張飚

聯(lián)合國大會不久前以壓倒性多數(shù)通過決議，要求英國尊重國際法庭的裁定，結(jié)束在查戈斯群島的“非法殖民統(tǒng)治”，限時6個月把這一群島的主權(quán)移交給非洲東部島國毛里求斯。

一些歐美媒體報道說，盡管聯(lián)大決議不具法律拘束力，但反映了國際社會普遍支持毛里求斯的主權(quán)主張，有“政治分量”。

英國常駐聯(lián)合國代表卡倫·皮爾斯在聯(lián)大稱，英國自1814年起對英屬印度洋領(lǐng)地即查戈斯群島持續(xù)擁有主權(quán)。英方不承認(rèn)毛里求斯的主權(quán)主張，不準(zhǔn)備歸還這一群島。

包括查戈斯群島在內(nèi)，英國目前在世界上還保有14塊“海外領(lǐng)土”。這些地方現(xiàn)狀如何？未來類似“聯(lián)大要求英國結(jié)束對查戈斯群島殖民統(tǒng)治”的狀況是否會接連發(fā)生？

三大特點

當(dāng)今英國的14塊“海外領(lǐng)土”主要是大英帝國的殖民遺產(chǎn)，因英國未準(zhǔn)予獨立，或領(lǐng)土內(nèi)公民通過公投決定繼續(xù)接受英國管轄，而成為英國在大不列顛以外的領(lǐng)土。目前共有約25萬人生活在這些地方，分布在印度洋、大西洋，甚至是靠近南極的地區(qū)。這些海外領(lǐng)土有三大特點。

第一，英國大部分“海外領(lǐng)土”由于其歷史、軍事、經(jīng)濟，甚至是藝術(shù)科幻上的重要意義而為世人所熟知。

1982年，英國和阿根廷曾因馬爾維納斯群島（英國稱“福克蘭群島”）的主權(quán)歸屬糾紛發(fā)生戰(zhàn)爭。當(dāng)時，以“鐵娘子”撒切爾夫人為代表的強硬派擔(dān)心一旦英國喪失福克蘭群島，會引發(fā)英國失去其他“海外領(lǐng)土”的連鎖反應(yīng)，因此派出軍艦到阿根廷家門口，用武力方式重占了?？颂m群島。

和福克蘭群島的歷史意義不同，查戈斯群島具有重要的軍事地位。查戈斯群島位于印度洋，在20世紀(jì)60年代由威爾遜領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府借給美國做軍事基地。在冷戰(zhàn)期間，查戈斯群島作為美國的空軍基地為美軍監(jiān)控蘇聯(lián)立下功勞，而隨著“9·11”事件之后美國陸續(xù)卷入阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭，重返亞太等等，英國又將查戈斯群島續(xù)租給美國至2036年，以使其“最親密的盟友”有軍力能介入地區(qū)沖突。

直布羅陀控制著從大西洋進入地中海的航行通道，具有極其重要的戰(zhàn)略地位。英國從19世紀(jì)30年代就開始經(jīng)營這個戰(zhàn)略要地，至今依舊控制著這個寬度只有數(shù)十公里的扼守大西洋和地中海的咽喉要道。

英屬維京群島位于加勒比地區(qū)，以提供離岸金融服務(wù)業(yè)務(wù)出名，曾被稱為“避稅天堂”。英屬百慕大群島則由于迷失的飛機和船只被科幻小說所熱捧，制造出“百慕大三角”的概念。

第二，由于歷史原因，一些英國的“海外領(lǐng)土”有主權(quán)糾紛。

例如，直布羅陀涉及英國和西班牙的糾紛。英國在18世紀(jì)初的西班牙王位繼承戰(zhàn)中奪取直布羅陀，后來西班牙雖然試圖從英國手中奪回該地，但迫于英國的強大海軍實力，不得不簽署條約，任由英國統(tǒng)治。這種狀況一直持續(xù)到1939年，隨著西班牙佛朗哥政權(quán)上臺，西班牙開始嘗試收回直布羅陀。直到今天，西班牙仍然希望通過各種方式收回直布羅陀。

西班牙希望收回直布羅陀的欲望如此強烈，以至于在英國“脫歐”談判程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)曾公開稱，如果英國不在直布羅陀歸屬權(quán)問題上讓步，西班牙就會攪局歐盟和英國的“脫歐”談判。

歷史上，英國一直將查戈斯群島和毛里求斯統(tǒng)一管轄。但在20世紀(jì)60年代毛里求斯獲得獨立時，英國要求毛里求斯和查戈斯群島“分治”，并繼續(xù)維持其在查戈斯群島的統(tǒng)治。隨后，英國將查戈斯群島租給美國當(dāng)軍事基地。

第三，英國的“海外領(lǐng)土”在治理結(jié)構(gòu)上都非常獨特，屬于中央集權(quán)和地方自治的結(jié)合。

一方面，每塊“海外領(lǐng)土”都有各自的憲法、政府與地方法律。例如，大部分“海外領(lǐng)土”的憲法會規(guī)定該地的政府機構(gòu)權(quán)限與義務(wù)，包括總督、選舉立法機構(gòu)、大臣的職權(quán)。另一方面，位于倫敦的英國議會對這些地方也有管轄權(quán)力：總督需要由女王任命，而英國的政府機構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)這些“海外領(lǐng)土”相應(yīng)的事務(wù)。

