■ 張 雯

《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)“十三五”規(guī)劃》中指出，“十三五”期間，上海將確保先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，到2020年全市規(guī)劃工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃?50平方公里左右。中長(zhǎng)期依托城市化推進(jìn)區(qū)塊數(shù)量和工業(yè)用地總量規(guī)模穩(wěn)中有降，到2040年全市規(guī)劃工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃谝?guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的10%－15%。然而，2011年數(shù)據(jù)顯示，上海各郊區(qū)（縣）工業(yè)用地占建設(shè)用地比重遠(yuǎn)高于規(guī)劃的10%－15%的比重，也遠(yuǎn)高于全球大城市15%—17%的一般比例。其中，嘉定區(qū)的工業(yè)用地率高達(dá)31.10%，不僅超出國(guó)家的用地構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，而且與上海市實(shí)現(xiàn)更高層次的城市發(fā)展目標(biāo)不匹配。

在土地資源如此短缺的情況下，如何應(yīng)對(duì)來(lái)自人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等多方面的壓力，提高土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展？本課題以嘉定區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為研究樣本，對(duì)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)土地產(chǎn)出率進(jìn)行多維度、全方位的比較分析，并針對(duì)如何提高嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)企業(yè)土地利用效率提出一些對(duì)策建議。

一、嘉定區(qū)土地資源總體狀況

（一）土地面積及其構(gòu)成

解放以來(lái)，嘉定區(qū)土地面積隨行政區(qū)劃的變更幾經(jīng)變動(dòng)，區(qū)域范圍日趨縮小。2001年6月，青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)“三村二隊(duì)”劃入后，區(qū)域面積穩(wěn)定在464.2平方公里（數(shù)據(jù)來(lái)自《2016年上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》），其中，水域面積占7.7%，非耕地面積約占77.0%。根據(jù)規(guī)劃到2035年，全區(qū)建設(shè)用地規(guī)模不超過(guò)266.6平方公里，耕地保有量不低于8萬(wàn)畝（《上海市嘉定區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017－2035）》）。

（二）土地利用的特點(diǎn)

1.土地人口承載力持續(xù)下降

2012－2016年，嘉定區(qū)常住總?cè)丝谥鹉暝鲩L(zhǎng)，人口密度持續(xù)擴(kuò)大，由2012年的3291人/平方公里擴(kuò)大至3403人/平方公里，導(dǎo)致土地人口承載力持續(xù)下降。

2.工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)承載力提升

2012－2016年，嘉定區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)除2015年外，始終保持在中高速增長(zhǎng)區(qū)間，2012－2016年工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增加值環(huán)比增長(zhǎng)分別為8.5%、12.6%、7.7%、-2.8%和8.0%，年均增速達(dá)6.7%。工業(yè)占地面積穩(wěn)步縮小，使得工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)承載能力穩(wěn)步提升。

3.建設(shè)用地占比過(guò)高

嘉定區(qū)的用地結(jié)構(gòu)存在明顯失衡，主要表現(xiàn)為建設(shè)用地比重過(guò)高。建設(shè)用地率是指建設(shè)用地面積占土地總面積的比重。包括商業(yè)、工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通運(yùn)輸、水利設(shè)施的用地和特殊用地。目前全區(qū)的建設(shè)用地率為58.8%，與全市30.2%的建設(shè)用地率相比明顯偏高，且與全球大城市約25%的水平相距甚遠(yuǎn)。下轄的個(gè)別街鎮(zhèn)建設(shè)用地率甚至達(dá)到了80%－90%，逼近極限，已無(wú)法再支撐外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)模式。數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2016年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（三）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)占地狀況

2012年以來(lái)，嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)占地面積呈逐年下降之勢(shì)。截至2016年底，全區(qū)規(guī)模工業(yè)企業(yè)占地總面積33.1 平方公里，戶均占地面積在40 畝左右。其中，占地面積最大的企業(yè)達(dá)10.5 平方公里，占規(guī)模工業(yè)用地總面積的31.6%。

二、規(guī)模工業(yè)企業(yè)土地產(chǎn)出率現(xiàn)狀分析

市統(tǒng)計(jì)局反饋數(shù)據(jù)顯示，2017年1－9月，嘉定區(qū)規(guī)模以上工業(yè)用地產(chǎn)出率（工業(yè)用地產(chǎn)出率=工業(yè)增加值/工業(yè)用地面積）為3563.22 元/平方米，同比增長(zhǎng)15%，產(chǎn)出率及增速均居全市之首（鑒于區(qū)級(jí)層面增加值數(shù)據(jù)掌握有限，以下分析中土地產(chǎn)出率分子部分均由產(chǎn)值替代）。

