黃延廷　郜若瑤

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的主要原因有工商資本的逐利心切、地方政府的行為失范、缺乏有效制度的供給等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約將會造成我國的社會誠信體系破壞、農(nóng)民的土地利益受損、糧食安全受到影響、農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革進程受阻等。在四川省邛崍市的經(jīng)驗基礎之上設計我國防控農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險的對策，這些對策應當包括成立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合作社、引導工商資本理性投資、構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險機制、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度、進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn);失約;風險;防控;對策

中圖分類號： F321.1? 文獻標志碼： A? 文章編號：1002-1302（2019）03-0307-04

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和適度的規(guī)?；?jīng)營，因為其能夠優(yōu)化我國農(nóng)地資源的配置進而較大程度地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。所以自20世紀末以來，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)越來越普遍，規(guī)模也越來越大。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)將近0.3億hm2，約占農(nóng)地總面積的 1/3，比2010年提高了19%[1]。在此過程當中，工商資本轉(zhuǎn)入農(nóng)民的土地呈現(xiàn)出急劇上升的態(tài)勢。然而，近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的棄耕毀約現(xiàn)象也逐漸增多，轉(zhuǎn)入農(nóng)地的業(yè)主跑路事件也越來越多，這既損害了轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的經(jīng)濟利益，更使社會不穩(wěn)定因素不斷積累。為了有效地防范我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的失約風險，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定，本研究分析我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的根本原因和風險來源，進而重點探討四川省邛崍市創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)保險機制的先進經(jīng)驗，進一步有針對性地提出防范我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險的指導性建議，以期為我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大業(yè)盡綿薄之力。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的原因

1.1 工商資本的逐利心切

在目前各種政策的激勵之下，社會上的工商資本競相下鄉(xiāng)租地經(jīng)營農(nóng)業(yè)。然而，農(nóng)業(yè)經(jīng)營絕非易事，如果其對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品的市場尤其是對自己的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理能力都估計不足，加上農(nóng)村當?shù)乇旧砭痛嬖谵r(nóng)田基礎設施落后、青壯年勞動力都轉(zhuǎn)移到城市務工等，就會導致企業(yè)賺錢效應不明顯，如果再碰上一定程度的自然災害，就會賠錢甚至損失慘重，繼而只能毀約跑路。另外，一部分工商資本在下鄉(xiāng)之初就抱著不可告人的目的。一種目的是拿到土地就改變土地用途，不進行利潤微薄的糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只發(fā)展娛樂、旅游產(chǎn)業(yè)甚至房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務。而一旦被舉報查處，在重罰之下也只能違背租約承諾。另一種目的是直接套取國家補貼，待拿到補貼資金之后立馬走人。近年來，國家逐步加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，種糧補貼、種棉補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設備補貼、農(nóng)藥化肥補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼等名目繁多，于是各種機會主義行為也紛至沓來。如許多地方的工商資本下鄉(xiāng)大面積租賃土地，大搞有機蔬菜的種植工程，一旦工程補貼款項到位，就借各種原因推脫種植，致使土地成片拋荒撂荒，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的租金也不可能兌付。這種投機取巧的牟利行為不僅欺騙了國家，還坑害了農(nóng)民，更造成了土地資源的極大浪費。

