何海洋

摘要：我國(guó)城市建設(shè)已經(jīng)從過(guò)去注重外延規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)入到注重城市內(nèi)涵更新的歷史階段。城市更新作為新時(shí)期城市建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，近年來(lái)越來(lái)越受到全國(guó)各地的重視，很多城市都開(kāi)始制定城市更新的專項(xiàng)規(guī)劃與更新項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。然而，各地的城市更新實(shí)踐都存在更新規(guī)劃難以落地、更新計(jì)劃項(xiàng)目難以實(shí)施的突出問(wèn)題。對(duì)收集到的深圳市26個(gè)城市更新案例進(jìn)行研究，通過(guò)實(shí)證研究明確了影響城市更新項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。建議城市更新在規(guī)劃階段應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)多專業(yè)與多視角的系統(tǒng)研究、政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)關(guān)于城市更新用地性質(zhì)的變更管理、加強(qiáng)對(duì)實(shí)施開(kāi)發(fā)企業(yè)的資格控制、注重小規(guī)模更新單元的界定與規(guī)劃來(lái)促進(jìn)城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施。

關(guān)鍵字：城市更新;關(guān)鍵因素;項(xiàng)目實(shí)施;案例研究

中圖分類號(hào)：F293.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）03-0069-75 收稿日期：2019-02-18

1引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，取得了前所未有的成就，也面臨很多重大挑戰(zhàn)。一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，大量原有城區(qū)已難以滿足新時(shí)期城市發(fā)展與居民生產(chǎn)生活的需求。另一方面，我國(guó)特大型城市目前均面臨建設(shè)用地緊張的問(wèn)題，步入了存量用地時(shí)代。以城市擴(kuò)張為代表的增量發(fā)展方式雉以解決目前城市發(fā)展面臨的矛盾。2015年12月召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議指出我國(guó)城市發(fā)展要堅(jiān)持“集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量的”發(fā)展原則。城市更新是我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑，也是我國(guó)城市發(fā)展的未來(lái)方向。近年來(lái)，全國(guó)范圍都開(kāi)始重視城市更新工作，很多城市都編制了城市更新規(guī)劃和城市更新項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，然而順利實(shí)施的效率卻很低。就我國(guó)較早開(kāi)始城市更新的廣州市和深圳市來(lái)看，成功實(shí)施的更新項(xiàng)目數(shù)量占立項(xiàng)數(shù)量的比例甚至沒(méi)有達(dá)到30%。城市更新項(xiàng)目涉及到了政府、居民、開(kāi)發(fā)商等多方利益主體的參與與協(xié)調(diào)，比新建項(xiàng)目的實(shí)施更具復(fù)雜性。研究影響城市更新項(xiàng)目順利實(shí)施的因素具有較大的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

深圳作為我國(guó)發(fā)展最快的城市之一，在全國(guó)較早面臨土地資源約束的問(wèn)題，因此率先將城市更新作為推動(dòng)城市發(fā)展的重要手段。截止到2016年，城市更新已列入計(jì)劃項(xiàng)目達(dá)541項(xiàng)，拆除用地面積約44.66平方公里，已批城市更新規(guī)劃項(xiàng)目308項(xiàng)，累計(jì)已完成投資額約550億元，占全市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額的41%。深圳城市更新雖然已經(jīng)取得了積極的成效，但在推行過(guò)程中大部分項(xiàng)目也存在著“拆不動(dòng)、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”等問(wèn)題，難以順利推進(jìn)。本文梳理選取深圳城市更新項(xiàng)目數(shù)據(jù)，實(shí)證分析影響城市更新項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素，并為我國(guó)城市更新項(xiàng)目的順利推行提供建議。

2研究理論與問(wèn)題

根據(jù)文獻(xiàn)中現(xiàn)存的研究成果，大多數(shù)學(xué)者表示建筑的自身?xiàng)l件將會(huì)大大加快城市更新的進(jìn)程。Andrew表示，建筑樓層是最顯著的決定因素之一，并在對(duì)435534棟建筑進(jìn)行實(shí)證分析之后發(fā)現(xiàn)低密度建筑物更有可能被拆除。David的研究證明，由于拆遷成本過(guò)高，涉及的因素更為復(fù)雜，建成壽命超過(guò)57年以上的建筑難以被更新。同時(shí)，Michael通過(guò)研究表明，由于家庭住戶不愿遷離的心理，對(duì)建筑物進(jìn)行維修和改造往往更為合適。

