●崔治文 于 曦

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”之后，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)入“噴井式”發(fā)展。截至2018年底，投資規(guī)模達(dá)到151225.74億元（管理庫(kù)），項(xiàng)目涵蓋多個(gè)行業(yè)，回報(bào)機(jī)制有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，其中政府付費(fèi)類項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目占比高于85%，由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也逐步進(jìn)入人們的視野。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)研究，從最初對(duì)項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)的研究逐步延伸到參與者風(fēng)險(xiǎn)，且主要集中在社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究比較滯后。梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究主要集中在以下方面：

在對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究中，Hana Polackova（1998）提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣擴(kuò)大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究范圍。我國(guó)大多學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家現(xiàn)執(zhí)行的有關(guān)財(cái)政政策使未來(lái)財(cái)政工作遭受損失的可能性。在研究方法上，劉尚希（2003）認(rèn)為，政府作為公共主體，會(huì)是所有不確定性風(fēng)險(xiǎn)的最后接受者和承擔(dān)者，政府必須去承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)本身無(wú)法化解的風(fēng)險(xiǎn)，且研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不能就債務(wù)論債務(wù)，而應(yīng)將政府要承擔(dān)的公共支出責(zé)任和義務(wù)與擁有的公共資源相結(jié)合，來(lái)更準(zhǔn)確地識(shí)別財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)方面，ChristopherM.Lewis和 AshokaMody（1998）把政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)劃分為金融風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和事件風(fēng)險(xiǎn)四種風(fēng)險(xiǎn)；Li B等（2003）認(rèn)為可將 PPP中的風(fēng)險(xiǎn)劃分為三大類：宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)、中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)以及微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)；趙全厚（2018）認(rèn)為政府方應(yīng)更多承擔(dān)偏宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)更多承擔(dān)中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，定量研究極為匱乏，白樺（2016）認(rèn)為，目前對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的指標(biāo)只有當(dāng)年P(guān)PP項(xiàng)目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比例一項(xiàng)。趙全厚（2018）構(gòu)建了PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，通過(guò)假設(shè)PPP項(xiàng)目初始投資中政府方占比、項(xiàng)目回報(bào)中政府補(bǔ)貼占比及PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任集中年數(shù)，并用每年P(guān)PP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出之比是否超過(guò)10%紅線，來(lái)評(píng)估當(dāng)前PPP的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究不僅應(yīng)考慮財(cái)政支出責(zé)任，還應(yīng)考慮政府所擁有的公共資源，在地方財(cái)政汲取能力方面，周平錄（2016）認(rèn)為，地方財(cái)政具有汲取能力最終是為了獲得財(cái)政收入，他對(duì)地方財(cái)政收入的口徑進(jìn)行分析，最終認(rèn)為小口徑的財(cái)政收入（預(yù)算內(nèi)收入，包括地方稅收收入總額和部分非稅收入）更能體現(xiàn)地方政府的財(cái)政汲取能力。

綜上文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究多從項(xiàng)目本身或社會(huì)資本方角度出發(fā)，從政府角度出發(fā)的較少；研究主體多為“我國(guó)的”政府和社會(huì)資本合作，而PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)歸屬“地方”政府；風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)也僅有PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占地方一般公共預(yù)算支出這一項(xiàng)，并沒(méi)有結(jié)合地方財(cái)政能力綜合考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)量化的研究也很少。本文從地方政府角度出發(fā)，以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，結(jié)合地方政府收支兩方面定量研究PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)界定

(一)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵界定

劉薇（2018）認(rèn)為PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是：在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中形成的，或可能形成的政府財(cái)政支出義務(wù)或支出責(zé)任導(dǎo)致的財(cái)政不確定或不穩(wěn)定狀態(tài)。劉尚希（2003）認(rèn)為研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)將政府要承擔(dān)的公共支出責(zé)任和義務(wù)與擁有的公共資源相結(jié)合。因此，基于文獻(xiàn)，本文將PPP的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)定義為 “在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的政府支出責(zé)任或義務(wù)與政府擁有公共資源不匹配導(dǎo)致的財(cái)政不穩(wěn)定狀態(tài)”。