1.2 地方政府的行為失范

各種經(jīng)驗已經(jīng)表明，政治領域中的行動主體并不是許多別有用心的理論家吹噓的道德高人一等的“圣明”“英賢”，他們同樣遵循市場領域中“經(jīng)濟人”的假設，也會利用各種手段去追求自身利益的最大化，在某些時候甚至比常人有過之而無不及[2]。既然如此，我國的基層政府特別是已經(jīng)行政化的村民委員會就可能從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，在當?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策制定與執(zhí)行中背離農(nóng)民的利益、背離公共利益，釀成巨大的管理風險。首先，盲目推動土地流轉(zhuǎn)帶來失約風險。一部分地方政府的主要領導為了快速推動農(nóng)地制度改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進而提升自己的政績，就通過行政命令、下達任務或以年終考核的形式盡最大努力地推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，單方面追求農(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、規(guī)模及速度。為達此目的，個別縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府官員尤其是某些村民委員會干部不經(jīng)農(nóng)民授權(quán)或者同意就私下與農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議。這種速成的、運動式的土地流轉(zhuǎn)無視農(nóng)民的土地主體地位，使土地利用趨于功利化，很容易引起流轉(zhuǎn)失約的后果。其次，疏于監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)招致失約風險。許多地方政府為了招商引資的目標，對土地流入方的行為疏于監(jiān)管，甚至和他們相互勾結(jié)，導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場混亂不堪。如流轉(zhuǎn)之前對他們的資質(zhì)、條件、動機等不加審查，事后對他們關(guān)于土地利用、合同履行、環(huán)境保護等也不進行監(jiān)督，這自然會導致土地轉(zhuǎn)入方，特別是本來就有違規(guī)傾向的工商資本肆意非法經(jīng)營、公然違反契約，侵犯國家和農(nóng)民的利益。最后，輕視服務土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生失約風險。政府的基本職能應是服務社會、服務經(jīng)濟，而在各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，基層政府恰恰缺失了本該認真履行的多方面的公共服務職能。如農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務平臺建設、科學指導流入土地企業(yè)考察市場行情、對企業(yè)的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模給出合理建議等都很少去做。因為基層政府和村民委員會對工商資本進入農(nóng)業(yè)沒有進行必要的協(xié)調(diào)與指導，使得他們盲目投資，都熱衷于某些環(huán)節(jié)、某些產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營，這就加劇了相關(guān)市場的激烈爭奪，形成了較嚴重的無序競爭甚至不正當競爭。農(nóng)業(yè)企業(yè)的同質(zhì)化、競爭的白熱化勢必導致農(nóng)業(yè)利潤愈加微薄，這就給土地經(jīng)營者毀約棄耕埋下了重大的隱患。

1.3 缺乏有效制度的供給

制度極其重要，它是人類社會的博弈規(guī)則，具體而言它是型塑人們之間利益關(guān)系的約束[3]。市場主體及其管理者行為失范、市場運行不暢的根本原因就在于缺乏有效的制度供給。導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險有效制度供給不足主要體現(xiàn)在2個方面：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律制度不完善?！掇r(nóng)村土地承包法》雖然對我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)作出了相關(guān)規(guī)定，但是隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的普遍化與農(nóng)地制度改革的進一步深入，十幾年前制定的該法律的缺陷和不足逐步顯現(xiàn)。如在農(nóng)地三權(quán)分置的新背景下，土地自由流轉(zhuǎn)所占的概率逐漸上升，而在其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即流轉(zhuǎn)合同的訂立上卻缺乏相關(guān)的指導規(guī)則、登記規(guī)則、責任規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則等，即便隨后出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序等作了一些更具體的規(guī)定，但這畢竟是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的部門規(guī)章，在法律效力、創(chuàng)新空間等方面都較有限，這在較大程度上導致土地流轉(zhuǎn)的不安全性。二是工商資本進入農(nóng)業(yè)到目前為止還沒有系統(tǒng)的法律規(guī)則體系。雖然在相關(guān)政策上對工商資本進入農(nóng)業(yè)有了一定的要求，但也只是一些原則性的甚至是方向性的規(guī)定，根本不可能具體操作。由于缺乏工商資本進入農(nóng)業(yè)的實施細則，尤其是責任制度、處罰機制的不健全，致使各級政府在引導工商資本下鄉(xiāng)租地經(jīng)營農(nóng)業(yè)的過程中較隨意，加上某些政府工作人員、村干部和工商資本沆瀣一氣，相互勾結(jié)，以權(quán)謀私，糊弄農(nóng)民，造成了農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營行為的無序化。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的風險