另外，區(qū)位優(yōu)越的項(xiàng)目被認(rèn)為將獲得更大更新概率。Laiyali證實(shí)，基于租金差距理論，區(qū)位因素（包括距離交通樞紐和市中心的距離，其租金潛力和租金現(xiàn)狀的間隙大?。┦窃诖_定更新地塊優(yōu)先級(jí)的決策過(guò)程需要考慮的重要因素。Michael發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目與公共設(shè)施（如學(xué)校、醫(yī)院、火車站、公同等）的區(qū)位關(guān)系影響財(cái)產(chǎn)的戰(zhàn)略價(jià)值。還有部分學(xué)者則較為重視地塊本身的影響。在城市更新項(xiàng)目中，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系被認(rèn)為是影響其運(yùn)行的關(guān)鍵因素之一，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜或產(chǎn)權(quán)模糊往往會(huì)成為城市更新項(xiàng)目的挑戰(zhàn)，土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性因土地原有用途不同而異。此外，地塊原容積率對(duì)中國(guó)的城市更新影響不大，這與西方國(guó)家以往的實(shí)證研究不同。學(xué)者還考慮到環(huán)境條件也可能對(duì)城市更新項(xiàng)目的選擇產(chǎn)生影響，從而提高區(qū)域的可持續(xù)性。Hamed通過(guò)進(jìn)行包括空氣質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)等多重標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估，以確定子項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)。而Pizzol則將棕地進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)81個(gè)地塊中只有12個(gè)屬于主動(dòng)更新類，59個(gè)屬于被動(dòng)更新類。

大量文獻(xiàn)研究表明，大部分學(xué)者專注于研究城市更新的決策過(guò)程，對(duì)城市更新的實(shí)施過(guò)程研究較少，僅有少數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)了開(kāi)發(fā)商對(duì)于更新項(xiàng)目實(shí)施的影響。本文基于文獻(xiàn)梳理和深圳市的實(shí)地調(diào)研，辨析影響城市更新項(xiàng)目順利實(shí)施的主要因素。

3城市更新項(xiàng)目實(shí)施因素識(shí)別與分析

3.1數(shù)據(jù)及變量描述

3.1.1樣本描述

本文以深圳市羅湖區(qū)的城市更新項(xiàng)目作為研究對(duì)象。自2011年起，已有32個(gè)城市更新項(xiàng)目列于羅湖區(qū)城市更新單元計(jì)劃中，但僅有15個(gè)項(xiàng)目順利開(kāi)始實(shí)施，圖1為各項(xiàng)目分布位置圖。因?yàn)橛?個(gè)項(xiàng)目的資料未能有效收集，本文選取剩余的26個(gè)項(xiàng)目作為研究樣本，具體的項(xiàng)目信息見(jiàn)表1。

3.1.2變量描述

本研究基于文獻(xiàn)中已有的研究成果，按照地塊特征、區(qū)位特征、開(kāi)發(fā)商特征三大維度收集更新項(xiàng)目的解釋變量，用于研究影響城市更新項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素，具體變量見(jiàn)表2。

3.1.3研究方法

本文中搜集到的數(shù)據(jù)類型可以分為分類變量與連續(xù)變量，本文分別采用描述性分析及T檢驗(yàn)來(lái)處理數(shù)據(jù)。描述性分析主要用于分析城市更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的分類變量差異。將更新項(xiàng)目中的各指標(biāo)一一列出，觀察分析各指標(biāo)在已實(shí)施與未實(shí)施項(xiàng)目的不同特點(diǎn)。

T檢驗(yàn)主要用于檢驗(yàn)更新項(xiàng)目中的連續(xù)變量，該檢驗(yàn)方式可以用于分辨已實(shí)施和未實(shí)施項(xiàng)目中顯著不同的變量，T檢驗(yàn)公式如下：

3.2分析結(jié)果

初步的分析結(jié)果表明開(kāi)發(fā)商的規(guī)模（規(guī)模的劃分按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的標(biāo)準(zhǔn)）對(duì)城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施具有影響。表3表明在26個(gè)項(xiàng)目中，17個(gè)由大型開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)實(shí)施的項(xiàng)目，順利開(kāi)始實(shí)施的占到58.82%;另外9個(gè)由中等或小型開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)實(shí)施的項(xiàng)目，順利實(shí)施的比例也占到55%。簡(jiǎn)單來(lái)看，大型開(kāi)發(fā)商和中小型開(kāi)發(fā)商的更新項(xiàng)目實(shí)施能力似乎沒(méi)有顯著差異，但是通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)中小開(kāi)發(fā)商實(shí)施的項(xiàng)目都是早年自持的小規(guī)模地塊，不需要經(jīng)過(guò)土地征收環(huán)節(jié)，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施難度較低。

在更新項(xiàng)目的土地用途差異上，分析結(jié)果表明原居住用地難以更新，僅有兩個(gè)項(xiàng)目成功更新，原工業(yè)用地更新實(shí)施率最高，達(dá)到76.92%。造成這種現(xiàn)象的主要原因是原居住用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，在土地征收過(guò)程中需要消耗大量的時(shí)間和金錢，拖延了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，相較而言原工業(yè)用地由于用地屬性簡(jiǎn)單、產(chǎn)權(quán)單一明確，有效縮短了地塊征收補(bǔ)償過(guò)程，降低了開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，被成功更新的概率更高。

為了明確其他因素對(duì)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施情況是否有顯著影響，使用T檢驗(yàn)來(lái)比較實(shí)施與未實(shí)施項(xiàng)目。結(jié)果顯示出已實(shí)施和未實(shí)施項(xiàng)目之間顯著不同的變量，結(jié)果如表4所示。

