姜孝波

[摘 要]基層供銷社重建和發(fā)展的過程中，由于歷史上圍繞產(chǎn)權(quán)問題進行過三次官辦、民辦改革，加之基層供銷社自身基礎(chǔ)薄弱，其發(fā)展歷程受到政府行為的較強影響。本文基于西南Y縣基層供銷社發(fā)展的歷時性分析，考察政府對基層供銷社發(fā)展的規(guī)制過程及其實踐后果。研究發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制對基層供銷社的影響主要體現(xiàn)在兩個階段。第一，組建階段，將縣供銷社所領(lǐng)辦的專業(yè)合作社按照區(qū)域而不是農(nóng)民需求機械地整合起來，成為基層合作社的主要參與主體，雖然有利于政策的短期落實，但農(nóng)民的參與程度低，政策的長遠效果并不理想;第二，發(fā)展階段，此時政府規(guī)制主要體現(xiàn)在對專業(yè)社入股基層供銷社目的的考量上，以獲得政策項目扶持而非經(jīng)濟收益為目的的入股導(dǎo)致基層供銷社的低效率發(fā)展模式，基層供銷社發(fā)展始終在地位徘徊。

[關(guān)鍵詞]基層供銷社;政府規(guī)制;低效率發(fā)展;產(chǎn)權(quán)變革

[中圖分類號]F301.2 [文獻標(biāo)識碼]A

1 研究問題

基層供銷社的發(fā)展，體現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的重視，但其中也存在著一些問題。龔麗娜通過研究基層供銷社對三農(nóng)問題的影響，認為歷史時期的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致其缺乏人力、物力和財力投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村中，難以與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相適應(yīng)。唐敏、吳本銀認為基層供銷社在制度變遷中存在著路徑依賴的問題，導(dǎo)致其發(fā)展處于低效化狀態(tài)。彭益娥從歷史角度出發(fā)，指出產(chǎn)權(quán)制度改革的不徹底和滯后導(dǎo)致了基層供銷社的發(fā)展逐漸脫離了與農(nóng)民的聯(lián)系，強調(diào)對產(chǎn)權(quán)的明晰要處理好社員、政府、企業(yè)之間的關(guān)系。歷史上圍繞產(chǎn)權(quán)問題的幾次改革給供銷社的發(fā)展打上了官商化的烙印，政府的規(guī)制作用對其發(fā)展產(chǎn)生著深遠的影響。本文以Y縣供銷社官商化的歷史進程展開，通過對Y縣基層供銷社現(xiàn)實組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)營模式進行分析，理清政府對于Y縣基層供銷社的規(guī)制過程與方式，并對其所產(chǎn)生的影響展開討論。

2 規(guī)制現(xiàn)狀：行政力量的強介入

2.1 以社建社的組織形式

Y縣基層供銷社的重建帶有較強的行政色彩，為快速發(fā)展并壯大規(guī)模，基層供銷社采用供銷社+社有公司+專業(yè)合作社的模式?；鶎由绲慕⒉⒉皇钦嬲饬x上農(nóng)民自發(fā)組織形成，而是由縣聯(lián)社主導(dǎo)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社進行商談，在多個專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上組建成為基層供銷社。其有利因素在于，由于基層供銷社的組建以原有專業(yè)合作社為基礎(chǔ)，其社員具有一定的組織性，為縣聯(lián)社關(guān)于三農(nóng)政策的實施提供了方便，也提高了服務(wù)的有效性。依托基層社中的專業(yè)合作社，縣聯(lián)社成立莊稼醫(yī)院、進行技術(shù)培訓(xùn)，并幫助其領(lǐng)辦的專業(yè)合作社建成示范社。其弱點在于，基層供銷社的組建是由縣社主導(dǎo)，下屬專業(yè)合作社構(gòu)成。機械地按區(qū)域?qū)I(yè)合作社劃入基層供銷社中，導(dǎo)致農(nóng)民參與程度與積極性不高。在決策和經(jīng)營上主要由董事會負責(zé)，而董事會主任一般又為某個專業(yè)合作社的負責(zé)人，在對基層社的發(fā)展上積極性較弱，政策長遠實施效果不理想。

2.2 一網(wǎng)多用的經(jīng)營方式

基層社在建立之后，縣聯(lián)社并不會介入其經(jīng)濟上的運營，與基層社的聯(lián)系更多在于一點多用的網(wǎng)點建設(shè)和各種為農(nóng)服務(wù)政策上。以新網(wǎng)工程為載體，基層供銷社在發(fā)展中依托良好的村域關(guān)系和資金支持，在Y縣村域范圍內(nèi)逐年建設(shè)各類網(wǎng)點。這些網(wǎng)點按照新網(wǎng)工程的要求主要包括資源回收，日用消費品，農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)資銷售四個方面。同一網(wǎng)點在使用上縣社與基層供銷社存在著差別?？h聯(lián)社依托基層供銷社在村域范圍內(nèi)所建成的網(wǎng)點，幫助實施相應(yīng)的行政職能。Y縣供銷社從1995年改制至今，所具有的職能涉及農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品、日用雜品以及再生資源回收等方面，目前正在探索農(nóng)村金融信貸領(lǐng)域?；鶎庸╀N社在農(nóng)村所建立的網(wǎng)點成為了政策服務(wù)能夠延伸至基層社會中的重要媒介，一個網(wǎng)點往往承接著供銷社的多個目標(biāo)的實現(xiàn)。

