黃藍(lán)

摘 要：新時(shí)代，地方政府公共服務(wù)供給職能急需讓渡并進(jìn)一步完善、優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府觀念，打造服務(wù)型政府，建立長(zhǎng)效的服務(wù)供給機(jī)制;引入多元監(jiān)管主體，加強(qiáng)第三方監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督;鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，提高服務(wù)專業(yè)化水平;建立有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買;社會(huì)組織;公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D630 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）07-0051-02

地方政府受其內(nèi)外部因素的影響，無(wú)法實(shí)現(xiàn)萬(wàn)能。從而，在部分地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)域，其職能只能讓渡出去，各種社會(huì)組織就有了用武之地，地方政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)就成為必然。政府應(yīng)大力推行地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，彌補(bǔ)地方政府在某些領(lǐng)域的不足，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給。

一、國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）國(guó)外政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)情況

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的政府先后推動(dòng)了社會(huì)組織公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目。其中，英國(guó)和美國(guó)政府的做法相對(duì)成熟，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)一般由政府內(nèi)部輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)起;社會(huì)組織服務(wù)承擔(dān)的公共服務(wù)逐步擴(kuò)展到“藍(lán)領(lǐng)服務(wù)”領(lǐng)域，如垃圾處理、城市綠化、街道清潔等;隨著改革的深入，又進(jìn)入到“白領(lǐng)服務(wù)”領(lǐng)域，如電子政務(wù)等。現(xiàn)如今，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)適用領(lǐng)域已經(jīng)擴(kuò)大到環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保健、道路交通、社會(huì)保障、工作培訓(xùn)等各個(gè)方面。

（二）中國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的最新進(jìn)展

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的做法起步較晚。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，市場(chǎng)環(huán)境日趨成熟，社會(huì)組織不斷發(fā)展，政府治理理念和行政體制改革不斷推進(jìn)。以服務(wù)型政府為建設(shè)目標(biāo)，公共服務(wù)外包已成為推動(dòng)服務(wù)型政府發(fā)展的有效途徑之一。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的方式逐漸在中國(guó)地方政府的實(shí)踐中得到實(shí)施，如環(huán)境衛(wèi)生外包和移民培訓(xùn)外包。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)已成為地方政府提供公共服務(wù)的趨勢(shì)，并取得了良好的效果。首先，它激發(fā)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高了公共服務(wù)效率和質(zhì)量;其次，它降低了政府成本，緩解了政府工作壓力;最后，它促使地方政府轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”職能。不僅改變了政府在公共服務(wù)供給中的壟斷局面，而且使得政府集中精力、財(cái)力、物力投入到其核心職能建設(shè)，以便更好地實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。

我國(guó)政府目前已經(jīng)出臺(tái)了一些購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的相關(guān)文件，整個(gè)購(gòu)買過(guò)程已經(jīng)非常明晰。

首先，購(gòu)買之前的工作管理。就拿街道辦來(lái)說(shuō)，在啟動(dòng)項(xiàng)目之前，必須建立以“公民需求導(dǎo)向”的四種機(jī)制：一是建立集中征詢機(jī)制，通過(guò)設(shè)立座談會(huì)制度以及社區(qū)代表大會(huì)制度，對(duì)過(guò)去一年的購(gòu)買服務(wù)成果進(jìn)行總結(jié)提升，并且充分聽取本地區(qū)公民的服務(wù)訴求，結(jié)合公民對(duì)公共服務(wù)需求的迫切程度，開展購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的條件成熟度、項(xiàng)目難度等條件，制定政府購(gòu)買公共服務(wù)的計(jì)劃，明確改革和發(fā)展的原則和流程。二是推行基層調(diào)研機(jī)制，鼓勵(lì)街道相關(guān)科室和居委會(huì)積極參與基層調(diào)研，以掌握更貼合民生民意的需求信息和項(xiàng)目開發(fā)條件，拓展服務(wù)項(xiàng)目的深度和廣度。三是建立科學(xué)的第三方評(píng)估機(jī)制，積極動(dòng)員相關(guān)政府部門、社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象、公眾等其他各方力量，嵌入到政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的不同方面，保證參與社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)督的全面性，確保財(cái)務(wù)資金不被濫用，提高公共服務(wù)質(zhì)量，最大限度滿足公民的需求。