由于種種不利因素的存在，以工商資本為代表的一部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體毀約棄耕就成了必然的現(xiàn)象，這將會嚴重擾亂農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，對我國的經(jīng)濟社會造成不可估量的損害。

2.1 土地流轉(zhuǎn)失約將破壞我國的社會誠信體系

習近平總書記在多次講話中都強調(diào)必須重視社會誠信體系的建設，讓失信者沒有容身之地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的失約失信對社會的傷害非常大，不僅使土地流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟利益遭到重大損失，更是一種典型的社會失信行為，將嚴重破壞我國的社會誠信體系。違約失信者不履行在土地交易中的約定義務和法定義務，直接導致土地流轉(zhuǎn)停滯不前、市場秩序混亂。這也會造成其他土地流轉(zhuǎn)雙方互不信任，互相猜疑，互相防范，在這些非正常的心態(tài)之下，土地流轉(zhuǎn)當事人必將支付高額的土地流轉(zhuǎn)成本。但如果在社會信用良好的狀態(tài)下，大家在交易中不會怕那怕這，只要雙方談好條件，直接簽合同，隨后順利履行合同，雙方的目的也都如愿得以實現(xiàn)，幾乎沒有額外的交易成本。但是在交易信用較差的狀況下，土地流轉(zhuǎn)一方（如農(nóng)民）怕另一方（如工商資本）不履行合同義務，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時就會要求對方提供保證金，或?qū)⑵渌锲酚米鞯盅夯蛸|(zhì)押，以擔保合同的順利履行，這些保證金或其他抵押或質(zhì)押物品就成為交易的成本，給市場主體造成很重的經(jīng)濟負擔。社會誠信體系的破壞將阻礙我國市場經(jīng)濟的順利發(fā)展。

2.2 土地流轉(zhuǎn)失約將影響我國的糧食生產(chǎn)安全

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計可知，我國的土地流轉(zhuǎn)面積不斷增大，截至2016年年底，全國流轉(zhuǎn)土地面積已超過0.31億hm2，將近總的家庭承包土地面積的35%，以后這種趨勢還會繼續(xù)[4]。雖然流轉(zhuǎn)的規(guī)模大，但流轉(zhuǎn)用于種植糧食的規(guī)模也很大，這是因為國家發(fā)放的農(nóng)業(yè)補貼主要是糧食種植方面的補貼，不僅種類多，且數(shù)額也較大，所以工商資本就會大面積的種植糧食以獲取高額的補貼資金，不管是真種還是假種，較大規(guī)模的土地必須呈現(xiàn)在那里有種植的樣態(tài)，以備有關(guān)部門登記、檢查、發(fā)放補貼。如果工商資本毀約棄耕，這些大面積的土地將不可能產(chǎn)出糧食，一大部分糧食指標任務必然落空，直接威脅到我國的糧食安全。同時，土地流轉(zhuǎn)中的失約行為大多是土地轉(zhuǎn)入方的單方面撕毀協(xié)議，他們的這種行為都非常隱蔽，事前多是千方百計的隱瞞，盡量不露蛛絲馬跡，事后則是到處躲藏，難以尋到他們的蹤影，且失約多是發(fā)生在糧食播種的季節(jié)或此季節(jié)之后，等被發(fā)現(xiàn)時都錯過了種植的時機，不可能通過補種挽回損失?？梢娡恋亓鬓D(zhuǎn)失約的破壞性、威脅性太大，連補救的余地都沒有，因此必須嚴加防范，杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。

