文/周盛

在黨的十九大報告中，習近平總書記針對食品安全監(jiān)管提出“打造共建共治共享的社會治理格局”要求，“食品安全責任保險”是食品安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會共建共治共享的重要舉措和助推力量?！笆称钒踩熑伪ｋU”（以下簡稱“食責險”）是以被保險人在其生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生食品安全事故（件）造成消費者或其他第三者人身傷亡和財產(chǎn)損失時依法應負的經(jīng)濟賠償責任為保險標的保險。2015年5月，全國首個區(qū)域性公共“食責險”項目在浙江省寧波市正式試點。同年10月，浙江省寧波市海曙區(qū)“公共+商業(yè)”食責險模式也正式落地。經(jīng)過三年的試點、運行和推廣，“食責險”已成為政府部門轉(zhuǎn)變管理職能、解決民生實事的有效途徑，對積極化解食品安全風險和事故（件）處置的壓力起到了良好作用，并取得了切實成效。但筆者發(fā)現(xiàn)，“食責險”實踐至今出現(xiàn)“推而不廣”的疲軟現(xiàn)象，亟須采取有效措施應對這一消極現(xiàn)象，進一步推進“食責險”提質(zhì)增效。

一、“食責險”的推廣價值分析

“食責險”通過保險機構(gòu)將食品生產(chǎn)經(jīng)營者和普通消費者緊密聯(lián)結(jié)，是消費者在食品領(lǐng)域消費過程中降低風險隱患的“定心丸”，也是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)長遠發(fā)展的“護身符”，具有積極的推廣價值和意義。

首先，當前我國食品安全形勢總體依然較為復雜，各類食品安全問題和隱患相對仍較突出。食品源頭污染現(xiàn)象仍然存在，尤其是農(nóng)村地區(qū)的土壤污染、動植物養(yǎng)殖污染、水體污染等現(xiàn)象比較嚴重。我國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)大多數(shù)集中在低、小、散等規(guī)模，企業(yè)誠信經(jīng)營意識差，企業(yè)經(jīng)營主體責任普遍未落實。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及應用，網(wǎng)絡餐飲、網(wǎng)絡（境外）食品代購、“無人面館”等食品經(jīng)營新業(yè)態(tài)層出不窮，衍生出新的食品安全隱患和危機。

其次，發(fā)達國家（或地區(qū)）和先進地區(qū)的普遍價值參考?？v觀全球，美國、德國、臺灣地區(qū)等已將“食責險”作為常規(guī)的政府治理食品安全的有效手段且廣泛推廣。美國“食責險”投保覆蓋面達95%以上，且因為嚴厲的處罰體系和高額的食品索賠制度，倒逼食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)合理選擇“食責險”，從而轉(zhuǎn)移從業(yè)風險[1，2]。德國專門針對轉(zhuǎn)基因食品實行“強制保險”制度，非轉(zhuǎn)基因食品實行“隱形強制”保險制度[3，4]。臺灣地區(qū)實行所有食品從業(yè)者一律“強制投?！敝贫萚5，6]。上述國家或地區(qū)均以法律或制度形式明確規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者投?！笆池熾U”的義務。

第三，我國《食品安全法》第四十三條明確規(guī)定“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險”。表明我國從法律層面鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)投保食品安全責任保險，從而進一步增強了“食責險”的推廣價值。

“食責險”通過保險機構(gòu)將食品生產(chǎn)經(jīng)營者和普通消費者緊密聯(lián)結(jié)，是消費者在食品領(lǐng)域消費過程中降低風險隱患的“定心丸”，也是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)長遠發(fā)展的“護身符”，具有積極的推廣價值和意義。

二、當前推廣“食責險”遇到的問題分析

當前我國“食責險”的推廣主要以“政府鼓勵、試點推廣、市場導向、經(jīng)營者自主選擇”的方式為主，在政府、保險機構(gòu)與市場之間，反而形成一種“政府熱心唱主角，市場被動唱配角”的“遇冷”局面。筆者認為主要由以下幾種原因?qū)е隆?/p>

一是政府鼓勵而非強制，企業(yè)主動投保率低。我國大部分地區(qū)的“食責險”推廣采取“政府鼓勵，保險機構(gòu)推進，市場自主選擇”的模式，而政府部門缺乏強有力的推行手段和成形的推行機制，“食責險”的積極作用尚未完全發(fā)揮出來。另外，由于經(jīng)營主體保險責任意識淡薄，在保險機構(gòu)宣傳推廣“食責險”過程中，很容易使企業(yè)對保險機構(gòu)形成一種“盈利行為”的思維定式，反而忽視“食責險”對于保護食品生產(chǎn)經(jīng)營主體自身的優(yōu)勢一面。

