的行為特征分析

各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì) （以下簡(jiǎn)稱 “人大”）對(duì)績效評(píng)價(jià)工作具有一定監(jiān)督作用。目前，部分地區(qū)的人大已不同程度地參與到績效評(píng)價(jià)工作當(dāng)中。從人員角度看，人大的主要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo) （如人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)）對(duì)績效評(píng)價(jià)的影響更為直接。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為績效評(píng)價(jià)工作是人大監(jiān)督政府預(yù)算的“抓手”，往往會(huì)提高有關(guān)部門（如政府部門、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等）對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的重視。如果主要領(lǐng)導(dǎo)熟悉財(cái)政工作相關(guān)業(yè)務(wù)，還會(huì)在待評(píng)價(jià)項(xiàng)目的選擇上、在人大代表的選擇上發(fā)揮積極作用，提高人大對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督力度③。

（五）項(xiàng)目直接受益對(duì)象與實(shí)際出資方的行為特征

績效評(píng)價(jià)通常會(huì)借助績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系獲得相關(guān)結(jié)論。滿意度是績效評(píng)價(jià)體系中的較為重要的主觀指標(biāo)。目的是反映項(xiàng)目直接受益對(duì)象對(duì)項(xiàng)目的主觀評(píng)價(jià)。項(xiàng)目直接受益對(duì)象對(duì)項(xiàng)目的主觀評(píng)價(jià)通常較高。但這并不能完全反映財(cái)政資金的整體使用績效。因?yàn)?，在沒有對(duì)比的情況下（如與需要支付的成本的對(duì)比，與相同成本可以完成的其他項(xiàng)目的對(duì)比），由于聊勝于無，項(xiàng)目直接受益對(duì)象對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)自然不會(huì)太差。

在稅收國家中，納稅人是財(cái)政支出的實(shí)際出資方。出資主體與項(xiàng)目直接受益對(duì)象在多數(shù)情況下并非一一對(duì)應(yīng)。因而，納稅人很難對(duì)績效評(píng)價(jià)工作產(chǎn)生直接影響。此外，納稅人現(xiàn)階段對(duì)財(cái)稅問題的認(rèn)知水平也是制約其對(duì)績效評(píng)價(jià)工作產(chǎn)生影響的一個(gè)重要因素。

總之，從人員角度看，相關(guān)主體的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作實(shí)際運(yùn)行效果的影響最為直接。主要領(lǐng)導(dǎo)的行為動(dòng)機(jī)、對(duì)績效預(yù)算與績效評(píng)價(jià)工作的定位與認(rèn)知、個(gè)人工作風(fēng)格等因素，是理解績效評(píng)價(jià)尚未有效推動(dòng)績效預(yù)算全面落實(shí)的關(guān)鍵。

四、完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的基本原則與具體建議

（一）完善績效評(píng)價(jià)工作的基本原則

如何才能突破績效評(píng)價(jià)所面臨的種種制約，使績效預(yù)算落實(shí)到實(shí)處？筆者認(rèn)為，在完善績效評(píng)價(jià)工作的過程中，至少應(yīng)把握三條原則：一是，堅(jiān)持理論與實(shí)踐創(chuàng)新?！邦A(yù)算改革不應(yīng)照搬他國經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算過程的政治本質(zhì)決定了照搬既不必要也不可行。脫離本國特定國情的預(yù)算改革從來就不會(huì)取得成功”。完善績效評(píng)價(jià)工作也必須在理論與實(shí)踐上都有所創(chuàng)新，體現(xiàn)中國特色；二是，“要因勢(shì)而謀，應(yīng)勢(shì)而動(dòng)，順勢(shì)而為”。實(shí)踐表明，完全不考慮或違背相關(guān)主體行為特征的改革方案即便落地，也很難取得實(shí)效。因而，完善績效評(píng)價(jià)工作也必須善于把握 “大勢(shì)”；三是，循序漸進(jìn)，重點(diǎn)突破。漸進(jìn)式改革是我國多年改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。短期內(nèi)一次性徹底掃除績效評(píng)價(jià)工作所面臨的制約，難度極大。因而，完善績效評(píng)價(jià)工作必須找準(zhǔn)“牛鼻子”，從關(guān)鍵點(diǎn)處取得突破。

（二）完善績效評(píng)價(jià)工作的具體建議

1、明確基本公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有公共服務(wù)清單與標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各類基本公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接相關(guān)。面臨越來越高的民生需求，應(yīng)堅(jiān)持好財(cái)政“守底線，補(bǔ)短板”的基本定位。在此基礎(chǔ)上，制定合理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。除部分硬件設(shè)施外，針對(duì)多數(shù)公共服務(wù)的支出項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)置更為具體且可操作的技術(shù)性支出標(biāo)準(zhǔn)。