3 規(guī)制的影響：政策導(dǎo)向與低效發(fā)展

3.1 經(jīng)濟與服務(wù)職能失衡

Y縣聯(lián)社屬于事業(yè)單位，以入股的形式組建供銷社后并不直接參與其經(jīng)營，而是由基層社的理事會主管經(jīng)營業(yè)務(wù)。從理論上講，基層社屬于經(jīng)濟合作組織，自負盈虧，其經(jīng)營好壞會對理事會社長產(chǎn)生影響。但實際上，理事長對于發(fā)展基層社經(jīng)濟的積極性并不高。加盟的專業(yè)社在經(jīng)濟發(fā)展上無法形成合力，使得以發(fā)展農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟為主的基層社業(yè)務(wù)流失較大。從縣社的角度看，組建基層供銷社本身才是考核的重要指標(biāo)，組建的目的也更多地用于對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的服務(wù)上。在經(jīng)濟發(fā)展上，由于縣社靠的是國家財政撥款，基層社經(jīng)濟發(fā)展好壞對縣社的影響也不大，用訪談對象的話說就是先把框架搭好，有業(yè)務(wù)就做，只要每年不處于虧損的狀態(tài)，即使不盈利也沒有多大的影響。此外，縣社本身的經(jīng)濟情況也制約著基層社的發(fā)展。通過20世紀90年代末的改制，如今Y縣供銷社社有公司經(jīng)濟實力差，基層供銷社的組建只能通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)大戶合作，以入股的形式共同組建，沒有權(quán)力也沒有經(jīng)濟能力去指導(dǎo)基層社經(jīng)濟的發(fā)展。

3.2 目標(biāo)偏移帶來低

縣聯(lián)社作為事業(yè)單位，其合法性獲得更多的來自于制度環(huán)境層面。政策的扶持為經(jīng)濟薄弱的基層社重建提供了支撐，但這種支持逐漸變成了以政策為導(dǎo)向的發(fā)展模式?？h社依托基層社的網(wǎng)點和所加盟的專業(yè)合作社，有利于各種資源的整合和相關(guān)政策的實施。但由于基層合作社的組建模式是以農(nóng)業(yè)大戶作為專業(yè)合作社的主體，農(nóng)民的參與程度較低，導(dǎo)致政策在實施過程中更加偏向于加入的大戶和經(jīng)營在一定規(guī)模的專業(yè)合作社，而對于散戶和規(guī)模小的專業(yè)合作社政策實施效果不大。

由于自身缺乏經(jīng)濟實力，縣聯(lián)社在組建基層合作社時，只能以政策上的優(yōu)惠來吸引專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)大戶的入股，組建后的基層社其社員主要也來自于加盟的專業(yè)合作社中。以政策為目的加盟進來的專業(yè)合作社由于經(jīng)濟收益與基層社關(guān)系不大，存在著搭便車的行為。在加盟基層社的專業(yè)合作社看來，基層社是其獲得政策支持和項目資金的一種渠道，政策效益大于經(jīng)濟效益。尤其是基層社理事會和監(jiān)事會的主任基本都是加盟專業(yè)社的負責(zé)人，從自身收益上講，他們對自己專業(yè)社和企業(yè)的關(guān)心要大于對基層社發(fā)展的關(guān)心，在這種組織結(jié)構(gòu)下，更使基層社陷入了低效率的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

4 總結(jié)

基層社的建設(shè)與發(fā)展一直作為供銷社服務(wù)三農(nóng)，發(fā)展農(nóng)村綜合服務(wù)事業(yè)的重要組成部分。國家在2015年《關(guān)于深化供銷社改革》的文件中規(guī)定，要強化基層社合作經(jīng)濟組織屬性，做到農(nóng)民出資、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。Y縣基層社在組建與發(fā)展的過程中均存在著一定程度的政府規(guī)制，而這也直接影響到了基層社的發(fā)展方向和效果。

組建時期的政府規(guī)制主要體現(xiàn)在縣社的層面，由于縣社的資金薄弱，需要做到資源的最大化利用，組建后的基層社成員大多來自專業(yè)社。這種不是由農(nóng)民或農(nóng)業(yè)大戶自發(fā)形成的組織，其目的更偏向于政策方面，是為了便于縣社有關(guān)政策的開展和落實。具體來講，一方面建設(shè)基層社本身就是落實服務(wù)農(nóng)業(yè)政策的體現(xiàn)。另一方面，借由基層社所建立的網(wǎng)點和專業(yè)合作社關(guān)系，有利于供銷社在農(nóng)村中開展各類活動，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)資農(nóng)產(chǎn)品銷售、再生資源回收等。但這種以政策主導(dǎo)所建立起來的合作型組織農(nóng)民的參與性弱，在進行農(nóng)業(yè)服務(wù)或相關(guān)項目實施時，更多的是以一種自上而下的資源流通形式，缺少對農(nóng)民真實需求的了解，容易產(chǎn)生政策落實的有效性問題。

發(fā)展時期的政府規(guī)制主要體現(xiàn)在專業(yè)社加盟的目的上。加盟基層社的專業(yè)合作社大多屬于之前已經(jīng)有了較為完善的產(chǎn)、供、銷鏈條，基層社的經(jīng)濟收益對其產(chǎn)生不了較大的影響，即經(jīng)濟效益不是專業(yè)社加盟的目的，而更主要的目的是希望能夠享受到更多的國家政策支持。供銷社作為曾經(jīng)具有官商性質(zhì)的涉農(nóng)組織成了許多專業(yè)社的選擇。專業(yè)社通過入股的形式加盟進基層供銷社中，一方面能夠享受到農(nóng)資購買和農(nóng)產(chǎn)品銷售上面的優(yōu)勢，另一方面只要符合要求還能獲得一定的項目支持。以政策為目的的入股，使得基層社在發(fā)展中不以經(jīng)濟的收益為主要目的，尤其是在大多數(shù)理事會監(jiān)事會主任都是專業(yè)社的負責(zé)人的情況下，使得基層社的發(fā)展處于“不虧損就行”的低效率發(fā)展模式下。

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