2012－2016年，嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)用地產(chǎn)出率（單位面積產(chǎn)值）穩(wěn)步提升，全部規(guī)模工業(yè)用地產(chǎn)出率由820.1 萬(wàn)元/畝擴(kuò)大至1076.5 萬(wàn)元/畝，年均遞增6.8%；屬地規(guī)模工業(yè)（以下全文均為該口徑）用地產(chǎn)出率由712.4 萬(wàn)元/畝擴(kuò)大至997.7 萬(wàn)元/畝，年均遞增8.8%。

（一）企業(yè)規(guī)模與產(chǎn)出率成正比

2012年以來(lái)，嘉定區(qū)不同企業(yè)規(guī)模的產(chǎn)出率始終保持“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的格局，即大型企業(yè)土地產(chǎn)出率最高，中型企業(yè)居中，小型企業(yè)最低。但無(wú)論何種規(guī)模的企業(yè)，土地產(chǎn)出率均呈逐年遞增之勢(shì)。2016年末，大型工業(yè)企業(yè)土地產(chǎn)出率為2384.1 萬(wàn)元/畝，中型工業(yè)企業(yè)為792.2 萬(wàn)元/畝，小型工業(yè)企業(yè)為701.5 萬(wàn)元/畝。

（二）占地面積與產(chǎn)出率未配比

2012－2016年，嘉定區(qū)不同占地面積企業(yè)產(chǎn)出率不盡相同，占地面積小的企業(yè)土地產(chǎn)出率最高，并且呈逐年擴(kuò)大之勢(shì)；占地面積大的企業(yè)多數(shù)年份土地產(chǎn)出率居中，而占地面積居中的企業(yè)土地產(chǎn)出率則稍遜一籌。根據(jù)2016年末企業(yè)占地面積分組數(shù)據(jù)顯示，面積在100 畝以上的企業(yè)共計(jì)50 家，土地產(chǎn)出率為914.8 萬(wàn)元/畝；50 畝－100 畝的企業(yè)土地產(chǎn)出率為885.5 萬(wàn)元/畝；而1037 家占地面積在50 畝以下的企業(yè)，土地產(chǎn)出率高達(dá)1101.9 萬(wàn)元/畝，土地利用程度最高，但由于受用地規(guī)模的制約，該類企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大比較困難，戶均產(chǎn)值明顯低于其他企業(yè)。

（三）不同經(jīng)濟(jì)類型產(chǎn)出率不平衡

2016年末，在嘉定區(qū)五大經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)中，外商投資企業(yè)和其他類型企業(yè)土地產(chǎn)出率水平最高，分別達(dá)到1494.7 萬(wàn)元/畝和1193.7 元/畝，而私營(yíng)企業(yè)、國(guó)有與集體企業(yè)和港澳臺(tái)投資企業(yè)的土地產(chǎn)出率僅為 600.7 萬(wàn)元/畝、567.4 萬(wàn)元/畝和544.4 萬(wàn)元/畝，均未達(dá)到全區(qū)平均水平。其中，國(guó)有與集體企業(yè)自2013年以來(lái)，各年份土地產(chǎn)出率均低于私營(yíng)企業(yè)。從發(fā)展趨勢(shì)看，2012－2016年，外商投資和其他類型企業(yè)土地產(chǎn)出率持續(xù)上升，國(guó)有與集體企業(yè)先降后升，私營(yíng)企業(yè)穩(wěn)中有升，港澳臺(tái)投資企業(yè)先升后平。

（四）個(gè)別街鎮(zhèn)示范引領(lǐng)作用凸顯

2012－2016年，嘉定區(qū)兩個(gè)制造業(yè)重地安亭鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的土地產(chǎn)出率始終領(lǐng)先于其他各街鎮(zhèn)。其中，安亭鎮(zhèn)土地產(chǎn)出率最高，2016年末土地產(chǎn)出率達(dá)1459.4 萬(wàn)元/畝；工業(yè)區(qū)土地產(chǎn)出率提升速度最快，由2012年的896.6 萬(wàn)元/畝提高至1454.5 萬(wàn)元/畝，年均遞增12.9%。居第三位的南翔鎮(zhèn)，近幾年通過(guò)改造升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和水平成效明顯，土地產(chǎn)出率逐年走高，以888.9萬(wàn)元/畝超越了菊?qǐng)@新區(qū)，年均遞增9.9%，而其他街鎮(zhèn)土地產(chǎn)出率則沒(méi)有明顯提高或處于低位徘徊。