根據(jù)漢娜財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要源于政府的廣義負(fù)債，具體包括顯性直接負(fù)債、顯性或有負(fù)債、隱性直接負(fù)債、隱性或有負(fù)債。本文定義的PPP財(cái)政支出也具有負(fù)債性質(zhì)，因此，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可劃分為顯性直接風(fēng)險(xiǎn)、顯性或有風(fēng)險(xiǎn)、隱性直接風(fēng)險(xiǎn)、隱性或有風(fēng)險(xiǎn)。顯性直接風(fēng)險(xiǎn)是指合同中規(guī)定應(yīng)由政府直接承擔(dān)的PPP財(cái)政支出所轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)；顯性或有風(fēng)險(xiǎn)是指合同中規(guī)定由政府承擔(dān)，但在一定條件下才會(huì)發(fā)生的支出責(zé)任所轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)；隱性直接風(fēng)險(xiǎn)是指合同中未規(guī)定，但根據(jù)項(xiàng)目公共性和政府職責(zé)應(yīng)由政府承擔(dān)的 （即推定的）支出責(zé)任所轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)；隱性或有風(fēng)險(xiǎn)是指合同中未規(guī)定，但在一定條件下轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化給政府的支出責(zé)任所構(gòu)成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容界定

財(cái)政部 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21 號(hào)，下稱《指引》）中規(guī)定：“PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等?！蓖瑫r(shí)，財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)，下稱“10號(hào)文”）中規(guī)定：“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。”

從形成PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任分析，股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和配套投入等屬于合同體系中規(guī)定的政府直接支出責(zé)任；而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任的發(fā)生取決于相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生，政策和法律支出責(zé)任的發(fā)生取決于政策和法律是否改變，屬于政府的或有支出責(zé)任。上述均為PPP合約中規(guī)定的政府支出責(zé)任，因此屬于顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其中股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、配套投入屬于顯性直接風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、政策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)屬于顯性或有風(fēng)險(xiǎn)。

10號(hào)文中的規(guī)定表明，合同約定范圍內(nèi)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)責(zé)任歸屬社會(huì)資本方，但PPP項(xiàng)目存在周期長(zhǎng)、參與主體眾多等特征，在特殊情況下（社會(huì)資本方破產(chǎn)等），政府基于自身職責(zé)，這些責(zé)任也會(huì)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為政府的支出責(zé)任，因此投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)會(huì)給政府帶來(lái)隱性或有支出責(zé)任，構(gòu)成隱性或有風(fēng)險(xiǎn)。若在實(shí)施過(guò)程中具體支出超出范圍，出于項(xiàng)目公共性和政府職責(zé)，不得不追加的（推定的）支出責(zé)任便會(huì)落到政府身上，因此投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)超支屬于財(cái)政的隱性直接支出責(zé)任，構(gòu)成隱性直接風(fēng)險(xiǎn)。

除上述明確規(guī)定的責(zé)任外，還有一些支出責(zé)任是政府和社會(huì)資本方共擔(dān)的，如通脹和利率風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，一般會(huì)在合同中作出具體約定，但社會(huì)資本方承擔(dān)部分在特定情況下（社會(huì)資本方失敗等）可能轉(zhuǎn)化為政府的支出責(zé)任，因此，這部分風(fēng)險(xiǎn)屬于顯性或有風(fēng)險(xiǎn)和隱性或有風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合上述分析，得出下表：

表1 PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣

三、甘肅省財(cái)政汲取能力和PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

財(cái)政汲取能力意味著政府如何科學(xué)、合理、有效地從社會(huì)汲取財(cái)政資源。財(cái)政汲取能力在合理范圍內(nèi)提高會(huì)使財(cái)政收入在高質(zhì)量、優(yōu)結(jié)構(gòu)中得到增加，在一定程度上對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)起到化解作用，因此，研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅應(yīng)考慮支出方面，還應(yīng)考慮財(cái)政汲取能力的大小。