2.3 土地流轉(zhuǎn)失約會阻滯三權(quán)分置的農(nóng)地制度改革進程

由于土地的增值效益逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)民害怕失去土地，就不愿意流轉(zhuǎn)土地，于是國家就設計出不會失去土地的土地流轉(zhuǎn)，這就是農(nóng)地三權(quán)分置出臺的背景，即農(nóng)民可以牢固地擁有土地承包權(quán)，只是把土地的經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)出去，到一定的期限還可以收回土地，同時還能獲取土地的效益及增值效益。在該制度的指引下，我國近年的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)民打消了失地的憂慮，土地流轉(zhuǎn)面積大量增加，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主體和面積增長也很快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的前景看好。然而隨著近期農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象的不斷發(fā)生，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)得不到土地租金，新型經(jīng)營主體也損失慘重（經(jīng)營不善會虧損嚴重，投機取巧也多數(shù)被查、被罰），雙方都受到沉重的打擊，他們轉(zhuǎn)出土地或轉(zhuǎn)入土地的積極性都大幅降低，土地經(jīng)營權(quán)就難以流轉(zhuǎn)，三權(quán)分置的改革進程就會停滯，中央的政策目標也會落空。

2.4 土地流轉(zhuǎn)失約將會損害農(nóng)民的切身利益

在各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，由于行政干預性較強、流轉(zhuǎn)合同不合規(guī)范、村干部尋租索租等原因，土地轉(zhuǎn)入方毀約棄耕的可能性被大大提高。在中央和地方各種優(yōu)惠政策的刺激下，許多工商資本原本在城里淘金，此時似乎嗅到了重大商機，于是紛紛蜂擁農(nóng)村“跑馬圈地”，投產(chǎn)農(nóng)業(yè)，其首要目的是開辟新的賺錢領域及追求豐厚的利潤，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)倒在其次。一旦在某一環(huán)節(jié)不盡人意，如村干部刁難、農(nóng)戶漲租、災害歉收等，拖欠租金或干脆走人就在所難免。在當前的農(nóng)村體制之下，農(nóng)戶、農(nóng)民無疑是處于弱勢地位的群體，在各方面包括土地流轉(zhuǎn)中很少有話語權(quán)，根本不可能與資金、社會地位明顯占優(yōu)的強勢工商資本相抗衡。毀約棄耕之后，雖然經(jīng)營主體也會虧錢，但最受傷害的卻是農(nóng)民。他們不但租金泡湯，而且在被迫接手工商資本棄耕的土地之后還要加大投入（包括人力、物力、財力）進行復耕，這進一步增加了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。

2.5 農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約也將打擊社會資本投入農(nóng)業(yè)的積極性

亞當·斯密認為，資本追求利潤的本質(zhì)雖然有某些不道德的表現(xiàn)，但是也就是該本質(zhì)會促使它們發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、給人們帶來福利，它們在自利的同時也產(chǎn)生了他利，盡到了應盡的社會責任。工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)也是如此，追求豐厚的利潤是他們這一行為的內(nèi)在動力（沒有賺錢的吸引，他們寧愿投資其他行業(yè)），然而，他們下鄉(xiāng)大片租地投產(chǎn)農(nóng)業(yè)，不僅可以進行農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營、現(xiàn)代化經(jīng)營，降低之前農(nóng)戶細碎化、分散化的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的嚴重效率損失，且對農(nóng)戶也產(chǎn)生了諸多好處，如土地資源的配置效應、交易的收益效應以及邊際產(chǎn)出的拉平效應等[5]，農(nóng)民也是求之不得?？傊?，我國發(fā)展新型農(nóng)業(yè)絕對離不開社會資本，這也是發(fā)達農(nóng)業(yè)國家的成熟經(jīng)驗，工商資本下鄉(xiāng)在很大程度上可以為我國農(nóng)業(yè)帶來最新的技術(shù)、雄厚的資金、科學的管理方法等，這些都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不能解決的。然而，大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的事實表明，農(nóng)村并非遍地黃金，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也絕非有了工商資本1種因素就指日可待。當眾多工商資本還在夢想下鄉(xiāng)撈金的快樂之時，卻遭到生產(chǎn)資料價格上漲、自己的資金鏈斷裂、勞動力短缺、農(nóng)產(chǎn)品價格波動、市場狀況惡化等多重壓力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資本經(jīng)營的戰(zhàn)略目標受到重挫，這沉痛的、血的教訓讓后來者望而卻步。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險的防控經(jīng)驗