（五）多數(shù)行業(yè)土地產(chǎn)出率有待提高

2012－2016年，嘉定區(qū)多數(shù)行業(yè)土地產(chǎn)出率始終低于全區(qū)平均水平。排名前五位的行業(yè)各年份土地產(chǎn)出率均高于當(dāng)年全區(qū)平均值。汽車制造業(yè)作為區(qū)的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，土地產(chǎn)出率及增速均穩(wěn)居前列，2016年末土地產(chǎn)出率達(dá)2490.3 萬(wàn)元/畝，較2012年提高近1.6 倍，同時(shí)也帶動(dòng)了汽車周邊行業(yè)，如有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)土地產(chǎn)出率達(dá)2381.4 萬(wàn)元/畝，較2012年提高近2.1 倍。與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和四大新興產(chǎn)業(yè)集群相關(guān)的行業(yè)土地產(chǎn)出率同樣處于較高水平，如計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，其土地產(chǎn)出率為1036.8 萬(wàn)元/畝，較2012年提高近1.4 倍。而一些快消行業(yè)如家具制造業(yè)、紡織服裝、服飾業(yè)、農(nóng)副食品加工等行業(yè)的土地產(chǎn)出率滑坡較為明顯。

（六）不同地塊產(chǎn)出率差異明顯

上海的工業(yè)用地，包括“104 區(qū)塊”“195 區(qū)域”和“198 區(qū)域”。其中“104 區(qū)塊”是指全市現(xiàn)有的 104 個(gè)規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊，分為公告開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、城鎮(zhèn)工業(yè)地塊三類；“195 區(qū)域”指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設(shè)區(qū)以內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地；“198 區(qū)域”指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地。2012－2016年，嘉定區(qū) 104、195 和 198 三大區(qū)塊，土地產(chǎn)出率差異明顯，“104 區(qū)塊”著力以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、以先進(jìn)制造業(yè)為支撐，土地產(chǎn)出率表現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢(shì)，2016年末土地產(chǎn)出率是“198 區(qū)域”的2 倍，達(dá)到 1226.8 萬(wàn)元/畝，較 2012年增長(zhǎng)了1.3 倍；“195 區(qū)域”鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和城市功能配套，土地產(chǎn)出率雖處于中等水平，但提升速度最快，年均增速為8.8%；“198 區(qū)域”由于是低效工業(yè)用地減量化的主戰(zhàn)場(chǎng)，土地產(chǎn)出率一直處于較低水平。

（七）部、市屬企業(yè)對(duì)全區(qū)貢獻(xiàn)突出

2012－2016年，部、市屬企業(yè)土地產(chǎn)出率上升勢(shì)頭強(qiáng)勁，2016年末，部、市屬企業(yè)土地產(chǎn)出率達(dá)1834.3 萬(wàn)元/畝，較2012年增長(zhǎng)了1.7 倍，年均遞增速度高出區(qū)屬企業(yè)7.7 個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)全區(qū)規(guī)模工業(yè)土地產(chǎn)出率做出了較大貢獻(xiàn)。這一方面受益于其行業(yè)屬性及經(jīng)濟(jì)類型，另一方面還得益于部、市屬企業(yè)享有更多的制度福利和政策優(yōu)惠。

三、提高土地利用效率的相關(guān)建議

（一）實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)行業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

就產(chǎn)業(yè)政策而言，若按照政府作用強(qiáng)度和方式，可以把產(chǎn)業(yè)政策分為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是政府通過(guò)環(huán)境營(yíng)造、服務(wù)提升和政策引導(dǎo)等形式完善整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)功能進(jìn)而提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，功能性產(chǎn)業(yè)政策一般不針對(duì)具體產(chǎn)業(yè)；而選擇性產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)是政府通過(guò)補(bǔ)貼、稅收、法規(guī)等形式直接支持、扶持保護(hù)或者限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一直以來(lái)，我國(guó)總體上偏重于使用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，例如在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、市場(chǎng)培育政策、國(guó)際合作政策、產(chǎn)業(yè)投融資政策、稅收政策和專項(xiàng)政策等方面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，具有直接干預(yù)市場(chǎng)、選擇性強(qiáng)的特征。然后，在“后工業(yè)化時(shí)期”，我國(guó)已進(jìn)入從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，在這種背景下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的不適應(yīng)性越來(lái)越突出，以激勵(lì)完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、激勵(lì)創(chuàng)新為基本導(dǎo)向的功能性產(chǎn)業(yè)政策的意義更為顯著。實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策需強(qiáng)調(diào)建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣義基礎(chǔ)設(shè)施，包括物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施和制度性基礎(chǔ)設(shè)施，倡導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、降低社會(huì)交易成本、創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而完善技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，用市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（二）加快空間布局調(diào)整，發(fā)揮街鎮(zhèn)比較優(yōu)勢(shì)、有序推進(jìn)“198 區(qū)域”減量化

