常旭華，陳 強(qiáng)，李 曉，王思聰

(1. 同濟(jì)大學(xué) 上海國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，上海 200092； 2.同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092)

一、引言

1980年，美國出臺(tái)了影響至今的《拜杜法》。該法案的核心條款“財(cái)政資助發(fā)明可以歸項(xiàng)目承擔(dān)單位所有”首次統(tǒng)一化了國家與單位間關(guān)于財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)利配置關(guān)系。鑒于其對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的巨大推動(dòng)作用，世界各國先后頒布了類“拜杜規(guī)則”，力求直接在財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬分配或間接在職務(wù)發(fā)明權(quán)屬制度上與《拜杜法》趨于一致。我國于2002年首次在《關(guān)于國家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》中設(shè)置了類“拜杜規(guī)則”，并于2007年通過《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第20條予以法律固化。然而，該規(guī)則執(zhí)行已近16年，卻未取得類似美國的政策成效[1]。從全球范圍看，部分發(fā)達(dá)國家也出現(xiàn)了類“拜杜規(guī)則”因效果不理想被取消的情形[2]。因此，如何完善財(cái)政資助發(fā)明的制度設(shè)計(jì)一直是社會(huì)各界的熱點(diǎn)議題。

從學(xué)界看，關(guān)于財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置的研究聚焦三方面：(1)圍繞美國《拜杜法》的“國家-單位”權(quán)屬分配討論其積極意義，包括跨時(shí)代影響力[3]、激發(fā)企業(yè)家精神[4]、財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬[5]-[6]、政府介入權(quán)[7]、產(chǎn)學(xué)研合作與協(xié)同創(chuàng)新體系[8]等，以及其對(duì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)，包括學(xué)術(shù)研究專利化與延遲公開[9]、專利質(zhì)量下降[10-11]等問題；(2)聚焦各國類“拜杜規(guī)則”設(shè)計(jì)的“國家-單位”(中國)或“單位-個(gè)人”(日本、德國)權(quán)利配置開展比較分析和制度評(píng)估，如國別比較研究[12]、我國“拜杜規(guī)則”的失靈問題[1, 13]、瑞典放棄“拜杜規(guī)則”[14-15]等；(3)聚焦職務(wù)發(fā)明制度對(duì)財(cái)政資助發(fā)明的規(guī)制分析，如國家所有權(quán)主義[16]、不同資助來源的差異化規(guī)則設(shè)計(jì)[17]等。歸納起來，財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)利配置服從國家發(fā)展導(dǎo)向，需要?jiǎng)討B(tài)平衡“國家-單位-個(gè)人”之間的力量對(duì)比，前兩者由“拜杜規(guī)則”調(diào)節(jié)，后兩者由職務(wù)發(fā)明制度規(guī)制；然而，鮮有研究將上述兩類關(guān)系調(diào)節(jié)納入統(tǒng)一的分析框架。因此，如何看待“拜杜規(guī)則”和“職務(wù)發(fā)明制度”在特定國家不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的主導(dǎo)地位和作用發(fā)揮，仍需要更為系統(tǒng)的分析。

從實(shí)踐看，財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬不清常被視為我國科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的最后一道障礙，并為此不斷探索新的制度設(shè)計(jì)。具體而言，我國一方面通過“科技成果轉(zhuǎn)化三部曲”繼續(xù)細(xì)化中國版“拜杜規(guī)則”，通過“取消審批和備案”強(qiáng)化單位實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化的法人自主權(quán)，通過《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》構(gòu)建對(duì)科研人員的中長期激勵(lì)機(jī)制；另一方面通過調(diào)整法律關(guān)系，探索科技成果混合所有制改革。2017年3月，全國兩會(huì)特別報(bào)道了“關(guān)于修改《中華人民共和國專利法》第6條促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的議案”[注]四川省人民政府. 四川代表團(tuán)61位代表聯(lián)名建議：修改《專利法》第六條名稱[OL]. 四川省人民政府網(wǎng)站，http://www.sc.gov.cn/10462/12771/2017/3/8/10416520.shtml，2017-03-08/2018-11-01.；2018年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出要“探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)”；同年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣第二批支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》(國辦發(fā)〔2018〕126號(hào))要求在全國8個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)推行“將事后科技成果轉(zhuǎn)化收益獎(jiǎng)勵(lì)前置為事前國有知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)”。可以判斷，財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)屬配置問題已得到中央高度重視，正分步開展試點(diǎn)工作。未來的制度重構(gòu)將不再局限于中國版“拜杜規(guī)則”，還可能包括對(duì)職務(wù)發(fā)明關(guān)系的整體調(diào)整。