三回合較量

查戈斯群島爭端近日之所以“鬧上”聯(lián)合國大會，主要是因為毛里求斯一直尋求從英國手中奪回查戈斯群島的主權(quán)。過去十年里，英國和毛里求斯已有三個回合的較量。

為了收回查戈斯群島，毛里求斯早在2010年就向海牙國際法庭提起訴訟，指控英國在查戈斯群島的統(tǒng)治不符合國際法，希望盡早結(jié)束英國在該地的統(tǒng)治。2015年，海牙法庭作出裁定，宣布英國敗訴。盡管英國敗訴，但是拒絕執(zhí)行該裁定。

此外，由于美國在查戈斯群島有軍事基地，因此力挺英國拒絕交還查戈斯群島;在美國鼓動下，英國非但不交出查戈斯群島，反倒以查戈斯群島對英國及其盟友的重要作用為名，繼續(xù)統(tǒng)治。

在英國拒不執(zhí)行2015年裁定的情況下，毛里求斯又在2017年向聯(lián)合國請愿，要求聯(lián)合國大會授權(quán)海牙國際法庭就查戈斯群島再出具一個“咨詢意見”。咨詢意見雖然不是具備法律約束力的判決，但是足以再次表明國際法庭對英國占有查戈斯群島的態(tài)度。

就在毛里求斯意在給英國施加壓力的同時，英國也在聯(lián)合國大會開始活動，強烈反對海牙法庭再出具咨詢意見。英國的考慮是，一旦聯(lián)合國大會投票同意讓國際法庭出具咨詢意見，就相當(dāng)于是整個國際社會在施壓英國，要求執(zhí)行判決。于是英國便開始游說美國、加拿大、澳大利亞，特別是歐洲國家，希望它們在聯(lián)合國大會投票中站在英國一邊，不要投票支持毛里求斯。

但是，此時的英國受“脫歐”談判的影響，既沒有足夠的精力資源在聯(lián)大內(nèi)做積極的游說工作，也因為正在“脫歐”，喪失了歐洲國家對英國的積極支持。

為了繼續(xù)給英國施壓，毛里求斯在2019年2月咨詢意見的基礎(chǔ)上，要求聯(lián)大就查戈斯群島召開會議并發(fā)表決議。于是便出現(xiàn)了前述的2019年5月聯(lián)大決議要求英國結(jié)束殖民統(tǒng)治的一幕。

此次聯(lián)合國大會通過決議要求英國結(jié)束在查戈斯群島的統(tǒng)治，會對英國造成壓力，但恐怕無法改變英國繼續(xù)統(tǒng)治查戈斯群島的事實。英國可以用武力繼續(xù)維持統(tǒng)治。由于英國已經(jīng)將查戈斯群島續(xù)租給美國至2036年，因此移交查戈斯群島給毛里求斯，會使局勢更趨復(fù)雜。

未來事態(tài)

此次聯(lián)大決議要求英國移交查戈斯群島給毛里求斯一事，主要有三重影響。

第一，人們最關(guān)心的是，此類情況是否會發(fā)生在英國其他“海外領(lǐng)土”上？目前來看，近日查戈斯群島的類似情況未來最有可能發(fā)生在其他兩地：一是?？颂m群島，二是直布羅陀。這兩地歷史上的相關(guān)“戲碼”也曾反復(fù)上演。

除此之外，其他英國“海外領(lǐng)土”不大可能涉及國際法并獲得聯(lián)合國大會的關(guān)注。因為這些領(lǐng)土目前沒有糾紛，即沒有英國之外的其他國家要求英國歸還這些海外領(lǐng)土，同時，只要當(dāng)?shù)毓褚餐饬粼谟鴥?nèi)，就不太可能出現(xiàn)類似狀況。

第二，此次事件對英國和非洲的關(guān)系有影響。例如，非洲聯(lián)盟一直支持“徹底去殖民化”，在英國和毛里求斯之間的紛爭中力挺毛里求斯追回查戈斯群島，并且批評英國在查戈斯群島的統(tǒng)治有違聯(lián)合國有關(guān)去殖民化的精神。

此次大會通過有關(guān)查戈斯群島的決議給英國制造了一個處理對非關(guān)系的大難題：假設(shè)英國遵從海牙國際法庭判決和聯(lián)大決議讓出查戈斯群島，就會丟失所謂“海外領(lǐng)土”，影響英美軍事合作，但會受到非洲國家的歡迎和支持;不移交則會得罪非洲國家，影響其試圖在“脫歐”后發(fā)展和非洲國家關(guān)系的“全球英國”計劃。

目前來看，英國的立場似乎是寧肯犧牲和非洲國家發(fā)展關(guān)系的機會，也不會移交查戈斯群島。

第三，要注意到相關(guān)裁定對其他國際事務(wù)的影響。過去十年內(nèi)，英國一直強調(diào)“基于規(guī)則的國際秩序”，認(rèn)為國際法和國際秩序不可褻瀆。但英國在要求別國遵守國際法的同時，似乎并不認(rèn)為自己在對待有關(guān)“海外領(lǐng)土”的事務(wù)中也應(yīng)該遵守國際法。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院國際政治系講師）