在空間布局方面，由于受到歷史和行政區(qū)劃等因素的影響，布局相對(duì)分散、產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能定位趨同。各街鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)引入優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)不同功能定位，提升招商引商效果。此外，有序有效地推進(jìn)，“198 區(qū)域”減量化，“198 區(qū)域”300 多家企業(yè)中，雖然有許多企業(yè)占地規(guī)模與產(chǎn)出不成正比，且多集中在低端產(chǎn)業(yè)，但也不乏優(yōu)質(zhì)企業(yè)，環(huán)境友好型企業(yè)，卻受制于區(qū)域政策影響，發(fā)展受到抑制。因此，“198 區(qū)域”減量化更應(yīng)尊重歷史、循序漸進(jìn)、綜合考慮，給企業(yè)留一些出路，特別是一些建廠時(shí)間悠久的企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和稅收做出了很大貢獻(xiàn)，可以考慮在政策上給予扶持，為其騰挪換地爭(zhēng)取政策上的優(yōu)惠。

（三）以“三庫(kù)一平臺(tái)”為抓手，提高產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、引導(dǎo)中小企業(yè)做強(qiáng)、支持混合所有制改革

對(duì)于未來(lái)的工業(yè)企業(yè)，嘉定區(qū)可以通過(guò)“三庫(kù)一平臺(tái)”，即招商資源庫(kù)、招商項(xiàng)目庫(kù)、重點(diǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和區(qū)域統(tǒng)籌管理平臺(tái)，統(tǒng)籌資源、統(tǒng)籌項(xiàng)目、統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和統(tǒng)籌服務(wù)，實(shí)現(xiàn)招商引資的全區(qū)統(tǒng)籌，提高產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。由于中小企業(yè)的土地產(chǎn)出率不及大型企業(yè)，可以通過(guò)提高工業(yè)項(xiàng)目投資總額、投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等指標(biāo)，引導(dǎo)中小企業(yè)做強(qiáng)，突破土地產(chǎn)出率的低值區(qū)。相對(duì)于外商投資企業(yè)，國(guó)有與集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和港澳臺(tái)投資企業(yè)的土地產(chǎn)出率偏低，特別是國(guó)有與集體企業(yè)的土地產(chǎn)出率最低。這主要是由于國(guó)有與集體企業(yè)的土地成本較低，占地規(guī)模較大，從而稀釋了土地產(chǎn)出率，再者就是國(guó)有與集體企業(yè)的配置效率不高。因此，可以支持國(guó)有與集體企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革、引進(jìn)多元化的社會(huì)資本、推動(dòng)具備資質(zhì)的企業(yè)上市、激活企業(yè)自身活力，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部各要素優(yōu)化配置，提升企業(yè)的土地產(chǎn)出率。

（四）提高工業(yè)用地土地容積率，盤(pán)活存量工業(yè)用地、提高土地集約利用水平

為了提高土地的集約利用水平，對(duì)于已經(jīng)存在的各類工業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)評(píng)估、監(jiān)督，施行工業(yè)園區(qū)、工業(yè)企業(yè)間的動(dòng)態(tài)淘汰機(jī)制，避免工業(yè)用地圈而不用、長(zhǎng)期閑置。發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)用地容積率一般在1.0－2.0。在日本，規(guī)定工業(yè)區(qū)的容積率甚至達(dá)到了2.0－4.0，而近幾年來(lái)嘉定區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的土地容積率大部分都在1.0 以下。因此，有條件的情況下適度提高工業(yè)用地的土地容積率，可以盤(pán)活存量工業(yè)用地、提高工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率。例如，可以對(duì)除安全、消防等有特殊規(guī)定或行業(yè)生產(chǎn)有特殊要求的項(xiàng)目外，申請(qǐng)?zhí)岣呷莘e率的工業(yè)用地，規(guī)定土地容積率下限不得低于1.5；還可以鼓勵(lì)人才集聚的大型企事業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)利用自有土地建設(shè)人才公寓（單位租賃房）等配套服務(wù)設(shè)施（工業(yè)用地配套的租賃住房等服務(wù)設(shè)施建筑面積占項(xiàng)目總建筑面積的比例不超過(guò)15%），解決“企業(yè)來(lái)了”之后面臨的職工“市區(qū)往來(lái)”的問(wèn)題，以提高土地容積率為契機(jī)提高企業(yè)或園區(qū)的配套設(shè)施水平，為提高土地產(chǎn)出率奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和人力基礎(chǔ)。