二是“食責險”投保面窄，無法滿足企業(yè)和消費者需求。隨著我國《食品安全法》（2015年修訂版）及中國保監(jiān)會、國務院食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展食品安全責任保險試點工作的指導意見》出臺后，國內(nèi)幾家大型保險機構(gòu)先后涉獵食品安全責任保險。但由于本身法律的滯后性和保險機構(gòu)自身運行現(xiàn)狀等原因，在保險險種設計、投保主體和推廣方面還是存在不少阻力。目前“食責險”投保險種還是集中在人身傷亡或財產(chǎn)損失這個主險上，針對一些更細化的企業(yè)和群眾需求度高、符合市場需求的險種，如食品召回費用險、食品質(zhì)量不合格處置險、安全預防措施險、餐飲單位外賣險等不同險種則未有效推出。另外，投保主體主要集中在一般食品生產(chǎn)經(jīng)營實體單位，對網(wǎng)絡食品交易第三方平臺、農(nóng)貿(mào)市場等主體則缺乏相應投保規(guī)定。企業(yè)選擇性低，投保率就不會高。此外，從具體的保險條款來看，承保范圍更多集中在由于食源性疾病或者由于食物中加入異物導致人身傷亡或財產(chǎn)損失方面，對于消費者由此是否會造成長期身體健康影響方面的保障則并無涉及。

三是企業(yè)出于成本考慮，投保責任意識淡薄。在實際推廣食責險過程中，一部分大中型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)認為自身管理情況良好，無風險隱患，覺得投?！笆池熾U”無必要。一部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者雖然具有一定的食品風險意識，但是由于生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)模小，前期已經(jīng)投入了不少的生產(chǎn)經(jīng)營啟動資金，出于企業(yè)整體的成本核算考慮，不舍得投入固定資金放置到“食責險”。況且，大部分小型食品生產(chǎn)經(jīng)營主體經(jīng)營周期短、人員流動性大，一旦出現(xiàn)食品安全相關(guān)問題，會選擇“關(guān)門”來應對，正是這種僥幸心理，導致大部分食品生產(chǎn)經(jīng)營單位投保意識淡薄。

四是投保助長部分食品生產(chǎn)經(jīng)營主體“違規(guī)經(jīng)營”。部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者錯誤地將投保“食責險”作為企業(yè)免責的“保護傘”，認為只要投?！笆池熾U”，即使出現(xiàn)食品安全問題，也有保險機構(gòu)進行賠償，企業(yè)無須承擔相應后果。這種錯誤觀念一旦形成，部分生產(chǎn)經(jīng)營者就會降低自身責任意識。在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中，降低食品操作規(guī)范要求，從而增加食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程安全風險隱患，甚至引發(fā)各類食品安全突發(fā)事件。

五是短期有效舉措難以支撐長遠發(fā)展。推廣“食責險”，除了我國《食品安全法》的依據(jù)，國務院食品安全委員會辦公室等部門也聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展食品安全責任保險試點工作的指導意見》，對“食責險”的推進提出了工作原則和要求，地方開展“食責險”工作推進均以上述文件要求為準。“食責險”的推進，是食品安全社會共治共享的重要手段和有力推手。由于當前法律法規(guī)和規(guī)章制度尚未健全，“食責險”的推進更多立足于試點城市和地區(qū)的方法和模式的探索，不同地區(qū)、不同情況不可同一而語。因此，即使短期有效性的舉措并不能支撐長遠發(fā)展，還是需要建立一套完整的自上而下的法律法規(guī)和規(guī)章制度。

三、推廣“食品安全責任保險”的對策建議

食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)投保“食責險”，從本質(zhì)上說是一種企業(yè)自發(fā)的市場行為，政府“有形之手”干預過多會有礙于市場健康發(fā)展。然而“食責險”在我國起步晚，政府部門又缺乏相應管理經(jīng)驗和有效手段，推進之初必然需借助政府的力量，不斷探索、試點，從法律法規(guī)制度等頂層設計入手，并將我國食品安全整體發(fā)展水平和食品安全綜合治理情況相結(jié)合考量，最終摸索出一條符合實情、立足長遠的“食責險”推進模式。

（一）因地制宜，“強制”與“非強制”并行

縱觀發(fā)達國家（或地區(qū)）可以發(fā)現(xiàn)“食責險”的推廣主要以兩條路徑為主[1，3]：一是全大類食品或者部分特殊食品實行“強制保險”模式；二是制定嚴格的食品安全法律法規(guī)和高額的食品安全賠償制度，倒逼企業(yè)合理選擇“食責險”來降低風險，幫助自身長遠發(fā)展。因此，筆者認為，我國應以法律制度層面出臺“食責險”的強制和非強制執(zhí)行規(guī)定?？梢愿鶕?jù)企業(yè)類型及規(guī)模分類制定，也可以根據(jù)食品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營全過程環(huán)節(jié)分類制定。比如，針對大型嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)、保健食品等特殊食品生產(chǎn)企業(yè)，學校、農(nóng)貿(mào)市場、批發(fā)市場、農(nóng)村聚餐地等餐飲集聚且人流量大的主體，其他食品安全風險高發(fā)的行業(yè)和領(lǐng)域，實行強制保險。針對中小型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、信用度持續(xù)良好的企業(yè)實行非強制保險制度。