全國各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象較普遍，也都制定措施進行了一定的防范，并取得較好的效果。其中，以四川省邛崍市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約問題較突出，其制定的防范措施也較得力，經(jīng)驗也較成熟。

3.1 成立負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟組織

四川省邛崍市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度很快，僅2015年就流轉(zhuǎn)耕地面積1.7萬hm2，超過全市土地確權(quán)面積的36%，但在此進程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的風險也與日俱增。據(jù)邛崍市的調(diào)查資料可知，2004—2015年因為資金供應不足、經(jīng)營管理不善等原因，小面積的土地流轉(zhuǎn)失約事件不斷發(fā)生，造成一定影響的較大的違約欠租事件就達10多起，有將近1 200多hm2土地牽涉其中[6]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約事態(tài)嚴重，倒逼邛崍市進行多方面的制度創(chuàng)新，以消解、防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的失約風險。首先，要避免在土地流轉(zhuǎn)中土地權(quán)利主體——農(nóng)民沒有決策權(quán)的現(xiàn)象。地方政府官員及村干部干涉農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地甚至包辦農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)以謀取私利對土地流轉(zhuǎn)雙方的利益損害都很大，這成為土地流轉(zhuǎn)失約頻發(fā)的關(guān)鍵原因之一。邛崍市就在其下屬的鐘山社區(qū)試驗成立了負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟組織（鐘山旅游開發(fā)公司），發(fā)揮村民集體決策、民主決策的作用。鐘山旅游開發(fā)公司依相關(guān)法律程序登記注冊，除負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)外，還負責鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等事務。該組織以法人的體例構(gòu)建，村民以投票選舉的形式選出股東代表，組成公司的董事會、監(jiān)事會等，并制定了較完善的公司章程，這樣村民就可以參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理活動中來，有了決策權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等重要權(quán)利，約束甚至杜絕了少數(shù)基層干部包括村干部私相授受、牟利害民的不法行徑，使自己真正成為土地流轉(zhuǎn)的主體。

3.2 實施在土地正式流轉(zhuǎn)之前的土地預流轉(zhuǎn)

為了克服之前土地分散流轉(zhuǎn)不利于規(guī)模經(jīng)濟、更不利于提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的狀況，鐘山旅游開發(fā)公司成立后馬上就與村民進行了各種形式的溝通與協(xié)商，在民主議定價格的基礎上，村民先把自家的土地“預流轉(zhuǎn)”給公司，公司獲得這些土地之后，就著手對這些條塊分割的零碎土地統(tǒng)籌規(guī)劃、合理整治，待它們成片集中、況貌良好后，再由公司正式統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)地在正式流轉(zhuǎn)出去之前只要不影響公司的土地治理，農(nóng)民還可以自己經(jīng)營，獲得產(chǎn)出。在企業(yè)正式進入以后，旅游開發(fā)公司就在法律顧問的指導下和農(nóng)戶簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶可以獲得土地流轉(zhuǎn)的租金和年底的分紅。在農(nóng)地預流轉(zhuǎn)中，由農(nóng)民自己成立的集體經(jīng)濟組織發(fā)起和主導，自然會代表農(nóng)民的利益并達成理想的結(jié)果。最重要的是，通過農(nóng)地的預流轉(zhuǎn)可以使土地由零碎分散向規(guī)模集中轉(zhuǎn)變。土地的預流轉(zhuǎn)不僅節(jié)省了交易的時間，更避免了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意見不統(tǒng)一而造成的東一塊、西一塊的插花地，新型的經(jīng)營主體更容易接納，也就提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的整體競爭優(yōu)勢及其市場價值。

3.3 以掛牌的形式引進農(nóng)業(yè)企業(yè)