本部分通過(guò)對(duì)比分析2008年至2018年甘肅省和全國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)甘肅省財(cái)政汲取能力進(jìn)行分析，并結(jié)合PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣（表1）識(shí)別甘肅省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果表明：甘肅省財(cái)政汲取能力較差，在滿足公共服務(wù)需求的條件下，該省財(cái)政汲取能力難以適應(yīng)當(dāng)前PPP規(guī)模；甘肅省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要為項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)，即隱性直接風(fēng)險(xiǎn)。

(一)甘肅省財(cái)政汲取能力分析

甘肅省2018年地區(qū)生產(chǎn)總值為8246.1億元，比上年增長(zhǎng)6.3%，地方公共財(cái)政收入870.8億元，比上年增長(zhǎng)8.3%，其中稅收收入610.4億元，比上年增長(zhǎng)13.6%。

圖1全國(guó)及甘肅省的財(cái)政汲取能力

財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重可以反映政府在國(guó)民收入分配中所占份額，是政府直接可以控制的經(jīng)濟(jì)資源；稅收收入是財(cái)政收入的主要來(lái)源，稅收收入占財(cái)政收入的比重這一指標(biāo)，在一定程度上反映了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度，稅收收入在財(cái)政收入中占比越高，說(shuō)明財(cái)政收入越穩(wěn)定，因此，這兩項(xiàng)指標(biāo)可以表示出政府真實(shí)的財(cái)政汲取能力。

從2008年至2018年來(lái)看（見(jiàn)圖1），甘肅省的稅收收入占財(cái)政收入比重和財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重整體雖有所增長(zhǎng)，但兩項(xiàng)指標(biāo)均低于全國(guó)水平，而且有一定差距。甘肅省財(cái)政汲取能力對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)化解的乘數(shù)效應(yīng)也會(huì)較低，在考慮滿足公共需求的前提下，當(dāng)前財(cái)政汲取能力不能滿足PPP發(fā)展規(guī)模。因此，甘肅省應(yīng)盡快優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政汲取能力，為本省PPP項(xiàng)目發(fā)展提供穩(wěn)定的財(cái)政環(huán)境。

(二)甘肅省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

甘肅省為解決財(cái)力不足大力發(fā)展PPP，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金。截至2018年10月31日，甘肅省PPP項(xiàng)目共102個(gè)，投資額共計(jì)2655.02億元。處于識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)分別為22個(gè)、26個(gè)、20個(gè)、34個(gè)，投資額分別為 927.19億、682.16億、612.80億、432.86億。甘肅省PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)與全國(guó)情況基本一致，可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比較高，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目占比較少，但甘肅省情況與全國(guó)相比較嚴(yán)重，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目投資額僅占本省1%（全國(guó)為14%），可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目和政府方付費(fèi)類項(xiàng)目規(guī)模占比高達(dá)99%（如圖2）。因此，甘肅省回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)顯著不合理。

PPP項(xiàng)目行業(yè)分布也與全國(guó)情況大體相同（如圖3），市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目數(shù)量分別為46個(gè)、26個(gè)、6個(gè)，位居前三，這三個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占甘肅省PPP項(xiàng)目總量的76.47%（全國(guó)為60%）。

圖2甘肅省PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)

圖3甘肅省PPP項(xiàng)目行業(yè)分布

圖4我國(guó)2018年P(guān)PP項(xiàng)目社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)（項(xiàng)目數(shù)占比）

甘肅省PPP的發(fā)展存在諸多問(wèn)題，如回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)不合理、行業(yè)分布不合理、社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)不合理等。其中回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題較嚴(yán)重，也是可能誘發(fā)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最顯著的因素。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制更多取決于政府決策，因此歸屬為項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣（見(jiàn)表1）可知，甘肅省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要為隱性直接風(fēng)險(xiǎn)。

四、甘肅省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

(一)模型選取及修正

PPP財(cái)政支出責(zé)任具有債務(wù)性質(zhì)，地方政府主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目產(chǎn)生或有可能產(chǎn)生的財(cái)政支出責(zé)任使地方財(cái)力難以承受，從而導(dǎo)致地方財(cái)政的不穩(wěn)定。因此，本文選取并修正廣泛應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究的KMV模型①，對(duì)地方政府的PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

