王永超 袁麗娜 王光宇

摘要：土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切資源和環(huán)境要素的載體。土地的稀缺性和不可替代性決定了土地資源利用必須向高效利用的方向發(fā)展。但是由于長期以來不合理和不恰當?shù)耐恋刭Y源利用方式使土地資源未能達到最優(yōu)化配置，產(chǎn)生土地低效利用的問題。特別是與居民生活緊密相關(guān)的居住用地，其低效利用過程中更是成為滋生各類城市社會問題的根源，識別與治理這類問題成為城市土地整治的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：城市更新;低效用地;社會問題

一、城市低效居住用地的內(nèi)涵

長期以來對于土地資源利用高效與低效利用的判定標準不統(tǒng)一，并沒有比較完整和準確的評判高低效的指標體系。從土地資源治理的角度來看，最權(quán)威的關(guān)于低效用地的界定是2013年國土資源部發(fā)布的《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》，其中指出低效用地是指：“城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，范圍包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地;布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等”。但是沒有對城市低效用地及其內(nèi)部各種類型的土地進行明確的劃分，更沒有相關(guān)的指標體系指導低效用地的判定，為城市各類低效用地的治理留下了隱患。

城市低效居住用地涉及大量的同土地關(guān)聯(lián)的問題，其內(nèi)涵要綜合化和科學化，應(yīng)該建立涵蓋用地屬性特征、經(jīng)濟影響和社會影響的城市低效居住用地的概念。內(nèi)涵可界定為：土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，不符合居住條件和環(huán)保要求，布局散亂、設(shè)施落后以及用途不合理的存量居住用地，且在土地利用過程中衍生出生活環(huán)境、教育、醫(yī)療和治安等社會問題的居住土地類型。

二、城市低效居住用地的類型

從城市低效居住用地的內(nèi)涵來看，其涵蓋的用地類型比較多且相互混雜。居住用地按其功能可分為四類：住宅用地、為本區(qū)居民配套建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施用地（也稱公建用地）、公共綠地以及把上述三項用地連成一體的道路用地。其中，住宅用地是居住用地的主體，而其它三項用地起到輔助作用，低效居住用地的產(chǎn)生主要是住宅用地與其它三項用地功能之間的相互配合產(chǎn)生問題，導致居住用地利用效率的降低。從其產(chǎn)生原因、現(xiàn)狀利用和功能沖突來看，低效居住用地分為三種類型：衰退型、混雜型、分割型。

三、城市低效居住用地的社會問題識別

（一）城市低效居住用地的社會問題識別流程

土地資源低效利用產(chǎn)生的問題復(fù)雜而且有多種表現(xiàn)形式，對城市低效居住用地的社會問題的識別需要系統(tǒng)和全面的進行，需要在總的識別框架之下，逐一對產(chǎn)生的社會問題進行識別，依據(jù)主次關(guān)系和識別難易程度，舍棄影響力較小而干擾較大的要素，從而可以形成一種對社會問題的直觀化表現(xiàn)。依據(jù)問題識別的框架，結(jié)合城市居住用地利用特點，可將城市低效居住用地的社會問題識別流程分為三個階段：第一階段為低效居住用地問題范圍識別。作為整個識別體系的依托和基礎(chǔ)，主要確定識別區(qū)域范圍及調(diào)查土地利用過程中存在的問題類型。這一階段問題的識別會為實現(xiàn)改善土地利用效率，制定相關(guān)計劃奠定基礎(chǔ)。第二階段為低效居住用地問題診斷及認定。這一階段是識別的主體，包括居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會和諧、公共安全四部分內(nèi)容，主要是運用識別方法對城市低效居住用地的社會問題進行綜合識別，并對識別的結(jié)果進行分析，完成社會問題最終判定。識別方法一般采用指標體系與識別模型二者相結(jié)合的方法進行。第三階段為社會問題治理對策制定。根據(jù)問題識別的結(jié)果，提出對應(yīng)于問題類型和程度的治理對策，在精準識別后實施精準治理。

（二）城市低效居住用地的社會問題識別指標體系

城市低效居住用地的社會問題識別指標體系是在識別與治理的基礎(chǔ)之上建立的問題認定系統(tǒng)。由于社會問題的產(chǎn)生受到多重因素影響和問題識別涉及諸多指標，建立全覆蓋的識別指標體系非常困難，所以應(yīng)該選取最為典型和關(guān)鍵的指標，從而構(gòu)成合理識別社會問題的指標體系。此指標體系主要包括以下四個方面：居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會和諧以及公共安全。包含4個一級指標，下含11個二級指標，30個指標判定項及判斷標準。

