摘 要 應(yīng)收賬款質(zhì)押是PPP項目從金融機構(gòu)獲得貸款的重要融資方式。最高人民法院2015年發(fā)布的第53號指導(dǎo)案例對PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押具有重要的指導(dǎo)作用。但上述指導(dǎo)案例僅是個案實踐經(jīng)驗，PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押在設(shè)立、實現(xiàn)方式等方面仍然存在若干問題，亟待進一步完善。本文在此基礎(chǔ)之上分析PPP項目應(yīng)收賬款的立法現(xiàn)狀、此種擔保方式的若干法律問題并提出完善建議。

關(guān)鍵詞 PPP項目 應(yīng)收賬款 質(zhì)押

作者簡介：黃宏起，上海建緯（福州）律師事務(wù)所。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.033

一、問題的提出

根據(jù)項目性質(zhì)劃分，PPP項目可以分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目。在筆者提供法律服務(wù)的幾個PPP項目中，經(jīng)營性項目的項目公司基于特許經(jīng)營權(quán)形成的未來應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款;非經(jīng)營性項目的項目公司將政府付費作為未來應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款;在準經(jīng)營性項目中，項目公司以使用者付費及可行性缺口補助作為未來應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款。最高人民法院2015年發(fā)布的第53號指導(dǎo)案例明確PPP特許經(jīng)營項目的收益權(quán)可以質(zhì)押并作為應(yīng)收賬款進行出質(zhì)登記等內(nèi)容，為PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立、實現(xiàn)提供了有益的參考和思路，對PPP項目采用應(yīng)收賬款質(zhì)押的融資方式具有重大的指導(dǎo)意義。但是，上述指導(dǎo)案例僅是針對PPP特許經(jīng)營項目的個案經(jīng)驗，PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押在設(shè)立、實現(xiàn)方式等方面仍然存在若干問題，亟待進一步完善。

二、PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的立法及司法實踐現(xiàn)狀

（一）法律、司法解釋

首先，根據(jù)《擔保法司法解釋》第九十七條以及《擔保法》第七十五條的規(guī)定，可知公路橋梁、公路隧道、公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)屬于《擔保法》第七十五條規(guī)定的可以出質(zhì)的其他財產(chǎn)權(quán)利。

其次，根據(jù)《物權(quán)法》第二百二十三條及第二百二十八條的規(guī)定，債務(wù)人或第三人有權(quán)處分的“應(yīng)收賬款”可以出質(zhì);以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當事人應(yīng)當訂立書面合同;質(zhì)權(quán)自信貸征信機構(gòu)辦理出質(zhì)登記時設(shè)立。

（二）部門規(guī)章

為了保障《物權(quán)法》中規(guī)定的“應(yīng)收賬款”登記可以順利實施，中國人民銀行在2007年制定并發(fā)布了《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》。為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求， 中國人民銀行在2017年對上述規(guī)章進行了修訂，修訂后的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第二條規(guī)定：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目收益權(quán)屬于應(yīng)收賬款。雖然，上述登記辦法及效力層次較低的部門規(guī)章，但其是我國目前應(yīng)收賬款質(zhì)押操作的重要依據(jù)。

（三）PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押司法實踐情況

《最高人民法院指導(dǎo)案例53號：福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》（以下簡稱“《指導(dǎo)案例53號》”）認定：“本案訟爭的特許經(jīng)營污水處理項目收益權(quán)系源于其提供污水處理服務(wù)產(chǎn)生的未來應(yīng)收金錢債權(quán)，依照其性質(zhì)可以納入依法可以出質(zhì)的應(yīng)收賬款范疇，因此訟爭污水處理項目收益權(quán)可以對外出質(zhì)。并且，在《物權(quán)法》實施后，因收益權(quán)已經(jīng)納入應(yīng)收賬款的范疇，故質(zhì)權(quán)自應(yīng)收賬款出質(zhì)在中國人民銀行征信中心質(zhì)押登記公示系統(tǒng)登記后設(shè)立。”

