譚麗焱

摘要：稅收政策是激勵科技創(chuàng)新的基礎性和支柱性制度安排，具有普惠、公平特點，符合國際慣例和市場經濟國家通行做法，在目前國際經貿摩擦加劇的背景下，研究借鑒國際激勵科技創(chuàng)新的稅收政策，對推動我國激勵科技創(chuàng)新基礎性制度建設具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：科技創(chuàng)新;稅收優(yōu)惠;稅收激勵

中圖分類號：F812.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-0192-03

一、激勵科技創(chuàng)新稅收政策的類型和特征

（一）稅收激勵的分類

從國際來看，激勵科技創(chuàng)新的稅收政策主要有研發(fā)費用稅收抵免或加計扣除政策、創(chuàng)新型企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、風險投資稅收激勵政策、研發(fā)設備進口免稅或加速折舊政策、研發(fā)人員股權激勵政策等。

1.從稅收激勵的作用對象看，可分為稅基優(yōu)惠和稅率優(yōu)惠兩種類型。稅基優(yōu)惠是指直接減少創(chuàng)新主體應納稅所得額的一種優(yōu)惠方式，即縮小計稅依據來減少稅收，如美國研發(fā)費用稅收抵免等。稅率優(yōu)惠是直接降低應納稅額稅率的一種激勵方式，如我國高新技術企業(yè)所得稅減按15%征收政策等。

2.從稅收激勵的實現(xiàn)方式看，可分為直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠是指直接減免科技創(chuàng)新主體的稅款，主要包括減稅、免稅、退稅等。間接稅收優(yōu)惠主要是政府變相為納稅人提供的無息貸款，從而減輕稅收負擔，主要包括延期納稅、加速折舊等;還有一種間接稅收優(yōu)惠是降低創(chuàng)新主體的要素投入，間接支持創(chuàng)新主體科技創(chuàng)新，如風險投資稅收激勵政策。

（二）稅收激勵的主要特征

稅收激勵是市場經濟國家常用的支持科技創(chuàng)新的財政政策，它通過市場來配置資源，是一種事后激勵行為，其主要特征表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.稅收激勵具有普惠性。與財政補貼相比，稅收激勵覆蓋的范圍較廣，具有普惠、公平、可預期特點。

2.稅收激勵的長期效應較好。相對財政補貼政策，稅收激勵在短期內效應較弱，但長期激勵效應較好。

3.稅收激勵具有穩(wěn)定性。只要符合激勵條款就能獲得長期支持，有效增強了企業(yè)研發(fā)活動的積極性。

二、發(fā)達國家激勵科技創(chuàng)新的稅收政策

科技創(chuàng)新是提高經濟競爭力和綜合國力的重要支撐，美國、日本、英國、加拿大等國把促進科技創(chuàng)新作為主要的戰(zhàn)略任務。由于稅收政策具有普惠性、長期性等優(yōu)點，成為了各國政府推進科技創(chuàng)新最重要的手段。本文梳理了多國推進科技創(chuàng)新的相關稅收優(yōu)惠政策經驗，為進一步完善我國科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠提供參考。

（一）稅收法律體系完善

完善的稅收法律法規(guī)是科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策有效實施和發(fā)揮的保障。美國、日本等國都通過法律法規(guī)的形式明確了相關稅收激勵政策，不斷增強科技創(chuàng)新稅收支持政策的規(guī)范性和權威性，保障政策激勵效果。如美國制定了《小企業(yè)技術創(chuàng)新發(fā)展法》《國內收入典法》《聯(lián)邦技術轉移法》等一系列促進科技創(chuàng)新的法律，為自主創(chuàng)新提供了良好的法律保障，極大促進了科技產業(yè)的發(fā)展。

（二）較為普遍地實施普惠性的稅收優(yōu)惠

絕大多數國家科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策沒有行業(yè)或領域的限制，適用于所有企業(yè)科技創(chuàng)新，具有明顯的普惠性。若為實現(xiàn)特定戰(zhàn)略目標，多數國家會選擇在現(xiàn)有優(yōu)惠的基礎上，增加特惠條款，加強優(yōu)惠力度。如英國為進一步促進初創(chuàng)型和中小企業(yè)研發(fā)，在實行130%的研發(fā)加計扣除的優(yōu)惠政策上，加強稅收力度，規(guī)定對初創(chuàng)型和中小企業(yè)實行175%的優(yōu)惠政策。