其次，明確購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的方式。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是一種新的制度安排和市場(chǎng)化的手段，主要分為專項(xiàng)購(gòu)買與一攬子購(gòu)買兩種類型，它通過(guò)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的方式，將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化和社會(huì)化。其中，一攬子購(gòu)買是指服務(wù)供應(yīng)商整合所提供的服務(wù)項(xiàng)目以后，以年度預(yù)算的方式向政府相關(guān)部門報(bào)告并在批準(zhǔn)后簽訂合同的公共服務(wù)購(gòu)買方式。舉個(gè)例子：社會(huì)組織可以提供的服務(wù)項(xiàng)目的整合和匯總，以年度預(yù)算的形式向街道報(bào)告，并在批準(zhǔn)后簽署購(gòu)買合同。例如，社區(qū)文化和體育團(tuán)隊(duì)聯(lián)合會(huì)管理社區(qū)中的各種文化和體育活動(dòng)，包括社區(qū)文化活動(dòng)中心和社區(qū)藝術(shù)節(jié)。特殊購(gòu)買是指政府需要使用街道辦事處公開宣布購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)組織的具體要求。通過(guò)有針對(duì)性的購(gòu)買和公開招標(biāo)確定服務(wù)提供商，合同期限原則上不超過(guò)五年。例如：社會(huì)組織服務(wù)中心受街道辦事處委托，承擔(dān)社區(qū)社會(huì)組織黨建管理和日常工作的職能。

再次，必須明確社會(huì)組織供應(yīng)方能力和資質(zhì)。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的本質(zhì)是提高行政效率、提高政府服務(wù)質(zhì)量的科學(xué)化選擇，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)所要提供服務(wù)的社會(huì)組織嚴(yán)加監(jiān)管，對(duì)其資質(zhì)、信用與能力進(jìn)行嚴(yán)格審查。

二、存在的問(wèn)題

一是領(lǐng)導(dǎo)重視不足。在推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施的過(guò)程中，一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)這項(xiàng)工作的重視不夠。有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為采用購(gòu)買公共服務(wù)的方式反而會(huì)加重行政成本，不僅公開招投標(biāo)的成本投入增加，而且簽約后項(xiàng)目質(zhì)量可能無(wú)法保證。因此，一些政府領(lǐng)導(dǎo)干部反對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)。除此之外，由于某些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)存在抵觸的情緒，削弱了政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施工作的宣傳力度，在民政部門注冊(cè)服務(wù)企業(yè)時(shí)，導(dǎo)致社會(huì)組織和工商部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)缺乏了解。

二是預(yù)算資金安排較緊。雖然預(yù)算包括政府購(gòu)買服務(wù)資金，但它占預(yù)算支出的比例很低。調(diào)查顯示，2015年新干縣城市管理局為了把鹽化大道城市養(yǎng)護(hù)納入政府購(gòu)買服務(wù)，試圖通過(guò)政府采購(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)，該項(xiàng)目的投標(biāo)金額為28萬(wàn)，為期三年。但這項(xiàng)資金在原預(yù)算中支出，財(cái)政也沒(méi)有在預(yù)算中增加相應(yīng)的資金安排。從中可以看出，一些機(jī)構(gòu)在推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)方面沒(méi)有足夠的動(dòng)力和熱情。我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施工作中遇到的瓶頸之一便是資金支持力度不足、制度支持不夠。中國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織都存在規(guī)模小、實(shí)力不強(qiáng)等問(wèn)題。近年來(lái)，政府不斷加大推進(jìn)社會(huì)服務(wù)購(gòu)買政策改革的力度，但仍存在“實(shí)力不足”和“制度不足”的問(wèn)題：缺乏為公共服務(wù)購(gòu)買編制單獨(dú)的預(yù)算，使得財(cái)政資金支持的力度不夠;沒(méi)有為社會(huì)組織提供相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，使得他們?cè)揪o張的經(jīng)費(fèi)更加短缺。

三是社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的能力較弱。首先是量上的不足：在政策的指導(dǎo)下，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展迅速，為政府購(gòu)買公共組織服務(wù)提供了條件，但這仍然不能滿足政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)際需要。由于缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，“志愿失靈”、違法現(xiàn)象甚至是犯罪行為的出現(xiàn)，損害了社會(huì)組織公信力。

四是制度供給不足。系統(tǒng)供應(yīng)不足意味著政府與購(gòu)買公共服務(wù)有關(guān)的制度和規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。首先，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》作為法律依據(jù)，沒(méi)有對(duì)政府為社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的具體方法、內(nèi)容和原則做出明確和有效的規(guī)定。其次，《政府對(duì)社會(huì)力量采購(gòu)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》是一種指導(dǎo)性意見(jiàn)，在法律上沒(méi)有法律強(qiáng)制力。對(duì)于政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的約束效力有限，同時(shí)，該《意見(jiàn)》并未對(duì)各部門之間的權(quán)責(zé)劃分、政府購(gòu)買服務(wù)的具體運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容做出明確可操作性的規(guī)定。

