程毅然 李永建 丁勝利 彭楊

摘要：中小實體經(jīng)濟對解決就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，融資擔保作為連接金融機構和中小實體經(jīng)濟間的橋梁和紐帶，是扶持中小實體經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，但是我國融資擔保行業(yè)因起步較晚，受到政策多方面因素制約等原因，造成我國融資擔保行業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，在經(jīng)濟下行期中暴露出諸多問題。國務院《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》和銀保監(jiān)會1號文件的出臺，對融資擔保行業(yè)意義重大，影響深遠。文章通過對融資擔保行業(yè)發(fā)展歷程和監(jiān)管政策的對比分析，研究了新融資擔保條例和配套制度給融資擔保公司可持續(xù)發(fā)展能力帶來的影響，并給出了進一步的政策建議。

關鍵詞：融資擔保;可持續(xù)發(fā)展;中小實體經(jīng)濟

一、 研究綜述

中小實體經(jīng)濟作為重要的就業(yè)載體，在各地經(jīng)濟建設中發(fā)揮著重要作用，同時由于中小實體經(jīng)濟資產(chǎn)規(guī)模小、自身信用不足、抵押物缺乏、持續(xù)經(jīng)營能力弱、不穩(wěn)定因素多，容易遭受外部環(huán)境變化的沖擊等多方面因素，造成融資瓶頸的問題一直較為突出。如何解決中小實體經(jīng)濟的融資難問題早已引起國內(nèi)外學者的高度重視，引入融資擔保被看做較為有效的手段。西方對于融資擔保理論研究較早，起源于20世紀70年代，對信用風險理論、定價分析、應用研究等領域研究較為充分，形成了比較成熟的理論研究體系。70年代初，Akerlof（1970）在舊車市場模型中提出擔保是消除不對稱信息的有效機制;Barro（1976）提出信貸融資擔保理論模型，賦予了融資擔保研究相對獨立的地位;Besanko和Thakor（1987）提出第三方擔保者的存在增加了信貸的可獲得性，能夠絕對地提高借款者的福利。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近8成的美國小企業(yè)貸款通過融資擔保機構獲得（Berger et al.，1990），超過8成的英國小型工商企業(yè)貸款使用了融資擔保條款（De Meza et al.，1996）。西方學者的研究認為融資擔保機制有助于弱化信息不對稱的影響，是支持中小企業(yè)最經(jīng)濟的金融手段。

林毅夫和李永軍（2001）認為在解決中小企業(yè)融資難的問題上，從我國現(xiàn)有的經(jīng)濟體系看，建立健全完善的融資擔保體系無疑是最為直接有效的辦法。董裕平（2009）基于粵浙兩省數(shù)據(jù)分析，指出我國融資擔保行業(yè)面臨高風險低收益的局面，在擔保放大倍數(shù)較低時，資本收益甚至低于活期存款利率，融資擔保機構缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。梁鴻飛、樊啟淼等（2010）對世界各國和地區(qū)的中小企業(yè)融資擔保理論、制度與機制進行了對比和研究，發(fā)現(xiàn)西方國家普遍建立的都是政策性、公益性融資擔保體系，與我國目前建立的市場化、盈利性融資擔保發(fā)展方向有較大區(qū)別。張翔（2011）研究發(fā)現(xiàn)國內(nèi)融資擔保體系面臨立法滯后、監(jiān)管缺位、政府財政支持力度小等問題，不利于融資擔保機構的可持續(xù)發(fā)展。羅志華、蔣霞（2017）通過對西方發(fā)達國家融資擔保體系和風險分擔機制的研究，提出我國現(xiàn)有的市場化融資擔保體系建設存在方向性錯誤，主要運行機制存在重大缺陷，指出解決當前中小企業(yè)融資困境的重要途徑應是建設政策性融資擔保體系。

國內(nèi)學者的研究指出雖然融資擔保機構在扶持中小實體經(jīng)濟發(fā)展，解決融資難融資貴等問題方面發(fā)揮了重要作用。但是我國現(xiàn)行的融資擔保行業(yè)發(fā)展模式存在定位不清，盈利能力差，財政支持力度不夠等問題，造成行業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