（三）稅收政策體系完備

發(fā)達國家注重建立完備的稅收優(yōu)惠體系，包含降低稅率、免稅等直接優(yōu)惠和技術準備金、研發(fā)費用加計扣除、研發(fā)人員稅收優(yōu)惠、研發(fā)設備優(yōu)惠、風險投資優(yōu)惠等間接稅收優(yōu)惠政策。這一政策組合拳涉及到科技創(chuàng)新的整個產業(yè)鏈，在很大程度上降低了企業(yè)科技創(chuàng)新投入、科技成果的轉化的風險及投資人再投資成本。同時，不同的稅收優(yōu)惠不具有獨占性，只要企業(yè)滿足條件就可以同時享受多種類型的優(yōu)惠政策。

（四）重視對科技創(chuàng)新的前期投入

隨著國際創(chuàng)新競爭加劇，各國政府非常重視科技創(chuàng)新前期投入的支持，針對企業(yè)研發(fā)支出和風險投資的優(yōu)惠政策成為重要的工具。如美國充分重視風險投資對創(chuàng)新的激勵作用，實行優(yōu)惠的資本利得稅，最高稅率為28%，低于個稅最高35%的稅率，天使投資于政府認可的高科技企業(yè)，可享受更為優(yōu)惠的稅收優(yōu)惠措施;新加坡研發(fā)費用加計扣除比例高達400%，遠高于我國175%的比例。（見表1）

三、我國激勵科技創(chuàng)新的稅收政策及存在問題

目前，我國政府針對科技創(chuàng)新實行了一系列稅收優(yōu)惠措施，包括企業(yè)所得稅、增值稅、關稅等多個稅種，并對軟件、集成電路等行業(yè)給予了特殊優(yōu)惠政策。（見表2）

雖然我國稅收優(yōu)惠政策在推動科技創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用，但與國際主要發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國激勵創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策存在以下的不足。

（一）稅收優(yōu)惠分散在眾多政策文件中，未形成專門的法律體系

我國支持產業(yè)科技創(chuàng)新的組織部門主要是國務院，以及財政部、稅務總局、國家發(fā)展改革委、科技部等部委，各部門在職能范圍內負責促進產業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的相關政策制定和組織工作?？萍疾亢徒逃肯到y(tǒng)主要支持產業(yè)的基礎研究和應用研究創(chuàng)新階段，對產業(yè)化階段相對支持較少;國家發(fā)展改革委和工信部系統(tǒng)則主要支持產業(yè)化階段，而對研發(fā)階段關注相對不足;國務院和財政部根據國家產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃等，制定相應財政政策。這種條塊分割的行政組織體系，在一定程度上導致了出臺相關政策時缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的規(guī)劃和頂層設計，使得政策相對分散，缺乏系統(tǒng)性。此外，部分稅收政策未上升到法律層面，主要是部門規(guī)章，立法層次不高，運行體制不順暢。

（二）缺乏對科技創(chuàng)新發(fā)展不同階段的統(tǒng)籌考慮

產業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展主要歷經創(chuàng)新研發(fā)、產品化和產業(yè)化等三個階段。三個階段所面臨的風險和特征是不同的，因此，在稅收政策的支持力度和作用方式上也應存統(tǒng)籌考慮，找準方式和著力點。如創(chuàng)新研發(fā)階段具有高風險、高成本和高外溢性等特征，對稅收需求力度最強，應以事前激勵方式為主，政策的著力點應為通過相應的稅收優(yōu)惠政策來降低物質、人力和資金等投資要素成本，最大程度地降低研發(fā)成本和風險;而產業(yè)化階段風險相對降低，應以事后優(yōu)惠為主，政策的著力點應為提高稅收收益，促進再投資。現(xiàn)行稅收政策設計沒能充分結合創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展的階段特征，在初創(chuàng)期企業(yè)、創(chuàng)新研發(fā)階段以及產業(yè)化階段缺乏針對性的支持政策，政策措施一體化功能效應還不能有效發(fā)揮。

（三）稅收優(yōu)惠形式相對單一

我國激勵科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要通過降低稅率和免稅來減輕符合條件納稅人的稅收負擔，以直接優(yōu)惠為主。直接優(yōu)惠是一種事后激勵方式，只有在企業(yè)存在盈利的情況下才能享受到優(yōu)惠政策。而科創(chuàng)型企業(yè)前期投入較大、風險較高，在這個階段更需要相應的激勵措施來提高企業(yè)投資意愿。且我國是以所得稅為稅收優(yōu)惠的主體的國家，涉及所得稅優(yōu)惠政策條款較多，而對加速折舊等間接稅收優(yōu)惠政策運用較少。此外，所得稅優(yōu)惠、增值稅優(yōu)惠等優(yōu)惠政策大部分只針對特定產業(yè)和規(guī)劃布局內企業(yè)，普惠性也不足。