基于此，本文聚焦財(cái)政資助發(fā)明中“國家-單位-個(gè)人”三者間的權(quán)利配置問題，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬制度的歷次改革突破，提出“國家-單位-個(gè)人”的三元權(quán)利平衡結(jié)構(gòu)，以期為正在推進(jìn)的科技體制改革提供決策參考。

二、財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置的國際經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)70年代全球性石油危機(jī)爆發(fā)以來，各國高度重視技術(shù)創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大推動(dòng)作用；相應(yīng)地，施政重點(diǎn)逐步從跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向國內(nèi)財(cái)政資助發(fā)明轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。以美國《拜杜法》(1980)為起點(diǎn)，全球掀起了一輪改革熱潮。

(一)以美國為代表的《拜杜法》：國家主義轉(zhuǎn)向單位主義

1945年，萬尼瓦爾·布什向時(shí)任美國總統(tǒng)杜魯門提交了《科學(xué)-沒有止境的前沿》的報(bào)告[18]，開啟了美國科研體系的現(xiàn)代化建設(shè)道路。此后，在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(如國防部、能源部等)、國立自然基金會(huì)(National Science Foundation，NSF)、國立衛(wèi)生研究院(National Institution of Health，NIH)的資助下，美國大學(xué)創(chuàng)造了大量影響后世的科學(xué)論文和發(fā)明成果。面對(duì)這些財(cái)政資助發(fā)明，1945-1980年間美國執(zhí)行“國家主義”，即奉行“誰資助，誰擁有”原則，所有發(fā)明歸屬資助機(jī)構(gòu)；同時(shí)，基于納稅人福利保護(hù)視角，聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)有義務(wù)將成果用于公共領(lǐng)域，并為此制定了各具部門特色的管理制度，允許企業(yè)、高校等社會(huì)組織和個(gè)人申請(qǐng)使用。在此規(guī)則體系下，盡管財(cái)政資助發(fā)明面向社會(huì)開放，但存在兩個(gè)弊端：(1)程序復(fù)雜，審批時(shí)間長，尤其是多部門聯(lián)合資助的科研成果，使用申請(qǐng)需應(yīng)對(duì)多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的審核，“反公地悲劇”現(xiàn)象凸顯；(2)未顧及項(xiàng)目承擔(dān)單位和發(fā)明人利益，導(dǎo)致其成果轉(zhuǎn)化積極性不高。

基于這些制度缺陷，美國進(jìn)行了長時(shí)間的爭論和博弈。成果使用者(企業(yè))批評(píng)申請(qǐng)程序復(fù)雜，高校等非營利組織抱怨未獲得實(shí)質(zhì)性收益。到1980年，美國國會(huì)內(nèi)部達(dá)成共識(shí)，從“國家主義”向“單位主義”轉(zhuǎn)型，出臺(tái)了以《拜杜法》為核心的系列制度，按照“誰發(fā)明，誰擁有”原則和職務(wù)發(fā)明預(yù)先轉(zhuǎn)讓協(xié)議機(jī)制[19]，實(shí)現(xiàn)了“非營利組織和企業(yè)可以選擇保留財(cái)政資助發(fā)明所有權(quán)，政府享有一定介入權(quán)”的制度效果。