二、 我國融資擔保行業(yè)發(fā)展歷程

自20世紀90年代初開始，我國融資擔保行業(yè)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

1. 起步試點階段（1993年～2003年）。1993年，經(jīng)國務院批準，中國經(jīng)濟技術投資有限公司（中投保）設立，作為我國首家擔保機構，標志著我國專業(yè)性擔保機構和融資擔保體系建設開始試點。在當時的大背景下，隨著國企改革推進，民營企業(yè)的快速發(fā)展并提供大量就業(yè)崗位，有效緩解了當時就業(yè)市場壓力。為緩解民營企業(yè)融資難問題，進一步支持民營經(jīng)濟發(fā)展，1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》，初步設想按照“支持發(fā)展與防范風險相結合的原則、政府扶持與市場化操作相結合的原則、開展擔保與提高信用相結合的原則”，建立國有專業(yè)擔保機構為主體，互助擔保機構與商業(yè)擔保機構為兩翼，中央、省、地方三層的中小企業(yè)信用擔保體系。這是我國首部推進擔保體系建設的指導意見，明確以國有擔保機構為市場主體，互助擔保和商業(yè)擔保為補充，行業(yè)運營模式初步搭建，融資擔保機構發(fā)展開始在全國范圍內(nèi)試點。

2. 高速發(fā)展階段（2003年～2013年）。2003年，《中小企業(yè)促進法》頒布實施，全國融資擔保行業(yè)進入高速發(fā)展階段，各地擔保機構急劇增加，2004年底全國融資擔保機構2 188家，2012年底達到8 590家，建立了第一家省級再擔保公司，北京中小企業(yè)信用再擔保有限公司。2010年，針對融資擔保行業(yè)高速發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，為規(guī)范融資擔保公司發(fā)展，銀監(jiān)會、發(fā)改委、工信部等七部委共同下發(fā)的《融資性擔保公司管理暫行辦法》，該《管理暫行辦法》明確提出融資擔保公司按照“安全性、流動性、收益性”市場化原則進行運營，并對融資擔保公司的業(yè)務范圍、經(jīng)營規(guī)則、風險控制等進行了規(guī)定，明確規(guī)定融資擔保放大比例不能超過10倍，對外投資比例不得超過凈資產(chǎn)的20%。

《管理暫行辦法》的頒布，改變“一體兩翼”以政府性擔保機構為市場主體的發(fā)展方向，融資擔保開始形成以“市場化、盈利性”為方向，形成政府引導、各類投資主體共同參與并融合創(chuàng)新的新融資擔保體系，在此階段擔保運行模式呈現(xiàn)多樣性，一是以各級政府或大型國有平臺公司出資，以市場化方式運作，扶持中小企業(yè)發(fā)展為目的的國有政府性擔保機構，二是由民營企業(yè)出資，完全市場化運作，以營利為目的的商業(yè)化擔保機構，三是由多家企業(yè)共同出資成立，只在出資企業(yè)范圍內(nèi)開展業(yè)務的互助式擔保機構。民營擔保機構在此階段開始大規(guī)模建立，并逐漸發(fā)展成為市場主體。

但是《管理暫行辦法》對融資擔保機構的注冊資本用途、擔保放大倍數(shù)、對外投資比例等經(jīng)營規(guī)則進行了較為嚴格的限制，致使融資擔保機構在面臨高風險的情況下，除了2%～3%的擔保費收入和資本金理財收入外，基本沒有更多的收入手段和收入來源，造成風險緩釋手段匱乏。在此經(jīng)營模式下，融資擔保機構盈利能力較弱，擔保放大倍數(shù)成為融資擔保機構生存和可持續(xù)發(fā)展的關鍵。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，擔保放大倍數(shù)大于5倍時，融資擔保機構能取得一定的收益并維持生存和發(fā)展，小于5倍時融資擔保機構收益較差，資本收益率甚至低于銀行存款利率，融資擔保機構缺乏生存和發(fā)展能力。在實際運營過程中，合作金融機構對于民營融資擔保機構的風控能力、償付能力等大多持懷疑態(tài)度，普遍將民營融資擔保機構的放大倍數(shù)控制在5倍以內(nèi)，導致民營融資擔保機構若僅僅依靠融資擔保主營業(yè)務收入，難以覆蓋運營成本，面臨全面虧損的可能。因此，在資本逐利的動機驅使下，民營融資擔保機構為追求經(jīng)濟效益，大規(guī)模出現(xiàn)挪用客戶保證金進行過橋貸款、發(fā)放高利貸、進行非法集資等違規(guī)經(jīng)營行為。可以看到，《管理暫行辦法》規(guī)定較低的收費比率、單一的收入手段、嚴格的投資比例限制以及行業(yè)所面臨的高風險，為融資擔保行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