五是監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制還不完善。政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是決定性環(huán)節(jié)，與政府采購(gòu)服務(wù)的質(zhì)量和效率直接相關(guān)。一些城市出臺(tái)的文件雖然也規(guī)定了相關(guān)的環(huán)節(jié)與責(zé)任，但過(guò)于籠統(tǒng)，科學(xué)性與針對(duì)性不足，缺少細(xì)化的購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、詳盡的事后評(píng)估機(jī)制還有完善的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。

三、解決路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，建設(shè)服務(wù)型政府

政府購(gòu)買公共服務(wù)需要政府承認(rèn)其在購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中的作用，并將其“提供者”地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤百?gòu)買者”和“監(jiān)督者”。這一變化使政府不僅要做好工作，還要不斷監(jiān)測(cè)環(huán)境的變化。改變的第一步是建立服務(wù)型政府的概念。大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，是黨中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。和諧社會(huì)不僅強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧，而且強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)的和諧。它不僅是政府、市場(chǎng)和第三部門之間的共生關(guān)系，也是政府與公民、政府和社會(huì)之間的合作關(guān)系。改變政府的概念就是要明白政府職能應(yīng)該是“轉(zhuǎn)向”而不是“劃槳”。提供公共服務(wù)需要引入市場(chǎng)和社會(huì)力量，以形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)治理概念。

（二）監(jiān)管多元化，加強(qiáng)第三方監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督

一是加強(qiáng)政府各部門的監(jiān)督，建立獨(dú)立的財(cái)政部門，監(jiān)督政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)，實(shí)現(xiàn)買賣雙方權(quán)力分離。確保評(píng)估的客觀性和公正性，同時(shí)盡量避免涉及太多的部門。二是完善第三方評(píng)估機(jī)制。當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)中缺乏關(guān)于“引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估”第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的詳細(xì)規(guī)定很容易被政府捕獲，從而破壞了它的獨(dú)立性。筆者建議建立多元化的專業(yè)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化第三方監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督和專家監(jiān)督的作用，并參考招標(biāo)方式或政府購(gòu)買各相關(guān)利益方共同協(xié)商選出公平公正、可信度高的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

（三）積極培育社會(huì)組織服務(wù)專業(yè)化水平

社會(huì)組織接受政府采購(gòu)服務(wù)的前提是公民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可和政府部門的信任。政府采購(gòu)服務(wù)成功的關(guān)鍵是社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的能力。這要求社會(huì)組織提高公共服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，為政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)奠定良好基礎(chǔ)。因此，政府必須予以政策支持，著力培育、發(fā)展具備潛力、資質(zhì)的社會(huì)組織，特別是在公共福利和慈善、社會(huì)服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，以提高社會(huì)組織的專業(yè)化水平。為了提高社會(huì)組織資源聚焦能力和內(nèi)部管理能力，我們必須通過(guò)等級(jí)評(píng)估和品牌塑造等措施，培育一批服務(wù)理念先進(jìn)、專業(yè)化水平高的，可為政府輸送長(zhǎng)效、高質(zhì)量服務(wù)的社會(huì)組織后備軍。提高專業(yè)化水平，增強(qiáng)承接服務(wù)的能力;增強(qiáng)社會(huì)影響力，增強(qiáng)社會(huì)資源調(diào)動(dòng)能力;提高社會(huì)信譽(yù)，增強(qiáng)內(nèi)部管理能力。

（四）建立有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

為有效推進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)試點(diǎn)的實(shí)施，有必要建立有效的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。具體而言，進(jìn)一步全面建立政府采購(gòu)服務(wù)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，指導(dǎo)公共服務(wù)評(píng)價(jià)，建立對(duì)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)淘汰機(jī)制，科學(xué)地確定社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，建立社會(huì)工作組織層面的管理、評(píng)價(jià)和退出機(jī)制，將社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)成效、律己能力與機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、可承接項(xiàng)目規(guī)模聯(lián)系起來(lái)，對(duì)優(yōu)秀機(jī)構(gòu)給予招投標(biāo)加分等政策嘉獎(jiǎng)，對(duì)連續(xù)評(píng)估不合格和違規(guī)的機(jī)構(gòu)做降級(jí)甚至淘汰處理，逐步形成社工機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，適者生存的良性運(yùn)作模式。

（責(zé)任編輯：宋 佳）