三、PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的若干法律問題

（一）質(zhì)押權(quán)的設(shè)立

PPP項目中的涉及的使用者付費、政府付費屬于項目公司的未來應(yīng)收賬款范圍，其質(zhì)押應(yīng)遵循應(yīng)收賬款的質(zhì)押方式進行。PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立存在以下幾方面的特征：首先，PPP項目的應(yīng)收賬款的出質(zhì)人是由中標的社會資本方與政府出資代表共同設(shè)立的項目公司，根據(jù)項目性質(zhì)的差異，項目公司將未來可獲取的使用者付費、政府付費等應(yīng)收賬款質(zhì)押給金融機構(gòu)以獲取貸款。其次，PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押中，質(zhì)權(quán)人通常是發(fā)放貸款的金融機構(gòu)。最后，PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押是為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持而進行的融資行為，金融機構(gòu)在提供融資時通過協(xié)議約定該應(yīng)收賬款不能擔保與此PPP項目無關(guān)的債權(quán)。第四，根據(jù)出質(zhì)人與實施機構(gòu)簽署的PPP項目合同，實施機構(gòu)是支付政府付費的債務(wù)人。

PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立應(yīng)依照《物權(quán)法》中關(guān)于權(quán)利質(zhì)押的規(guī)定，訂立書面合同，質(zhì)權(quán)在中國人民銀行征信中心質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進行出質(zhì)登記后設(shè)立。但是需要注意的是，鑒于PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的特征以及PPP項目涉及特許經(jīng)營、公共利益等因素，出質(zhì)人在簽訂質(zhì)押合同之前，需要經(jīng)過實施機構(gòu)的審批。

（二） 質(zhì)押的法律效力

PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的各方主體享有《物權(quán)法》《擔保法》中規(guī)定的權(quán)利，但其設(shè)立后所具有的效力與普通的質(zhì)押擔保有所差異，具體情況如下：

1.質(zhì)押擔保的債權(quán)范圍

關(guān)于權(quán)利質(zhì)押的擔保范圍《物權(quán)法》未作專門規(guī)定，因此應(yīng)適用《物權(quán)法》第一百七十三條的規(guī)定，當事人之間有約定按約定處理，若未約定，則擔保物權(quán)的擔保范圍則包括主債權(quán)、利息、違約金、損害賠償金、保管擔保財產(chǎn)、實現(xiàn)擔保物權(quán)的費用。另外，基于PPP項目本身涉及公共利益的考量，PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押時，應(yīng)當要限制被擔保債權(quán)的用途，即應(yīng)明確約定被擔保主債權(quán)的種類必須是用于該基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的貸款。

2.禁止轉(zhuǎn)質(zhì)

轉(zhuǎn)質(zhì)，系指債權(quán)存續(xù)期間，質(zhì)權(quán)人為對自己的債務(wù)提供擔保而將質(zhì)物轉(zhuǎn)移占有給第三人，在該質(zhì)物上設(shè)定新質(zhì)權(quán)的行為。理論上而言，以轉(zhuǎn)質(zhì)是否取得債務(wù)人之同意而分為承諾轉(zhuǎn)質(zhì)和責任轉(zhuǎn)質(zhì)兩類?；赑PP項目本身涉及公共利益的考量，未經(jīng)實施機構(gòu)同意，項目公司無權(quán)進行轉(zhuǎn)質(zhì)，因此不論是否經(jīng)過質(zhì)權(quán)人同意，出質(zhì)人均不能將PPP項目應(yīng)收賬款為擔保新債權(quán)設(shè)定新的質(zhì)權(quán)。

（三）PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實現(xiàn)

1.關(guān)于應(yīng)收賬款質(zhì)押實現(xiàn)的規(guī)定

《物權(quán)法》第二百二十條規(guī)定：“出質(zhì)人可以請求質(zhì)權(quán)人在債務(wù)履行期屆滿后及時行使質(zhì)權(quán)，質(zhì)權(quán)人不行使的，出質(zhì)人可以請求人民法院拍賣、變賣質(zhì)押財產(chǎn)?！?/p>

2.PPP項目應(yīng)收賬款不宜折價、拍賣或變賣

根據(jù)項目性質(zhì)劃分，PPP項目可以分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目。由于每種項目的內(nèi)涵不一樣，所延伸出應(yīng)收賬款的內(nèi)容、特點也不一致。

以經(jīng)營性項目為例，項目公司基于特許經(jīng)營權(quán)形成的未來應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款。特許經(jīng)營權(quán)包含經(jīng)營、收益的兩個內(nèi)涵，分屬義務(wù)和權(quán)利，收益的形成、獲得依賴于特許經(jīng)營人對項目良好的經(jīng)營、管理，兩者不可分割，可見特許經(jīng)營項目的應(yīng)收賬款附帶有義務(wù)負擔，且經(jīng)營主體是政府許可的特定主體，故根據(jù)其性質(zhì)不適宜拍賣、變賣。