（四）稅收優(yōu)惠政策限制條件較多

我國科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策有很多，但大多優(yōu)惠政策以企業(yè)規(guī)模、所有制、行業(yè)領域等作為劃分依據，企業(yè)在享受稅收優(yōu)惠時不僅會受到多個部門和多重條件的限制，而且可能存在許多政策重復交叉等問題。如高新技術產業(yè)和技術先進型服務企業(yè)都需要同時滿足多項指標才能享受到優(yōu)惠政策。一些初創(chuàng)及中小型科技創(chuàng)新企業(yè)很難同時滿足所要求的條件，達不到高新技術企業(yè)認定資格，很難享受到相關的優(yōu)惠政策，而這些企業(yè)正處于最需要鼓勵和支持的階段。此外，納稅企業(yè)在申報優(yōu)惠時，還存在實際操作難度大等問題，不得不放棄享受稅收優(yōu)惠。

四、完善我國激勵科技創(chuàng)新的稅收政策的建議

為充分激發(fā)科技創(chuàng)新的活力和動力，建議充分借鑒國際經驗，進一步加大稅收優(yōu)惠力度，系統(tǒng)運用直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠相結合的手段，構建完善的激勵科技創(chuàng)新的稅收體系。

（一）制定針對科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠專門法律

基于創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)，梳理完善創(chuàng)新鏈全鏈條的稅收優(yōu)惠政策，對現(xiàn)行繁雜、零散的各項激勵政策加以整合，建立科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠信息共享平臺，提升稅收政策的系統(tǒng)性，使企業(yè)能快速獲得和檢索相關稅收優(yōu)惠信息，并在平臺上開展稅收優(yōu)惠政策宣傳和講解，引導企業(yè)正確、快速使用相關優(yōu)惠政策。在此基礎上，制訂針對科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠專門法律，提高創(chuàng)新稅收激勵政策的法律地位。

（二）根據產業(yè)鏈特征多樣化稅收優(yōu)惠形式

目前我國稅收優(yōu)惠形式單一，以所得稅優(yōu)惠為主，政策空間有限。同時，我國的稅收優(yōu)惠側重于產業(yè)鏈下游，針對研發(fā)環(huán)節(jié)、基礎研究等方面的稅收激勵力度較小，可能使具有較強創(chuàng)新能力但處于孵化期的企業(yè)缺少亟需的支持，導致“技術空心化”。因此，應根據科技創(chuàng)新產業(yè)鏈發(fā)展的特點，在稅收政策設計上，建立一種間接優(yōu)惠和直接優(yōu)惠有機結合的激勵機制，不僅能降低企業(yè)科技創(chuàng)新活動的高風險和不確定性，還能增強其收益和促進再投資創(chuàng)新。如，探索對于科技創(chuàng)新人員實行個稅優(yōu)惠;探索投資基金所得稅稅率穿透政策，對天使投資、vC、PE等投資于科技創(chuàng)新企業(yè)的，按其投資的高科技企業(yè)所得稅稅率繳納所得稅。

（三）提升科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的普惠性和力度

盡可能減少稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)行業(yè)、規(guī)模、技術以及區(qū)域等條件限制，適度減少高新企業(yè)、先進技術服務企業(yè)等相關資格認證指標，降低稅收優(yōu)惠政策門檻，使科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策成為激勵企業(yè)科技創(chuàng)新行為的普惠性政策。對國家亟需、符合國家的發(fā)展高科技產業(yè)、初創(chuàng)創(chuàng)新型和中小型企業(yè)的研發(fā)活動可采取在普惠性優(yōu)惠基礎上，加強優(yōu)惠力度。同時，放寬科技創(chuàng)新支出核算的范圍，把和項目科技創(chuàng)新有關的實際支出均納入扣除范圍。不斷完善和優(yōu)化政策操作流程，盡可能簡化企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策手續(xù)，建立信息共享機制，減少納稅人重復報送，使申請流程更簡便化和易操作，縮短審核時間，切實為企業(yè)科技創(chuàng)新服務。