3. 轉型發(fā)展階段（2013年至今）。自2013年我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，由于經(jīng)營環(huán)境發(fā)生變化，經(jīng)營發(fā)展中出現(xiàn)很多新的問題，大量中小實體經(jīng)濟缺乏應對措施，經(jīng)營發(fā)展遇到較大困難，導致信貸風險不斷爆發(fā)，融資擔保機構代償陡增。2012至2014年全國融資擔保行業(yè)在保余額增速逐年下滑，從14%降至7%，遠低于之前60%以上的年均增速;擔保代償率不斷上升，從0.5%攀升至2.17%;在此過程中，部分融資擔保機構倒閉，機構數(shù)量從8 590家下降至7 898家（許榮聰 鄒恒超等，2017）。

四川省作為全國融資擔保行業(yè)發(fā)展的重要省份，擔保余額規(guī)模占比一度高達全國擔保余額的十分之一，業(yè)務規(guī)模和業(yè)務收入在全國長期名列前茅。其行業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)具有較強代表性。

2011年至2013年，四川融資擔保法人機構和從業(yè)人員數(shù)量從396家、9 569人上升到436家、11 175人。2014年，以匯通擔保高管失聯(lián)，安信擔保等民營擔保公司因資金鏈斷裂相繼倒閉等事件發(fā)生作為分水嶺，四川融資擔保行業(yè)陷入發(fā)展低谷，行業(yè)法人機構、從業(yè)人員、在保規(guī)模、營業(yè)收入逐年下滑，業(yè)務風險不斷爆發(fā)，擔保代償不斷增加，融資擔保機構普遍陷入經(jīng)營困境。2014至2016年，法人機構和從業(yè)人員數(shù)量則從431家，9 500余人下降到383家，不足7 000人。2016年全省融資擔保在保余額1 618億元，較2013年業(yè)務規(guī)模頂峰時期的2 338億元下降了約720億元，擔保規(guī)模僅相當于2011年水平。業(yè)務經(jīng)營收入也出現(xiàn)大面積下滑，并在2015年出現(xiàn)了全行業(yè)虧損，2015年四川省融資擔保行業(yè)凈利潤為-2.56億元，全省融資擔保機構代償總額超過100億元。

從風險指標方面看，2011年至2016年，全省融資擔保機構擔保代償率從0.58%逐年上升，最高達到6.08%（2015年）;撥備覆蓋率從最高峰的685%逐年下滑至不足60%。面對融資擔保行業(yè)不斷出現(xiàn)的問題，國家高度重視，相繼出臺了各類政策，大力支持融資擔保行業(yè)發(fā)展。

2015年，國務院出臺《關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》，要求“有效履行監(jiān)管職責，守住風險底線”。

2017年，為進一步推進融資擔保公司轉型發(fā)展，經(jīng)過2年的征求意見后，《融資擔保公司管理條例》這部級別為“行政法規(guī)”的條例終于落地。

2018年3月，國務院常務會議決定，由中央財政發(fā)起、聯(lián)合相關金融機構共同設立首期募資不低于600億元的國家融資擔保基金。

2018年4月，新成立的銀保監(jiān)會下發(fā)1號文件——關于印發(fā)《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》四項配套制度的通知。對業(yè)務經(jīng)營范圍、擔保責任余額、放大比例、資產(chǎn)分類標準等作出詳細規(guī)定。

三、 新制度帶來的變化

新頒布的《融資擔保公司管理條例》相較于《融資擔保管理暫行辦法》變化主要體現(xiàn)在對監(jiān)管思路、發(fā)展方向和經(jīng)營模式進行了調(diào)整，并在管理層級、準入門檻、信息化手段三個方面進行了提升，

1. 《管理條例》上升為“行政法規(guī)”，提升了融資擔保公司的管理層級，提高了融資擔保機構的準入門檻。

2. 《管理條例》對融資擔保公司的發(fā)展方向和定位做出重大調(diào)整，將融資擔保行業(yè)的發(fā)展方向從“市場化、盈利性”調(diào)整為政府主導，明確提出“國家推動建立政府性融資擔保體系，發(fā)展政府支持的融資擔保公司”。

3. 對中小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔保放大比例擴大為15倍，同時對融資擔保公司擔保責任權重、對外投資比例等方面的限制做了修訂，為融資擔保行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展打下了政策基礎。