以非經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目為例，非經(jīng)營性項目的項目公司將政府付費，涉及可用性付費、績效付費等付費內(nèi)容作為未來應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款;在準經(jīng)營性項目中，項目公司將使用者付費、可行性缺口補助作為未來應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款?？捎眯愿顿M、績效付費的支付具有特定條件。在項目建設(shè)完成并進入運營期后，實施機構(gòu)將按照《PPP項目合同》在每個付費年度付費前組織績效考核小組對項目進行績效考核，根據(jù)考核結(jié)果支付可用性費用、績效服務(wù)費?？梢姺墙?jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目的未來應(yīng)收賬款的獲得同樣附帶有義務(wù)負擔，且經(jīng)營主體特定，故根據(jù)其性質(zhì)亦不適宜拍賣、變賣。

可見，PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實現(xiàn)相較于一般動產(chǎn)質(zhì)押或權(quán)利質(zhì)押，不適合采用拍賣、變賣質(zhì)物的方式進行。

3.PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實現(xiàn)可采用的方式

雖然《指導(dǎo)案例53號》僅是PPP經(jīng)營性項目的指導(dǎo)性判例，但其對于其他類型的PPP項目的司法實踐同樣具有的參考意義。筆者認為可此基礎(chǔ)上進一步探討PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實現(xiàn)方式并在未來立法中予以完善。

首先，在PPP項目正常運營的狀態(tài)下質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)方式。鑒于PPP項目處于正常的運營狀態(tài)，出質(zhì)人可在未來獲得應(yīng)收賬款并繼續(xù)償還債務(wù)，故在此情況下，質(zhì)權(quán)人可以直接請求法院判令出質(zhì)人將未來應(yīng)收賬款直接支付給出質(zhì)人，或者在訴訟中追加出質(zhì)人的債務(wù)人作為第三人或被告，請求法院判令質(zhì)權(quán)人代為行使收取未來應(yīng)收賬款，即判令由質(zhì)權(quán)人向出質(zhì)人的債務(wù)人直接收取應(yīng)收賬款，并且享有優(yōu)先受償權(quán)。

其次，在PPP項目無法運營的狀態(tài)下質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)方式。若PPP項目在項目設(shè)施、管理、運營等方面出現(xiàn)問題或遭遇不可抗力事件、特許經(jīng)營者違約等情況時，PPP項目則無法正常運營。出現(xiàn)此情況下，若是特許經(jīng)營項目或準經(jīng)營性項目中的經(jīng)營性子項目，則就沒有使用者付費的應(yīng)收賬款;若是非經(jīng)營性項目，則實施機構(gòu)會基于PPP項目無法運營為由拒付可用性付費、績效服務(wù)費等政府付費。筆者認為，若出現(xiàn)PPP項目無法正常運營時，則實施機構(gòu)有權(quán)通過招標的方式重新選擇適格的社會資本方介入PPP項目、重新簽署PPP協(xié)議，以使項目能夠恢復(fù)正常運營，以確保質(zhì)權(quán)人的權(quán)利。作為質(zhì)權(quán)人的金融機構(gòu)也可以在審批貸款時同時和實施機構(gòu)、項目公司簽訂《融資介入?yún)f(xié)議書》，約定在出現(xiàn)因出質(zhì)人違約可能被實施機構(gòu)解除《PPP項目合同》時，質(zhì)權(quán)人有介入權(quán)并采取如下介入方式：（1）任命指定代表實施補救計劃;（2）進行無流動性市場評測，并依據(jù)評測結(jié)果決定終止合同或重新選定適格的社會資本替代者簽訂新的PPP協(xié)議。

4.優(yōu)先受償權(quán)的行使期限

雖然《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》中對質(zhì)押登記的期限有作具體的限制規(guī)定，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，筆者認為在PPP項目運營期限內(nèi)，質(zhì)權(quán)人都可以對其主張優(yōu)先受償權(quán)。

四、結(jié)語

PPP項目中涉及應(yīng)收賬款的質(zhì)押不同于一般普通的質(zhì)押擔保，因此PPP項目應(yīng)收賬款的質(zhì)押的設(shè)立、實現(xiàn)方式等還需要在法律、法規(guī)的層面作進一步的專門規(guī)定，統(tǒng)一標準，方能更好的解決實踐中遇到的問題。

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