在PPP中，政府向社會(huì)資本方承諾的未來(lái)支出責(zé)任被視為是一種舉債，地方政府為債務(wù)人，社會(huì)資本方為債權(quán)人，可看作政府將部分財(cái)政收入權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任發(fā)生時(shí)，政府履行PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，收回財(cái)政收入權(quán)。如果到期支付PPP項(xiàng)目時(shí)，地方政府需支付的規(guī)模超出可作為擔(dān)保的財(cái)政收入，就存在政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

使用KMV模型時(shí)，把地方政府視為公司，地方財(cái)政指標(biāo)代替公司的資產(chǎn)價(jià)值指標(biāo)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)率和波動(dòng)率代替企業(yè)資產(chǎn)收益率和資產(chǎn)市值波動(dòng)率，地方政府要支付的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出價(jià)值代替公司債券到期償還價(jià)值。其中，由于地方財(cái)政收入不只用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出這一項(xiàng)，因此，這里作為政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的財(cái)政收入應(yīng)是可擔(dān)保財(cái)政收入，而不是全部財(cái)政收入。修正后的KMV模型如下：

可得地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率和波動(dòng)率為：

T年后財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)距離和預(yù)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率為：

其中，DD為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)距離；P為預(yù)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率；R為地方財(cái)政收入；θ為地方政府可擔(dān)保率，且θ～（0，1）；μ 為地方財(cái)政增長(zhǎng)率；σ 為地方財(cái)政波動(dòng)率。

由式（3）、（4）可知，在風(fēng)險(xiǎn)距離、財(cái)政收入、擔(dān)保率和期限確定的情況下，地方政府可承受的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模是財(cái)政收入波動(dòng)率的減函數(shù)，即財(cái)政收入波動(dòng)率越小，財(cái)政收入增長(zhǎng)越穩(wěn)定，地方政府可承受的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模就越高；地方政府可承受的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模是財(cái)政收入增長(zhǎng)率的增函數(shù)，即財(cái)政收入增長(zhǎng)率越大，地方政府可承受的PPP項(xiàng)目一般預(yù)算支出規(guī)模越高。

(二)相關(guān)檢驗(yàn)及數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)

本文選取的樣本數(shù)據(jù)為2008年至2018年甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、地方政府財(cái)政收入（R）、地方一般預(yù)算支出數(shù)據(jù)（FE）。預(yù)測(cè)過(guò)程中，由于新《預(yù)算法》的出臺(tái)與實(shí)施使得2014年前后財(cái)政收入、一般公共預(yù)算支出口徑難以統(tǒng)一，數(shù)據(jù)收集、處理難度較大，本文沒(méi)有選擇直接預(yù)測(cè)甘肅省財(cái)政收入和一般公共預(yù)算支出，而是先預(yù)測(cè)中間變量GDP，再通過(guò)GDP與財(cái)政收入、一般公共預(yù)算支出的線性關(guān)系預(yù)測(cè)財(cái)政收入和一般公共預(yù)算支出，由預(yù)測(cè)結(jié)果看，此方法預(yù)測(cè)的財(cái)政收入、一般公共預(yù)算支出的誤差率可以接受，因此，后文均用該預(yù)測(cè)值進(jìn)行后續(xù)研究。

經(jīng)過(guò)Eviews8.0處理可知，甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值與地方財(cái)政收入存在顯著的線性關(guān)系，甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值與地方一般預(yù)算支出存在顯著線性關(guān)系。甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值與一般預(yù)算支出的回歸結(jié)果如表2所示：

表2 地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政收入、地方一般公共預(yù)算支出回歸結(jié)果

由表2可得，甘肅省財(cái)政收入、甘肅省一般公共預(yù)算支出與地方生產(chǎn)總值的線性關(guān)系分別為：

運(yùn)用Eviews8.0對(duì)2003年至2017年甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)（ADF檢驗(yàn)），可知地區(qū)生產(chǎn)總值的二階差分比原序列都更加平穩(wěn)，是無(wú)趨勢(shì)無(wú)截距項(xiàng)的平穩(wěn)序列（見(jiàn)表3）。