2、提高資源配置的統(tǒng)籌力度，規(guī)范統(tǒng)籌依據(jù)。落實(shí)績效預(yù)算，關(guān)鍵在于打破原有的不合理的資源配置格局。打破原有資源配置格局，勢(shì)必要提高相關(guān)部門對(duì)資源的統(tǒng)籌力度。在進(jìn)一步深化改革的大勢(shì)下，可以嘗試通過加強(qiáng)黨和政府在資源配置中的統(tǒng)籌能力，依靠制度建設(shè)，增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)效，推動(dòng)績效預(yù)算的全面落實(shí)。

為確保資源的合理配置，應(yīng)建立較為規(guī)范的、科學(xué)的統(tǒng)籌依據(jù)。制定統(tǒng)籌依據(jù)時(shí)，至少應(yīng)考慮以下三點(diǎn)：第一，地區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃與待統(tǒng)籌的各職能部門的發(fā)展規(guī)劃；第二，地區(qū)自有財(cái)力與預(yù)算管理水平；第三，各領(lǐng)域現(xiàn)有基本公共服務(wù)水平與供給現(xiàn)狀。根據(jù)規(guī)劃、地區(qū)財(cái)力與管理水平，制定地區(qū)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確社會(huì)資源在各領(lǐng)域的分配次序。對(duì)于未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域、人群、領(lǐng)域優(yōu)先予以支持。這有利于發(fā)揮財(cái)政資金“保底線、補(bǔ)短板”的定位，有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化改革，有利于提高財(cái)政資金整體使用效益，切實(shí)落實(shí)績效預(yù)算，有利于完善績效評(píng)價(jià)依據(jù)。

當(dāng)然，增強(qiáng)統(tǒng)籌資源的力度，勢(shì)必會(huì)觸動(dòng)相關(guān)部門的既得利益。改革能否落實(shí)，除了有黨政領(lǐng)導(dǎo)、職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效預(yù)算與績效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)可與重視之外，也需要一定改革“土壤”。按照循序漸進(jìn)的原則，可考慮首先在預(yù)算管理水平較高，績效預(yù)算（包括績效評(píng)價(jià)工作）成績較為突出的地區(qū)，選擇一些重點(diǎn)領(lǐng)域（如，民生領(lǐng)域）先行先試，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推廣。

3、增強(qiáng)人大對(duì)績效評(píng)價(jià)監(jiān)督力度，加快信息公開進(jìn)度。首先，可考慮由人大相關(guān)機(jī)構(gòu)（如預(yù)算工作委員會(huì)）作為委托方，負(fù)責(zé)組織績效評(píng)價(jià)工作。目前，績效評(píng)價(jià)委托方主要為政府部門（財(cái)政部門、或預(yù)算單位）。改由人大負(fù)責(zé)組織績效評(píng)價(jià)工作，可以從根本上加強(qiáng)人大對(duì)政府財(cái)政資金使用的監(jiān)督力度。

其次，在全部公開政府財(cái)政支出的相關(guān)信息之前④，可考慮首先向項(xiàng)目直接受益對(duì)象公開項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)信息。利用好受益對(duì)象居住集中的社區(qū)已有信息欄等宣傳設(shè)施，使項(xiàng)目直接受益對(duì)象能夠便捷地獲得相關(guān)信息。提供便捷的信息獲取渠道是推進(jìn)社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算的基礎(chǔ)。

4、其他中長期建議。第一，提高相關(guān)主體主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效預(yù)算和績效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)水平與重視程度。除加強(qiáng)學(xué)習(xí)之外，可適當(dāng)提高績效評(píng)價(jià)指標(biāo)在部門考核、領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績考核中的權(quán)重。第二，提高人大代表與納稅人的財(cái)稅常識(shí)以及對(duì)政府財(cái)政資金使用情況的關(guān)注度；第三，利用建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)（中心等）的機(jī)會(huì)，盡快整合不同部門的數(shù)據(jù)，為科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政支出績效提供保障；第四，提高績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理與引導(dǎo)，提高績效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量與效果?！?/p>

注釋：

①績效評(píng)價(jià)既可以對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以對(duì)部門預(yù)算的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。本文主要關(guān)注財(cái)政支出項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)”。

②預(yù)算單位負(fù)責(zé)組織的績效評(píng)價(jià)，多是針對(duì)政府購買服務(wù)的項(xiàng)目?？冃гu(píng)價(jià)是預(yù)算單位項(xiàng)目管理的一種手段。在后文分析時(shí)，主要關(guān)注的是對(duì)資源配置具有決定性影響的財(cái)政部門。

③除人大外，政府審計(jì)部門也可能對(duì)績效評(píng)價(jià)工作起到一定監(jiān)督作用。

④《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕13）中，要求各地區(qū)各部門結(jié)合工作進(jìn)展情況逐步公開政府預(yù)算績效信息。