（二）保險機構(gòu)要合理設計保險險種和保費標準，建立運行機制

保險機構(gòu)在某種程度上是一種營利性機構(gòu)，在與市場主體“供需對接”的過程中，要多從市場主體需求角度出發(fā)，針對食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的特點，進行產(chǎn)品研發(fā)和創(chuàng)新。一方面，探索多種吸引力大、設計合理的食品安全方面的個性化險種供市場主體選擇，明確合理的投保費用和保障額度，明確責任限額，提高市場經(jīng)營主體參保面和參保率。另一方面，要建立內(nèi)部合理運行工作機制，充分發(fā)揮保險運營機構(gòu)內(nèi)風險監(jiān)督員的食品安全風險評級作用。組織保險風險監(jiān)督員對投保單位進行現(xiàn)場事前、事中風險監(jiān)督檢查。比如事先檢查投保單位人員健康證持證情況、食品原料進貨渠道和索證索票情況、各功能間的配備和使用情況等方面，并將投保單位風險等級評價情況與單位保險費率水平、投保額度、責任限額等掛鉤，從而促使投保單位加強食品安全質(zhì)量管理，各項制度規(guī)范落實。

（三）成立“共保體”，政府補貼與市場自主并行

“食責險”具有一定的社會公益價值，關(guān)系著國計民生，但是處于基礎薄弱的發(fā)展階段，需要政府及有關(guān)部門給予政策資金的支持。有條件的政府及有關(guān)部門應給予必要的財政扶持，從而提高“食責險”的投保吸引力，提高參保率。以浙江省寧波市為例，“食責險”主要采取“公益保險政府購買、商業(yè)保險政府補貼”的“共保體”方式進行推廣。政府主持成立由人壽保險等五家保險公司組成的食品安全責任保險共保體，共保體籌建食品安全責任保險服務中心運作轄區(qū)的“食責險”具體事項。各縣（區(qū)）政府財政每年撥款100萬元（部分縣區(qū)200萬元）為特定對象購買食品安全責任公益保險，將各類大中專院校、中小學、幼兒園、養(yǎng)老機構(gòu)、建筑工地食堂，文化經(jīng)貿(mào)活動及其他重大活動期間的集體就餐保障，農(nóng)貿(mào)市場、群體性食品中毒事件等涉及食品安全單位列入投保范圍，投保方每次事故每人賠償限額10萬元，每次事故賠償限額400萬元，累計賠償限額3000萬元。另外各縣（區(qū)）政府財政對食品責任保險商業(yè)險給予每年100萬元經(jīng)費補貼，按照一定比例補貼區(qū)域內(nèi)自愿投?！笆池熾U”的企業(yè)。

（四）立足食品安全治理大前提下設計推廣

“食責險”的有效推廣將助力食品安全的綜合治理，要厘清“食責險”在制度設計上的價值和目的，從食品安全治理的大前提下進行頂層設計和制度建立。從監(jiān)管角度出發(fā)，最根本是要全面提升食品安全，夯實監(jiān)管基礎，健全食品安全工作責任體系，破解食品安全各類難點問題，提升食品安全監(jiān)管保障水平，嚴懲各類食品安全違法犯罪行為。從制度層面出發(fā)，要加強頂層設計和監(jiān)管理念更新，制定出臺更嚴格的食品安全法律法規(guī)和“食責險”方面的規(guī)章制度，倒逼企業(yè)守法誠信經(jīng)營和理性選擇保險。健全工作機制，將“食責險”工作納入到食品安全日常監(jiān)管和年度考核工作中，及時通報“食責險”推進過程中好經(jīng)驗、好做法，不斷調(diào)整“食責險”推進過程中存在的困難和問題。從社會公眾宣傳角度出發(fā)，首先要通過各種途徑和方式，加大對“食責險”產(chǎn)品、險種、優(yōu)勢等的宣傳推廣力度，普及“食責險”知識，增進社會公眾尤其是特定的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體對“食責險”的了解。在此前提下，進一步提升食品生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信經(jīng)營、維權(quán)索賠、風險責任和參保意識，樹立投?！笆池熾U”的正確意識，共同營造良好的“食責險”投保輿論環(huán)境。