四、城市低效居住用地突出社會問題

（一）居住群體復(fù)雜

滯后于城市發(fā)展并且生活水平較低的小區(qū)，主要生活著不同收入、不同背景、不同文化程度的各階層的居民。其中無業(yè)、無勞動能力以及企業(yè)失業(yè)下崗人員居多，這類居民基本生活質(zhì)量差、文化水平普遍不高、勞動技能差、市場適應(yīng)能力差、年齡也偏大，主要靠從事低級經(jīng)濟活動為生。居住人口密度過大，群體復(fù)雜，原有的居住空間已經(jīng)不能承受復(fù)雜而高密度的居住群體，導致諸多隱患問題出現(xiàn)，阻礙了城市現(xiàn)代化的發(fā)展。

（二）公共環(huán)境惡劣

城市規(guī)劃的不合理、居民的違章濫建房屋，造成了城市用地緊張以及環(huán)境的局部破壞。其中空氣質(zhì)量嚴重惡化、水體污染問題突出、固體廢物泛濫成災(zāi)、街道上垃圾成堆、噪聲擾民等現(xiàn)象極為突出。這些問題嚴重影響著人們的工作、生活與身體的健康。居民區(qū)經(jīng)常發(fā)生各種糾紛、尋釁滋事、打架斗毆、盜竊等危及居民生命財產(chǎn)安全的治安問題。并且由于居住群體的復(fù)雜性，這類居住區(qū)成為滋生犯罪的溫床，犯罪率居高不下，給公安機關(guān)治安把控帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，給城市形象帶來巨大負面影響?！芭K、亂、差”幾乎成為城市低效居住用地在環(huán)境方面上的代名詞。

（三）社會保障程度低

低效用地居住群體的復(fù)雜且以低層收入群體為主，隨著我國隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展以及老齡化的不斷加深，社會保障問題日益成為一個熱點問題。居住群體由于原有工作關(guān)系的中斷或沒有正式工作單位，社保個人檔案建立難、居民繳費困難、參保積極性不高、持觀望態(tài)度等成為低效居住用地中的居民社會保障覆蓋率低的主要原因。加之所在單位或雇主又不及時給他們繳納保費、部分政策的規(guī)定存在間隙，實施過程不完善等客觀因素也造成居民的社會保險覆蓋范圍非常有限。盡管國家加快完善社會保障體系建設(shè)，但還是存在著一些矛盾和模糊的界限，使得這部分群體無法享受社會保障待遇，為這部分群體進入老年之后留下較大的社會隱患。

五、城市低效居住用地社會問題的治理對策

（一）加強和完善社區(qū)管理與服務(wù)

以社會服務(wù)管理信息化平臺為依托，理順社區(qū)管理體制機制，深化社區(qū)服務(wù)管理工作，夯實社區(qū)基礎(chǔ)。建立“有人巡查、有人報告、有人解決、有人督查”的閉環(huán)運行機制，推進社區(qū)管理與服務(wù)制度化、規(guī)范化發(fā)展，確保社區(qū)工作高效運行。同時，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以社區(qū)人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌相關(guān)部門信息，建立統(tǒng)一的信息資源庫，為完善社區(qū)服務(wù)與管理提供完整、準確的數(shù)據(jù)支持。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)與綜合治理

治理低效居住用地，最首要做的應(yīng)該是在識別低效居住用地基礎(chǔ)上，進行科學的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，優(yōu)化居住用地布局，以建設(shè)現(xiàn)代化居住用地為目標，分區(qū)分步建設(shè)，最大化的實現(xiàn)各區(qū)的功能發(fā)揮，并與現(xiàn)有城市現(xiàn)代化發(fā)展融為一體，徹底改變生活環(huán)境惡劣、治安形勢復(fù)雜、秩序混亂的局面。切實關(guān)心和解決居民生活環(huán)境與社會治安方面存在的突出問題，從多角度、多方位進行綜合治理，以促進城市發(fā)展步伐。

（三）政府部門協(xié)調(diào)管控

政府部門應(yīng)全面強化相關(guān)職能部門管理，切實加強對基層組織的領(lǐng)導以及監(jiān)督，發(fā)揮政府在管理社會保障問題工作中的帶動作用。由地方管理部門牽頭，協(xié)調(diào)民政、人社、發(fā)改委等部門，按照各部門承擔的職責實施綜合治理，通過因地制宜的政策導向，不斷規(guī)范社會保障政策實施，堵塞管理中存在的漏洞，提高管理水平，從根本上解決存在的問題，切實維護居民的利益。

（作者單位：遼寧大學人口研究所）