表3甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分ADF檢驗(yàn)結(jié)果

二階差分的自相關(guān)和偏相關(guān)圖如下：

圖5甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分自相關(guān)圖和偏相關(guān)圖

通過(guò)分析，本文選擇MA（1）模型對(duì)甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值的二階差分進(jìn)行回歸分析，得到如下結(jié)果：

表4甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分回歸結(jié)果

殘差序列相關(guān)檢驗(yàn)（LM檢驗(yàn)）如表5所示：

表5殘差序列相關(guān)檢驗(yàn)（LM檢驗(yàn)）

得出結(jié)論：殘差序列相關(guān)LM檢驗(yàn)選取滯后1階進(jìn)行殘差相關(guān)檢驗(yàn)，LM檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量Obs*R-squared對(duì)應(yīng)P值0.4746，在5%顯著性水平下，不拒絕原假設(shè)，檢驗(yàn)結(jié)果表明殘差無(wú)序列相關(guān)。表明變量無(wú)遺落變量，即滯后階數(shù)的選取合理。

異方差檢驗(yàn)（ARCH檢驗(yàn)）如表6所示：

表6 異方差檢驗(yàn)（ARCH檢驗(yàn)）

得出結(jié)論：ARCH（1）檢驗(yàn)中 Obs*R-squared統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的P值0.4901，在5%的顯著性水平下，不拒絕原假設(shè)，即檢驗(yàn)結(jié)果表明無(wú)ARCH效應(yīng)，即無(wú)ARCH形式的異方差。

因此可得甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分回歸關(guān)系如下（εt為擾動(dòng)項(xiàng)）：

yt=εt-0.912880εt-1

通過(guò)MA（1）模型對(duì)甘肅省2018年至2020年的地區(qū)生產(chǎn)總值進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)果如下：

表7 甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值預(yù)測(cè) （單位：億元）

由于地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政收入、一般公共預(yù)算支出均存在顯著的線性關(guān)系，因此，根據(jù)上述預(yù)測(cè)值和式（5）、（6）可得預(yù)測(cè)的甘肅省財(cái)政收入和一般公共預(yù)算支出分別為：

表8 甘肅省財(cái)政收入預(yù)測(cè) （單位：億元）

表9 甘肅省一般預(yù)算支出預(yù)測(cè) （單位：億元）

*注：考慮到2017年甘肅省在農(nóng)林水方面支出519億元，同比增長(zhǎng)6.3%，而2018年農(nóng)林水支出677.5億元，增長(zhǎng)30.1%（其中全省扶貧支出達(dá)到318.6億元，增長(zhǎng)102.5%）；2017年節(jié)能環(huán)保支出103億元，同比增長(zhǎng)8.1%，而2018年節(jié)能環(huán)保支出達(dá)到127.9億元，增長(zhǎng)25.2%（加大了污染防治和祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改力度），因此，該誤差率在合理范圍內(nèi)。

通過(guò)上述預(yù)測(cè)，可得甘肅省2020年地區(qū)生產(chǎn)總值為9327.905億元，地方財(cái)政收入為1020.482億元，地方一般公共預(yù)算支出為4145.859 億元。 由式（1）、（2）可得甘肅省 2020 年地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率（μ）為0.11436，波動(dòng)率（σ）為0.06304。

(三)2020年甘肅省PPP項(xiàng)目一般預(yù)算支出責(zé)任預(yù)估

在財(cái)政部發(fā)布的《指引》中提到“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%?！比欢懊鞴蓪?shí)債”“故意夸大未來(lái)財(cái)政規(guī)?！钡冗`法違規(guī)行為使得10%紅線岌岌可危。筑牢10%紅線是地方政府在發(fā)展PPP中的首要任務(wù)，因此，在國(guó)家規(guī)定的10%紅線內(nèi)，預(yù)估2020年不同支出比（ρ不超過(guò)10%）下甘肅省PPP項(xiàng)目的一般預(yù)算支出責(zé)任（B）。