《拜杜法》自頒布以來爭議不斷，矛盾焦點(diǎn)包括：(1)公私利益不平衡，產(chǎn)生了“雙重征稅”問題，將納稅人資助的科研成果商業(yè)化后再賣給納稅人[20]；(2)可能使大學(xué)偏離“基礎(chǔ)研究”，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)回報(bào)豐厚的“應(yīng)用研究”[9]；(3)導(dǎo)致科研人員延遲公開研究成果，與大學(xué)“傳播最新知識(shí)”的宗旨沖突[21]；(4)扭曲了科研人員從事科研與商業(yè)化活動(dòng)的精力分配[22]。盡管如此，《拜杜法》仍被視為美國專利制度有史以來最重大的改革，極大地刺激了美國非營利組織(以大學(xué)為主)的專利申請(qǐng)，促進(jìn)了財(cái)政資助發(fā)明的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

(二)以日本、德國為代表的類“拜杜規(guī)則”：個(gè)人主義轉(zhuǎn)向單位主義

1.日本：《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》(1999)+《國立大學(xué)法人法》(2004)

日本在整個(gè)20世紀(jì)實(shí)行財(cái)政資助發(fā)明的“個(gè)人主義”，除特定國家發(fā)明歸屬政府外，財(cái)政資助發(fā)明通常歸屬發(fā)明人或團(tuán)隊(duì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在日本版“拜杜規(guī)則”出臺(tái)之前，日本國立大學(xué)超過80%的專利歸教師所有[23]。于此同時(shí)，受《大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》“兼業(yè)許可制”的推動(dòng)，日本大學(xué)教師更傾向?qū)⒇?cái)政資助發(fā)明許可/轉(zhuǎn)讓給大企業(yè)，而非中小企業(yè)。然而，大企業(yè)獲得專利后并不積極開展轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，更多作為技術(shù)儲(chǔ)備或防御使用，這與日本政府力圖促進(jìn)大學(xué)技術(shù)擴(kuò)散的初衷不符[24]。

為扭轉(zhuǎn)這一局面，日本政府借鑒美國《拜杜法》的成功經(jīng)驗(yàn)，頒布了《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》(1999)，被稱為日本版“拜杜規(guī)則”，規(guī)定大學(xué)教師及學(xué)院的科研成果屬于大學(xué)，大學(xué)可申請(qǐng)專利，并由政府審批認(rèn)定的校內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)集中管理。然而，由于日本頂尖大學(xué)大都為國立大學(xué)，適用“拜杜規(guī)則”時(shí)受到文部科學(xué)省諸多限制，為此，日本政府頒布了《國立大學(xué)法人法》(2004)，規(guī)定：(1)準(zhǔn)予國立大學(xué)建立自主經(jīng)營法人體制，處置財(cái)政資助發(fā)明無需政府批準(zhǔn)；(2)再次明確規(guī)定科研成果所有權(quán)歸大學(xué)，高校將獲得收益部分返還給教師(發(fā)明人)及其研究團(tuán)隊(duì)；(3)解除大學(xué)教師“公務(wù)員”身份限制，一方面便于教師從事兼職兼業(yè)工作，另一方面也提升大學(xué)對(duì)教師處置科研成果的控制能力?；谶@兩部法，日本真正完成了從“個(gè)人主義”向“單位主義”的轉(zhuǎn)型。

2. 德國：《高?？蚣芊ā?1998)+《雇員發(fā)明法》(2002)

德國最先執(zhí)行的是財(cái)政資助發(fā)明“個(gè)人主義”制度：(1)德國《基本法》確立了“學(xué)術(shù)自由”和“教授優(yōu)先權(quán)”制度；(2)以德國《專利法》為基礎(chǔ)，從事財(cái)政資助科研項(xiàng)目取得的發(fā)明法定歸屬發(fā)明人[25]，同時(shí)依據(jù)《高?？蚣芊ā贰逗贤ā贰堵?lián)邦公務(wù)員框架法》等法律規(guī)定，高?？蒲腥藛T作為國家公務(wù)員有義務(wù)從事科技成果轉(zhuǎn)化工作。

