陳儒丹

美國(guó)對(duì)華次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)況

經(jīng)濟(jì)制裁不同于貿(mào)易限制。經(jīng)濟(jì)制裁不是出于經(jīng)濟(jì)目的，而是出于政治目的。貿(mào)易限制的目的是為了保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益。但經(jīng)濟(jì)制裁的目的不是為了保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益，而是利用經(jīng)濟(jì)懲罰來懲罰目標(biāo)國(guó)。當(dāng)國(guó)家之間存在政治、道德和意識(shí)形態(tài)差異時(shí)，就有可能采取經(jīng)濟(jì)制裁，制裁的最終目的是讓目標(biāo)國(guó)家改變其行為。

經(jīng)濟(jì)制裁可以采取多種形式對(duì)目標(biāo)國(guó)家進(jìn)行抵制，既可能以初級(jí)制裁的方式進(jìn)行也可能以次級(jí)制裁的方式進(jìn)行。這種直接施加于目標(biāo)國(guó)家的制裁被稱為初級(jí)制裁。如果經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施國(guó)拒絕與目標(biāo)國(guó)家直接貿(mào)易，就構(gòu)成抵制?？赡苁且跃芙^從目標(biāo)國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品的方式，例如美國(guó)拒絕從伊朗購(gòu)買石油;或者是拒絕出口產(chǎn)品到目標(biāo)國(guó)的方式，例如美國(guó)拒絕出口武器給阿富汗。經(jīng)濟(jì)制裁也可能以次級(jí)制裁的方式進(jìn)行，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施國(guó)不僅局限于拒絕與目標(biāo)國(guó)交易，而是擴(kuò)展至拒絕與任何繼續(xù)與目標(biāo)國(guó)交易的國(guó)家進(jìn)行交易。如果經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施國(guó)能切斷目標(biāo)國(guó)與伙伴國(guó)家的聯(lián)系，制裁的懲罰就更有可能達(dá)到預(yù)期的效果。

目前，中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)、實(shí)體和個(gè)人日益受到來自美國(guó)次級(jí)制裁的威脅。僅2018年一年，中國(guó)煙臺(tái)杰瑞石油服務(wù)集團(tuán)股份有限公司、福建晉華集成電路有限公司、中國(guó)電子科技集團(tuán)公司13所在內(nèi)的44個(gè)中國(guó)實(shí)體、中興通訊股份有限公司和中興康訊電子有限公司甚至是中國(guó)中央軍委裝備發(fā)展部及其負(fù)責(zé)人等都被美國(guó)實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁。這些被美國(guó)實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)構(gòu)、實(shí)體和個(gè)人要么被處以高額罰金，要么被列入美國(guó)實(shí)體清單，被施以出口限制或者諸多交易限制。

2019年，華為被列入美國(guó)實(shí)體清單的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁事件更是舉世矚目。2019年5月15日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普依據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》簽署《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》行政令。當(dāng)天，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）依據(jù)《出口管理?xiàng)l例》宣布將華為公司加入實(shí)體清單，并于5月20日給華為頒發(fā)了一張為期90天緩沖期的臨時(shí)通用許可證，以便依賴華為設(shè)備提供關(guān)鍵服務(wù)的美國(guó)和外國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商采取過渡措施。這些制裁措施將對(duì)華為公司的涉美進(jìn)出口業(yè)務(wù)以及對(duì)第三方的進(jìn)出口業(yè)務(wù)的開展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

美國(guó)次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施機(jī)構(gòu)、法律依據(jù)與實(shí)施程序

美國(guó)的次級(jí)制裁通常由美國(guó)總統(tǒng)、商務(wù)部工業(yè)與安全局、國(guó)防貿(mào)易管制局以及外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室等多個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施。例如，美國(guó)實(shí)體清單由最終用戶審查委員會(huì)（End-User Review Committer，簡(jiǎn)稱ERC）負(fù)責(zé)出口中對(duì)最終用戶的管制，ERC由商務(wù)部主導(dǎo)，國(guó)防部、能源部以及財(cái)政部作為代表，各機(jī)構(gòu)酌情對(duì)于限制名單的增加、刪除或其他修改通過一致投票來做出決定。我國(guó)在實(shí)施不可靠實(shí)體清單制度時(shí)應(yīng)參考設(shè)置類似最終用戶審查委員會(huì)的人員組成、工作流程、事前保密機(jī)制、責(zé)任制等。

美國(guó)的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁法體系由國(guó)會(huì)的一般性立法與專門制裁法案、行政法規(guī)以及總統(tǒng)命令構(gòu)成，是一個(gè)極其復(fù)雜而又靈活的體系。1917年《與敵國(guó)貿(mào)易法案》和1977年《緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》是最重要的兩個(gè)一般性國(guó)會(huì)授權(quán)立法，即聯(lián)邦立法，授權(quán)總統(tǒng)可以據(jù)此宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，從而為實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁創(chuàng)設(shè)前提條件。

美國(guó)實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁一般有嚴(yán)格的程序。例如外國(guó)公司被決定是否將其列入美國(guó)的實(shí)體清單大體就需要完成三個(gè)程序步驟。首先，由美國(guó)總統(tǒng)依據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（簡(jiǎn)稱IEEPA）宣布國(guó)家緊急狀態(tài)后對(duì)貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管，以應(yīng)對(duì)外國(guó)來源的任何異常和特殊威脅，并在此聲明后可以依據(jù)情況阻止交易并凍結(jié)資產(chǎn)以應(yīng)對(duì)威脅;其次，由最終用戶審查委員會(huì)（ERC）通過審查確認(rèn)嫌疑實(shí)體違反了該《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅;最后，由美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局依據(jù)總統(tǒng)行政令和最終用戶審查委員會(huì)決定以及被違反的《國(guó)家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《出口管制改革法》（簡(jiǎn)稱ECRA）、《出口管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱EAR）等將該涉嫌實(shí)體列入實(shí)體清單。中國(guó)在制定相關(guān)立法時(shí)應(yīng)適當(dāng)科學(xué)借鑒美國(guó)程序。