《管理條例》的出臺，明確提出建立政府性融資擔保體系，設立國家融資擔保基金，發(fā)展政府支持的融資擔保公司，不再強調(diào)融資擔保行業(yè)的市場化和商業(yè)性，強化融資擔保機構的準公共品屬性，是對融資擔保行業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展定位的重大調(diào)整。標志著融資擔保行業(yè)發(fā)展進入一個嶄新的階段，對融資擔保行業(yè)的發(fā)展影響深遠。

四項配套制度的出臺是對《融資擔保管理條例》的進一步細化，通過責任權重和放大倍數(shù)進一步強調(diào)融資擔保機構將業(yè)務范圍向中小微企業(yè)和"三農(nóng)"傾斜，同時不再一刀切的形式規(guī)定融資擔保機構對外投資比例為凈資產(chǎn)的20%，而是通過資產(chǎn)分類的方式，進一步增強了融資擔保公司的盈利能力和抗風險能力，促進了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有利于搭建有效的融資擔保體系，充分發(fā)揮扶持中小微企業(yè)發(fā)展的作用。

四、 政策建議

綜上，在新制度框架下融資擔保公司的收入結構得到多元化，可持續(xù)發(fā)展能力得到有效提高。

融資擔保行業(yè)作為政府扶持中小實體經(jīng)濟發(fā)展的重要金融手段，由于中小實體經(jīng)濟的自身脆弱性，造成融資擔保機構始終處于高風險低收益的境地。在擔保放大倍數(shù)，擔保費率無法大幅度提高的情況下，提高融資擔保機構可持續(xù)發(fā)展能力只能通過增加收入來源和降低單個機構承擔的風險比例兩條途徑來實現(xiàn)，本次制度修訂明確了融資擔保機構準公共品的定位，豐富了融資擔保公司的收入手段和收入來源，一定程度上提高了融資擔保機構抵御風險的能力，但是應進一步細化配套措施，從而進一步增強融資擔保機構的可持續(xù)發(fā)展能力。

1. 構建融資擔保系。本次新規(guī)修訂中再一次明確，各省根據(jù)自身實際情況構建統(tǒng)一的融資擔保體系。因此，各地應抓住本次政策修訂和國家成立融資擔?；鸬钠鯔C，完善再擔保等機構和制度建設，打造全省統(tǒng)一的風險分擔體系。

各地應以省為單位，通過爭取國家融資擔?；鹑牍桑瑝汛笫〖壴贀９?、省級龍頭國有融資擔保公司和組建省級融資擔?；鸬确绞?，構建省級融資擔保體系的引領機構，以市級國有融資擔保公司為具體業(yè)務開展的平臺和抓手，通過省級再擔保、龍頭國有擔保公司等引領機構提供風險分擔、業(yè)務支撐、投資入股等多種形式，自上而下構建全省范圍內(nèi)一體化的融資擔保體系，有效降低單個擔保機構承擔的業(yè)務風險比例。

2. 完善配套措施。一是進一步加強政策性補償機制，雖然本次政策修訂豐富了融資擔保機構的收入手段和來源，但是中小實體經(jīng)濟的生存環(huán)境和脆弱性并未發(fā)生根本改變，融資擔保機構作為準公共品，進一步加強政策性支持力度，有利于融資擔保機構給予中小實體經(jīng)濟更有力的支持，更有利于營造一個良好的金融生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

二是調(diào)整績效考核評價方式，對國有融資擔保公司的績效考核不再單一注重考核盈利性指標，而是綜合設置扶持中小微企業(yè)數(shù)量、資本放大倍數(shù)、支持就業(yè)崗位數(shù)量和稅收金額等指標權重，進一步體現(xiàn)準公共品屬性。

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作者簡介：程毅然（1984-），男，漢族，四川省成都市人，西南交通大學經(jīng)濟管理學院博士生，研究方向為企業(yè)戰(zhàn)略與組織行為;李永建（1957-），男，漢族，四川省廣元市人，西南交通大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師，研究方向為科學管理、管理與經(jīng)濟問題的認知科學;丁勝利（1979-），男，漢族，安徽省安慶市人，西南交通大學經(jīng)濟管理學院副教授，研究方向為市場科學與行為、知識管理;彭楊（1985-），女，漢族，四川省德陽市人，法國魯昂商學院碩士生，研究方向為市場營銷。

收稿日期：2019-04-14。