要想以掛牌的形式引進理想的農(nóng)業(yè)企業(yè)必須要做好己方的前期工作，如必須使自己的土地條件良好能夠吸引投資企業(yè)，這一點邛崍市做得較成功，如土地連片集中、設施也得到了一定的完善等。但僅此還不夠，邛崍市又根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的土地分布狀況、土壤種類、質(zhì)量情況、產(chǎn)業(yè)資源條件、周圍具體環(huán)境等，指出本區(qū)域的土地適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向，隨后又對土地流轉(zhuǎn)項目進行策劃和包裝，最終以《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目推介書》的形式投向市場，以供投資者詳細了解情況。這些前期工作不僅提高了邛崍市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的精準性，對欲進入農(nóng)業(yè)的工商資本來講，也有利于發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，從而使工商資本的欲求和邛崍市迫切發(fā)展農(nóng)業(yè)的需要實現(xiàn)了有效對接。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前期工作完成之后，負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)的旅游開發(fā)公司就將該項目委托給四川省成都市集體產(chǎn)權(quán)交易中心，由其“掛牌”向全社會推薦介紹，吸引眾多的工商資本來此競價投資。成都市集體產(chǎn)權(quán)交易中心通過其搭建的互聯(lián)網(wǎng)交易平臺，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的所有信息、所有程序都透明化、公開化、公正化，這既大大提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率，還使地方的招商引資由過去的被動轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的主動。同時，農(nóng)民集體通過旅游開發(fā)公司可以在更廣闊的范圍內(nèi)優(yōu)化整合土地經(jīng)營的主體和客體，進一步推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。最后，在成都市集體產(chǎn)權(quán)交易中心的推介之下，有投資意愿的工商資本紛紛到邛崍市實地考察，最終工商資本和旅游開發(fā)公司以雙向選擇的方式實現(xiàn)合作、完成土地流轉(zhuǎn)。雙向選擇既保障了農(nóng)民的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也保護了新型經(jīng)營主體的投資權(quán)，有利于雙方互利共贏。

3.4 構(gòu)建市場保險機制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，為了保證土地流轉(zhuǎn)雙方尤其是工商資本按約履行自己的義務，防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的風險，邛崍市鐘山社區(qū)通過其旅游開發(fā)公司引進社會上的擔保公司為土地流轉(zhuǎn)雙方的履約行為進行擔保，一旦一方違約，擔保公司將給另一方賠償損失，這在很大程度上防控了土地流轉(zhuǎn)的失約風險。邛崍市在鐘山社區(qū)較成功的經(jīng)驗基礎之上，根據(jù)全市的情況進一步探索、創(chuàng)新，建構(gòu)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保險制度，該制度的操作流程是：首先，市政府選定實力雄厚、信用過硬的保險公司為該市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約提供擔保;其次，這些優(yōu)質(zhì)的保險公司根據(jù)具體情況給農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約設定適當、良好的保險產(chǎn)品;再次，在對風險嚴格評估的前提下，保險公司為新型經(jīng)營主體和農(nóng)戶共同投保，雙方應繳納給保險公司的保險費為土地租金的3%，其中分擔情況是農(nóng)戶繳納保費總額的1/10，土地轉(zhuǎn)入方繳納保費總額的2/5，政府財政繳納保費總額的1/2;最后，如果新型經(jīng)營主體違約斷租棄耕，農(nóng)戶不用要求新型經(jīng)營主體賠償（即使要求賠償，農(nóng)民由于勢力太弱也難有結(jié)果），保險公司就會主動賠償農(nóng)民的地租及其他損失，在賠償完畢后再由勢力較強的保險公司向新型經(jīng)營主體追討相關(guān)費用。邛崍市農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保險制度的創(chuàng)新，優(yōu)化了農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險的防范機制，不但可以穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系，還可以保護農(nóng)民和新型經(jīng)營主體的合法權(quán)益，進而促進我國農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的順利和健康發(fā)展。

4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險的防控對策

本研究在四川省邛崍市富有成效的經(jīng)驗基礎上，再根據(jù)全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的普遍情況提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風險的防控對策。