針對(duì)美國(guó)次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法反制措施

被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)體和國(guó)家可以從國(guó)內(nèi)法層面和國(guó)際法層面兩個(gè)路徑入手實(shí)施反制裁方案。在國(guó)內(nèi)法層面，被列入實(shí)體清單或者面臨高額罰金的實(shí)體可以在實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國(guó)例如美國(guó)境內(nèi)提起違憲審查訴訟，被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國(guó)家則可以在本國(guó)境內(nèi)制定阻卻立法以消除次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施效果。在國(guó)際法層面，國(guó)家可以向世界貿(mào)易組織提起訴訟，也可以尋求聯(lián)合國(guó)大會(huì)實(shí)施譴責(zé)。

就國(guó)內(nèi)法層面的反制裁措施而言，在實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國(guó)例如美國(guó)境內(nèi)提起違憲審查訴訟路徑上，華為就是一個(gè)非常典型的例子。2019年5月29日，華為提交簡(jiǎn)易判決動(dòng)議，作為其挑戰(zhàn)美國(guó)《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》（2019 NDAA）第889條合憲性行動(dòng)的一部分。此前在起訴書中，華為控訴2019 NDAA第889條明確針對(duì)華為，不僅禁止美國(guó)政府機(jī)構(gòu)從華為購(gòu)買設(shè)備和服務(wù)，還禁止政府機(jī)構(gòu)與購(gòu)買華為設(shè)備或服務(wù)的第三方簽署合同或向其提供資助和貸款，即便這些交易對(duì)美國(guó)政府并無影響或并無關(guān)聯(lián)。代理案件的華為首席律師Glen Nager表示，NDAA第889條違反了美國(guó)憲法里的剝奪公權(quán)法案條款、正當(dāng)程序條款和授權(quán)條款，因此對(duì)其合憲性發(fā)起的挑戰(zhàn)純屬法律問題，沒有事實(shí)爭(zhēng)議，有必要提交簡(jiǎn)易判決動(dòng)議，加快進(jìn)度。

就國(guó)內(nèi)法層面的反制裁措施而言，被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國(guó)家則可以在本國(guó)境內(nèi)制定阻卻立法以消除次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施效果。典型的例子是歐盟的阻斷立法。針對(duì)《赫爾姆斯-伯頓法案》，歐盟同年即在1996年通過《關(guān)于應(yīng)對(duì)第三國(guó)法案域外適用的保護(hù)條例》（即《阻斷條例》），在成員國(guó)的管轄領(lǐng)域內(nèi)消除、阻止、對(duì)抗《赫爾姆斯-伯頓法案》及其他相關(guān)法律?！蹲钄鄺l例》專門在附錄中列明了應(yīng)當(dāng)禁止在歐盟產(chǎn)生法律效力的具有域外管轄權(quán)的外國(guó)法律，這些法律全部是美國(guó)法律，具體包括《1993年度國(guó)防授權(quán)法》《古巴民主法案》《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法案》《伊朗利比亞制裁法案》《古巴資產(chǎn)管制條例》等。具體措施有禁止遵守、不承認(rèn)判決、追回權(quán)利、報(bào)告義務(wù)等。

在國(guó)際法層面，被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國(guó)家可以向世界貿(mào)易組織申訴，尋求多邊救濟(jì)。例如，針對(duì)美國(guó)1996年通過的針對(duì)古巴的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁法案《赫爾姆斯-伯頓法案》，歐盟于1996年5月通過世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提起申訴，訴稱美國(guó)違反了最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、貨物過境自由與禁止進(jìn)出口數(shù)量限制及禁止歧視性限制進(jìn)出口等世界貿(mào)易組織協(xié)定義務(wù)（即“歐盟訴美國(guó)《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法案》案”）。1998年美國(guó)頒布的《綜合撥款法》第211節(jié)禁止美國(guó)法院承認(rèn)或執(zhí)行古巴公民或古巴公民的繼承人提交的與被古巴政府沒收的美國(guó)公民財(cái)產(chǎn)有關(guān)的商標(biāo)請(qǐng)求權(quán)。2000年5月，歐盟還針對(duì)1998年美國(guó)頒布的《綜合撥款法》第211節(jié)向世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提起申訴（即“歐盟訴美國(guó)1998年《綜合撥款法》第211節(jié) 案”）。上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告指出，世貿(mào)組織成員有權(quán)確定商標(biāo)和商號(hào)的所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，1998年《綜合撥款法》第211節(jié)違反《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》確立的國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇義務(wù)。

此外，在國(guó)際法層面，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)發(fā)布譴責(zé)決議也是一種救濟(jì)渠道。在《赫爾姆斯-伯頓法案》通過后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以絕對(duì)多數(shù)票通過譴責(zé)《赫爾姆斯-伯頓法案》的決議，要求美國(guó)撤銷或廢止《赫爾姆斯-伯頓法案》。在1996年聯(lián)大通過第51/22號(hào)決議否認(rèn)次級(jí)制裁的合法性后，1998年，聯(lián)大繼續(xù)通過第53/10號(hào)決議指出，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)施壓違反了各國(guó)和平共處的原則。

可見，中國(guó)遭受美國(guó)次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)體、個(gè)人和國(guó)家機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)具體情況采取適當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)法和國(guó)際法反制措施盡量減輕美國(guó)對(duì)華次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)面效應(yīng)。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com