結(jié)果表明，建筑面積在已實(shí)施和未實(shí)施項(xiàng)目之間顯著不同，sig值達(dá)到0.006，并且已實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)面積（平均值為23504.35平方米）明顯小于未實(shí)施的項(xiàng)目（平均值為51515.72平方米）。其原因是較小更新規(guī)模的地塊產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，并對(duì)企業(yè)自身有較低要求。

除上述討論的建筑面積外，其余因素在已實(shí)施項(xiàng)目與未實(shí)施項(xiàng)目之間均無(wú)顯著差異。通過(guò)對(duì)樣本項(xiàng)目的具體數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，本文選取的案例均位于羅湖區(qū)，羅湖區(qū)面積較小，大部分項(xiàng)目所處的區(qū)位條件相似，因此區(qū)位因素（包括更新項(xiàng)目到火車站、公園、湖泊、學(xué)校和醫(yī)院的距離）未表現(xiàn)出明顯的差異。另外一個(gè)原因是深圳的城市更新項(xiàng)目計(jì)劃提出主體多為開(kāi)發(fā)商，在項(xiàng)目計(jì)劃階段開(kāi)發(fā)商可能就已經(jīng)充分考慮了項(xiàng)目的區(qū)位影響因素。

4結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)深圳市羅湖區(qū)已開(kāi)展的城市更新項(xiàng)目的實(shí)施情況，本文有以下主要發(fā)現(xiàn)和建議：

4.1更新用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜度是決定城市更新項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵因素

更新地塊的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜程度與所涉及的利益主體的數(shù)量將直接影響城市更新項(xiàng)目推進(jìn)效率。已有居住類的城市更新項(xiàng)目，因?yàn)樯婕暗蕉鄠€(gè)業(yè)主、租戶的權(quán)益轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致更新項(xiàng)目從土地使用權(quán)獲取、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建筑物更新等多個(gè)環(huán)節(jié)的沖突頻發(fā)。沖突處理的過(guò)程延遲了投資資金的回報(bào)周期，增加了開(kāi)放商實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，降低了開(kāi)發(fā)商實(shí)施的意愿。相對(duì)地，用地屬性簡(jiǎn)單且產(chǎn)權(quán)單一的工業(yè)用地便成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的首選，成功實(shí)施的比率也較高。政府部門在擬定城市更新項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，做好更新地塊的確權(quán)工作，是減少不必要的經(jīng)濟(jì)支出、提高實(shí)施效率的關(guān)鍵。

4.2適宜的開(kāi)發(fā)主體能有效地促進(jìn)城市更新項(xiàng)目的成功實(shí)施

大型開(kāi)發(fā)企業(yè)更能夠推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。根據(jù)上述對(duì)企業(yè)規(guī)模大小與項(xiàng)目實(shí)施順利程度分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)：第一，大型開(kāi)發(fā)企業(yè)因自身資金雄厚和豐富的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)更新前期的不確定沖突和融資風(fēng)險(xiǎn)的能力強(qiáng);第二，大規(guī)模的企業(yè)信譽(yù)度較高，更易獲得多利益主體之間的認(rèn)可，并能夠穩(wěn)定地促進(jìn)實(shí)施過(guò)程中的權(quán)益轉(zhuǎn)移與談判;第三，其內(nèi)部的規(guī)范管理機(jī)制與操作流程也是促進(jìn)項(xiàng)目成功實(shí)施的有利條件。城市更新項(xiàng)目一般會(huì)經(jīng)歷征地、搬遷、拆除、重建等多個(gè)過(guò)程，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、投資大，在確定更新項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)主體時(shí)有必要加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)商特別是小型企業(yè)的資金來(lái)源審查，確保開(kāi)發(fā)商用于更新項(xiàng)目的資金的穩(wěn)定性，避免更新項(xiàng)目由于資金鏈斷裂而出現(xiàn)爛尾現(xiàn)象，

4.3地塊規(guī)模較小更有利于更新實(shí)施，但是要處理好與片區(qū)發(fā)展的關(guān)系

與大規(guī)模地塊相比，小規(guī)模更新地塊因其資金準(zhǔn)入門檻較低、土地征收難度較小、涉及利益主體關(guān)系簡(jiǎn)單等原因，更容易推進(jìn)。深圳的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)城市更新項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行階梯式劃定，強(qiáng)化實(shí)施成功率更高的小規(guī)模更新單元?jiǎng)澐忠约凹?xì)致的空間功能規(guī)劃，適當(dāng)控制大規(guī)模更新項(xiàng)目的比例，有利于促進(jìn)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。但是也必須注意到，基于小地塊劃分更新單元的分散更新模式容易造成注重局部開(kāi)發(fā)利益，破壞片區(qū)整體可持續(xù)發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，小規(guī)模更新項(xiàng)目在實(shí)施前更需要從多個(gè)角度充分論證項(xiàng)目方案對(duì)片區(qū)發(fā)展的影響。