4.1 成立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合作社，轉(zhuǎn)變農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢地位

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢是農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約頻發(fā)的根源。為了扭轉(zhuǎn)該局面，保障農(nóng)民的話語權(quán)，增強農(nóng)民的主體地位，爭取土地利益最大化，必須將其組織起來形成一個強大的團體，以組織、團體的力量在土地流轉(zhuǎn)中與各方博弈，自然不會落于下風。該團體可以稱為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合作社。縱觀目前全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的情況，基本上都是由農(nóng)戶各自流轉(zhuǎn)土地，與工商資本或與村民委員會競爭，處于弱勢地位？馬克思在研究、指導農(nóng)民革命的過程中就認識到“農(nóng)民就像一袋馬鈴薯”，攏不到一塊兒，必須想方設法，哪怕是改造他們（改造農(nóng)民的小資產(chǎn)階級習性），也要使他們團結(jié)起來[7]。毛澤東在領導中國革命的斗爭中就成功地使農(nóng)民團結(jié)在一起，形成了無堅不可摧的力量，并取得了最后的勝利。馬克思主義、毛澤東思想永遠是人們行動的指南，組織農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合作社就是對這些理論的活學活用，也一定會成功。四川省邛崍市組建負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟組織即是如此。成立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合作社最好以村為單位，其性質(zhì)是村里的集體經(jīng)濟組織，必須與村民委員會的職能分開，二者互不干涉。為了使合作社能夠很好地代表農(nóng)民、服務農(nóng)民，必須以民主體制來構(gòu)造它?？梢越梃b法人的體例，由村民通過民主選舉的形式成立合作社的董事會、監(jiān)事會等，這些機構(gòu)要嚴格按照村民代表大會或社員大會制定的合作社章程開展工作，全心全意為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)利益服務。在合作社代表農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)時，也應該先實施農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的“預流轉(zhuǎn)”。把各家各戶的土地經(jīng)營權(quán)集中在一起，通過治理再形成優(yōu)質(zhì)農(nóng)田后，再流轉(zhuǎn)給新型的農(nóng)地經(jīng)營者，這樣可以較大程度地提高農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益。

4.2 引導工商資本理性投資，加強監(jiān)管與服務職能

中央政策一直鼓勵資本下鄉(xiāng)，為我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作貢獻。然而，工商資本的自利、逐利本質(zhì)和農(nóng)業(yè)的公共性、公益性，特別是與種植糧食的低效益性存在很大的矛盾和反差，如果不對工商資本進行合理的引導與必要的約束，他們與民爭利以及我國的糧食安全、社會穩(wěn)定等一系列問題就會突出出現(xiàn)。首先，政府特別是基層政府作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導者和推動者，應避免推行某些過激措施不當?shù)卮碳すど藤Y本盲目流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地、擴大經(jīng)營規(guī)模，相反，應循序漸進，因地制宜，根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件、經(jīng)濟條件、勞動力狀況、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部署等，把握中央政策的精神和要旨，引導、吸納相應的工商資本有步驟地進入適當?shù)霓r(nóng)業(yè)領域，使社會資本的優(yōu)勢與本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求有效對接，產(chǎn)生良性反應。其次，各地應根據(jù)國家的各種相關(guān)政策，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審查、審核制度。第一，在新型經(jīng)營主體的資格準入制度方面，必須嚴格規(guī)定新型經(jīng)營主體特別是各種工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力要求、銀行信用等級要求以及履行合同的基本保證等。第二，在審查、審核、備案制度方面，必須規(guī)定各級政府的審批權(quán)限、審查標準、審核程序、備案細則等，形成上下貫穿、多方作用的監(jiān)督合力，以保證工商資本等新型經(jīng)營主體確有能力從事農(nóng)業(yè)，且相關(guān)項目也符合本地的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。第三，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的監(jiān)管方面，應建立起農(nóng)地利用靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的監(jiān)測制度，由土地行政管理部門定期或不定期地對農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營土地的狀況，包括是否按法定或者約定的用途使用土地、經(jīng)營是否合乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)程、合同履行的情況等進行檢查、監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有改變土地用途的行為必須堅決懲處，對不合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)程的行為要勒令改正，督促工商企業(yè)按時、足額給付農(nóng)民的土地租金，嚴厲打擊非法套取農(nóng)業(yè)補貼的投機取巧行為，勸退經(jīng)營能力太差的企業(yè)等。