表10 2020年甘肅省PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任（單位：億元）

(四)2020年甘肅省PPP項(xiàng)目可擔(dān)保財(cái)政收入預(yù)估

地方政府發(fā)展PPP項(xiàng)目，不僅要考慮提供公共服務(wù)的職責(zé)，還應(yīng)考慮自身財(cái)力，把控風(fēng)險(xiǎn)，合理發(fā)展PPP。但目前，地方政府PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控的指標(biāo)只有一個(gè)，即PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算的比重，而本文認(rèn)為，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出比只能反映地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃的合理程度，并不能真實(shí)反映PPP項(xiàng)目規(guī)模給地方財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的大小，因此，本文引入可用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入占地方財(cái)政收入比即擔(dān)保率（θ）這一指標(biāo)，來(lái)衡量地方財(cái)政是否能承受現(xiàn)有規(guī)模的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，進(jìn)而評(píng)估PPP發(fā)展是否存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

本文先對(duì)當(dāng)年P(guān)PP項(xiàng)目總投資額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重②進(jìn)行了計(jì)算，甘肅省2016年、2017年分別為88.07%、84.57%，而全國(guó)2016年、2017年分別為29.91%、35.30%?？紤]到甘肅省對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴，甘肅省較全國(guó)來(lái)說(shuō)會(huì)更少考慮自身的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，因此，在風(fēng)險(xiǎn)把控方面，使用全國(guó)的PPP項(xiàng)目總投資額占當(dāng)年財(cái)政收入的占比較甘肅省的占比更嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，通過(guò)整理甘肅省現(xiàn)有PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府方在PPP全生命周期的支出責(zé)任一般占PPP項(xiàng)目總投資額的70%-90%，因此，政府年度PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方財(cái)政收入比 （即擔(dān)保率）會(huì)小于30%。運(yùn)用上述預(yù)測(cè)結(jié)果，可計(jì)算出不同擔(dān)保率下，可用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入規(guī)模：

表11甘肅省2020年P(guān)PP項(xiàng)目可擔(dān)保財(cái)政收入（θR） （單位：億元）

(五)甘肅省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)

本部分運(yùn)用修正的KMV模型，對(duì)PPP項(xiàng)目的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)評(píng)，根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可算出不同支出比與不同擔(dān)保率下對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)距離與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率，并對(duì)甘肅省PPP項(xiàng)目地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)甘肅省PPP發(fā)展存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)式（1），可以測(cè)算出不同PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出比（ρ）與不同擔(dān)保率（θ）下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)距離，風(fēng)險(xiǎn)距離越大代表風(fēng)險(xiǎn)越不易發(fā)生，越小代表風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能越大。

甘肅省2020年P(guān)PP項(xiàng)目一年后（T=1）的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)距離和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率分別為：

表12財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)距離

表13財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率

由上述數(shù)據(jù)可得出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率圖：

圖6財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率曲線

觀察上圖可以看出，可用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比例（即可擔(dān)保率）為10%時(shí)，年度PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出的2%-3%，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率迅速增長(zhǎng)，支出占比3%-4%時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率增長(zhǎng)較緩，支出占比超過(guò)4%時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率為1，意味著風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生（即可擔(dān)保收入小于支出責(zé)任）；可擔(dān)保率為20%時(shí)，年度PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出的5%-6%，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率迅速增長(zhǎng)，支出占比6%-7%，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率增長(zhǎng)較緩，支出占比超過(guò)7%時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率為1，即風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；可擔(dān)保率為30%時(shí)，年度PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出的7%-9%，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率增長(zhǎng)較快，支出占比9%-10%，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)率增長(zhǎng)較緩。通過(guò)上述分析可知，合理的支出占比應(yīng)與合理的可擔(dān)保率相配合才能有效把控風(fēng)險(xiǎn)。