為進(jìn)一步促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，1998年德國聯(lián)邦政府修訂了《高?？蚣芊ā?第5版)，改由高校法定負(fù)責(zé)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)；然而，這一改變的前提是高校必須擁有財(cái)政資助發(fā)明的所有權(quán)并集中管理。這就引起了兩個(gè)沖突：(1)與“教授優(yōu)先權(quán)”制度沖突，高校缺乏督促科研人員科研成果去向的權(quán)利基礎(chǔ)，為此，聯(lián)邦政府于2002年修訂《雇員發(fā)明法》，在第42條中廢除“教授優(yōu)先權(quán)”[注]《雇員發(fā)明法》(2002)在廢除“教授優(yōu)先權(quán)”時(shí)，針對(duì)“學(xué)術(shù)自由”設(shè)置了特殊規(guī)則：(1)規(guī)定高校發(fā)明人對(duì)其發(fā)明成果擁有出版自由的權(quán)利；(2)規(guī)定高校獲取職務(wù)發(fā)明后高校發(fā)明者享有在其教學(xué)與研究中的非排他性使用權(quán)利；(3)規(guī)定高校發(fā)明人擁有獲得最高30%轉(zhuǎn)化收益總額的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。，并引入“有期限公務(wù)員”制度，強(qiáng)化高校對(duì)科研人員的相對(duì)權(quán)利；(2)與《專利法》“發(fā)明人原則”沖突，為此在《雇員發(fā)明法》中引入“雇主審查權(quán)”(即職務(wù)發(fā)明報(bào)告制度)，以規(guī)制科研人員隱瞞發(fā)明的行為。德國通過修改《高?？蚣芊ā泛汀豆蛦T發(fā)明法》，完成了財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬從“個(gè)人主義”向“單位主義”的成功轉(zhuǎn)型。

不可避免地，德國在實(shí)施類“拜杜規(guī)則”過程中仍面臨系列挑戰(zhàn)：(1)高?？蒲腥藛T掌握“學(xué)術(shù)自由”解釋權(quán)，事實(shí)上難以精準(zhǔn)界定“本職工作中任務(wù)發(fā)明”與“自由發(fā)明”；(2)多數(shù)高?？蒲腥藛T是公務(wù)員，根據(jù)《聯(lián)邦公務(wù)員薪俸法》規(guī)定，“個(gè)人主義”情形下科研人員從事成果轉(zhuǎn)化屬于本職工作，不可取酬，但在“單位主義”情形下，科研人員參與成果轉(zhuǎn)化不再是法定義務(wù)，是否可取酬及薪酬性質(zhì)認(rèn)定尚未達(dá)成共識(shí)。

比較以上三國經(jīng)驗(yàn)，美國、日本通過《拜杜法》(或類“拜杜規(guī)則”)直接實(shí)現(xiàn)“國家主義”或“個(gè)人主義”向“單位主義”的轉(zhuǎn)型，而德國則通過雇員發(fā)明制度改革重新調(diào)整單位與個(gè)人關(guān)系，在未新增法律的情況下間接實(shí)現(xiàn)了“單位主義”轉(zhuǎn)型。

三、我國財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置的歷次變革

(一)建國以來至1979年：絕對(duì)國家主義

1949年，新中國成立，百廢待興。為鼓勵(lì)社會(huì)公眾開展研究工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，1950年8月，原政務(wù)院制定了新中國第一部發(fā)明相關(guān)法規(guī)《保障發(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行條例》。由于社會(huì)主義改造尚未完成，允許設(shè)立私權(quán)屬性的“專利權(quán)”，因此該條例區(qū)別對(duì)待“發(fā)明權(quán)”和“專利權(quán)”。針對(duì)發(fā)明權(quán)規(guī)定“發(fā)明權(quán)人，除發(fā)明利用與處理權(quán)歸屬于國家外，享有得到獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)?wù)碌葯?quán)利”，針對(duì)專利權(quán)則允許專利權(quán)人擁有發(fā)明獨(dú)占權(quán)。

到1963年，國務(wù)院頒布《發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)條例》，其第23條規(guī)定“發(fā)明屬于國家，任何個(gè)人或單位都不得壟斷，全國各單位(包括集體所有制單位)都可利用它所必需的發(fā)明”。這一條款廢除了《保障發(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行條例》的“專利權(quán)”制度，發(fā)明人僅享有獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。因此，無論是否財(cái)政資助，我國境內(nèi)的一切發(fā)明歸國家所有。