4.3 構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險機制，保障農(nóng)民土地權(quán)益

當前對于投資業(yè)主失約的害民害農(nóng)行為，各地都采取了一定的防范措施。如安徽省合肥市就規(guī)定當工商資本轉(zhuǎn)入的土地超過一定規(guī)模時，必須向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的有關(guān)機構(gòu)繳納1年以上的土地租金，并以此租金作為工商資本的失約風險保障金，如果工商企業(yè)按約履行各種義務，該資金仍然返還給他們。如果工商企業(yè)違背土地流轉(zhuǎn)合約不向農(nóng)民支付租金，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府就用這筆資金優(yōu)先支付農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)租金。這種失約風險防范措施雖然可以保護農(nóng)民的權(quán)益，卻增加了工商企業(yè)的經(jīng)營成本，很大程度上挫傷了社會資本進入農(nóng)業(yè)的積極性，與中央政策的初衷不符。另外，還有的地方由當?shù)刎斦芨兑徊糠仲Y金作為農(nóng)業(yè)企業(yè)失約保障金，這不可避免地增加了地方的財政負擔，也不是長久之計。所以，四川省邛崍市的經(jīng)驗值得借鑒，應當推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保險制度，可以在我國的政策性農(nóng)業(yè)保險中開辟出農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保險這一新的險種，但是政府必須給予一定的支持，即每年要撥付給保險公司一部分財政補貼。這種保險嵌入了新的運行機制，用較少的投入獲得了較大的風險保障，體現(xiàn)了現(xiàn)代保險中的分散風險特點，既保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，又減輕了工商企業(yè)的資金壓力，必將促進我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的向好發(fā)展。為了使農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保險機制順利實施，還必須建立起一系列配套的制度，關(guān)鍵的如集體土地產(chǎn)權(quán)交易鑒證制度、保險費繳納分配制度、失約風險評價機制、出險處理規(guī)則等，以保證其切實發(fā)揮作用并達到預期目的。

4.4 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場有序運行

嚴密、周密的法律規(guī)則是規(guī)范行為、防控風險的基礎和根本，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中也是如此。首先，由于我國規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要法律《農(nóng)村土地承包法》中問題眾多，如農(nóng)民的土地權(quán)利不充分、土地流轉(zhuǎn)受讓主體的資格規(guī)定不清晰、流轉(zhuǎn)程序較混亂、相關(guān)責任不明確、部分制度內(nèi)容不科學等，這些不足使土地流轉(zhuǎn)實踐中的糾紛不斷，并且還難以解決，當事人之間、當事人與政府之間的矛盾日積月累，形成了很大的社會隱患[8]。其次，在我國其他的土地法律中，也欠缺農(nóng)地流轉(zhuǎn)的約束機制，這就使農(nóng)地流轉(zhuǎn)當事人違約的成本降低，自然就增大了其違約的可能性。所以，目前防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的一個重要途徑就是吸取各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中的經(jīng)驗和教訓，在我國已有的農(nóng)地法律基礎上，制定出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門法規(guī)，在保護集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包權(quán)的同時，也保護新型經(jīng)營主體依約獲得的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，重點化解和防控農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的可能風險，確保農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的順利實施和農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。再次，還應進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，引導工商企業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向有機農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)功能性農(nóng)作物生產(chǎn)，占據(jù)市場主導地位，增強他們的盈利能力。最后，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的法制教育、守信教育，維護社會的誠信體系也是一項不容忽視的工作。

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