10號(hào)文中規(guī)定：“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目……建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)?！币虼耍拭C省應(yīng)將支出占比控制在7%以下。本文認(rèn)為，甘肅省地方政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)控制在4%-6%，超過(guò)5%部分不新加政府付費(fèi)類項(xiàng)目，年度用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入占地方公共財(cái)政收入的比例（可擔(dān)保率）應(yīng)控制在20%左右，這樣既能滿足人民對(duì)公共服務(wù)的需求，又能保證財(cái)政的可持續(xù)性。

通過(guò)對(duì)甘肅省PPP項(xiàng)目總投資額占財(cái)政收入的占比、甘肅省PPP項(xiàng)目政府承擔(dān)責(zé)任占PPP項(xiàng)目總投資額的占比估算分析，可知甘肅省用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入占地方公共財(cái)政收入（不含轉(zhuǎn)移支付）的60%-80%，不在合理范圍內(nèi)，因此，甘肅省PPP項(xiàng)目的發(fā)展存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從公共產(chǎn)品供給角度看，甘肅省財(cái)政汲取能力不能滿足現(xiàn)規(guī)模PPP的發(fā)展。

五、結(jié)論與啟示

第一，基于對(duì)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)的分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)與社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)不合理，可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比過(guò)高，會(huì)產(chǎn)生較多的政府財(cái)政支出責(zé)任，加速了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；同時(shí)，社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)也需得到改善，國(guó)有企業(yè)占比較高，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)本身屬于國(guó)家所有，不能視為完全的社會(huì)資本，國(guó)有企業(yè)資本參與度過(guò)高，會(huì)產(chǎn)生較高的顯性或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不利于規(guī)避地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)積極落實(shí)10號(hào)文中“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”的要求，優(yōu)化PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)和社會(huì)資本方結(jié)構(gòu)。

第二，基于對(duì)地方財(cái)政汲取能力的分析，甘肅省財(cái)政汲取能力較差，在滿足公共服務(wù)需求的條件下，該省財(cái)政汲取能力難以適應(yīng)當(dāng)前PPP規(guī)模，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的化解能力較弱；甘肅省財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例較低，稅收收入占地方財(cái)政收入的比重也不及國(guó)家水平，因此，積極發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)、合理優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也是甘肅省亟須解決的問(wèn)題。

第三，綜合上述兩方面分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省PPP發(fā)展現(xiàn)狀中存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，主要為隱性直接風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為，甘肅省應(yīng)在考慮自身財(cái)政可持續(xù)性的基礎(chǔ)上發(fā)展PPP，降低用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入占地方公共財(cái)政收入的比重，將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占比控制在4%-6%，可用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政收入控制在地方財(cái)政收入的20%左右，同時(shí)，甘肅省還應(yīng)全力規(guī)避將PPP轉(zhuǎn)化為“變相地方融資平臺(tái)”的問(wèn)題，合理把控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。■

注釋：

①KMV模型的理論基礎(chǔ)為BS期權(quán)定價(jià)理論和公司期權(quán)定價(jià)理論，核心為根據(jù)預(yù)期違約率衡量信用風(fēng)險(xiǎn)。KMV模型認(rèn)為企業(yè)可以通過(guò)抵押自身股權(quán)對(duì)外負(fù)債融資，當(dāng)債務(wù)到期時(shí)，若企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值大于債務(wù)價(jià)值，企業(yè)將償還債務(wù)而取得資產(chǎn)的剩余價(jià)值；若到期企業(yè)價(jià)值小于債務(wù)，那么企業(yè)倒閉。該模型中，企業(yè)是否存在信用違約風(fēng)險(xiǎn)主要取決于企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值、資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)水平和需要償還的債務(wù)規(guī)模。

②根據(jù)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別公共性原則，PPP項(xiàng)目均具有公共性，存在政府為PPP項(xiàng)目兜底的可能，政府支出責(zé)任和社會(huì)資本方責(zé)任均可能給政府帶來(lái)負(fù)債，因此PPP項(xiàng)目總投資額占當(dāng)年財(cái)政收入這一指標(biāo)可以代表全口徑的PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；此財(cái)政收入不包含轉(zhuǎn)移支付。