(二)1979-2002年：相對(duì)國家主義

1979年，《中美貿(mào)易協(xié)定》簽署，美方要求我國對(duì)包括專利權(quán)在內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)給予保護(hù)。1980年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)成立“中國專利局”。在參考德國專利制度和相關(guān)國際條約基礎(chǔ)上，我國于1984年出臺(tái)了第一部現(xiàn)代意義上的《專利法》，首次引入職務(wù)發(fā)明制度，并根據(jù)《憲法》規(guī)定的社會(huì)主義共有制進(jìn)行了本土化改造。其權(quán)利制度設(shè)計(jì)如表1所示。

表1 《專利法》(1984)的權(quán)利制度設(shè)計(jì)

基于這3項(xiàng)條款，在當(dāng)時(shí)背景下，《專利法》(1984)采取了一種兼顧國家、單位、個(gè)人權(quán)益的三元財(cái)產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)[16]，通過“持有”確保了國家對(duì)專利權(quán)享有終極所有權(quán)，包括事業(yè)單位在內(nèi)的全民所有制企業(yè)享有經(jīng)營權(quán)。然而，《專利法》(1984)的權(quán)利架構(gòu)存在兩個(gè)缺陷：(1)忽視了現(xiàn)代專利法“發(fā)明人主義”的價(jià)值基礎(chǔ)，將職務(wù)發(fā)明機(jī)制作為專利權(quán)原始取得的唯一方式，為后期成果轉(zhuǎn)化制度埋下了隱患；(2)表現(xiàn)出政企不分、“國家主義”與“權(quán)利主義”界限模糊等時(shí)代局限性，造成“形式上國家所有，事實(shí)上單位所有”的局面。

在這一時(shí)期，財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)利配置尚未提上日程。一方面是因?yàn)?002年之前財(cái)政資助以任務(wù)分配制為主，關(guān)系調(diào)節(jié)限于“國家-單位”之間；另一方面，針對(duì)科研人員的發(fā)明創(chuàng)造始終“以獎(jiǎng)為主”，如1993年頒布的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》強(qiáng)調(diào)要設(shè)立自然科學(xué)獎(jiǎng)、科技進(jìn)步獎(jiǎng)等，未觸及財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)屬問題。

(三)2002-2015年：不完全的單位主義

新世紀(jì)伊始，對(duì)外為符合世界貿(mào)易組織規(guī)則要求，對(duì)內(nèi)為滿足國企改革和政企分離的需要，《專利法》(2000)重新界定“專利權(quán)人”，不再區(qū)分企業(yè)所有制形式，刪除了全民所有制單位“持有”專利權(quán)的規(guī)定；同時(shí)為適應(yīng)科研項(xiàng)目課題合同制需要，在第6條第3款增加了關(guān)于約定職務(wù)發(fā)明的規(guī)定，割斷了國家對(duì)某一類特定組織“持有”專利權(quán)的直接控制。2002年，科技部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于國家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》，借鑒《拜杜法》的核心原則，規(guī)定“科研項(xiàng)目研究成果及其形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會(huì)公共利益的以外，國家授予科研項(xiàng)目承擔(dān)單位”。2007年，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》(2007)在立法層面確認(rèn)了這一規(guī)則，以激勵(lì)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。自此，通過《專利法》(2000)和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》(2007)，國有企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)等獨(dú)立法人，承擔(dān)財(cái)政資助科研項(xiàng)目形成的發(fā)明、知識(shí)產(chǎn)權(quán)均歸自身所有。

然而，因我國高校、科研院所屬于事業(yè)單位公益二類，上述法律組合卻無法直接適用。理由是財(cái)政部于2006年頒布了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，規(guī)定“事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有”，其對(duì)“國有資產(chǎn)”的界定包括了無形資產(chǎn)。高校、科研院所作為事業(yè)單位，其專利權(quán)受到國有資產(chǎn)規(guī)定的控制，未經(jīng)批準(zhǔn)不得處置。這就導(dǎo)致高校、科研院所創(chuàng)造的財(cái)政資助發(fā)明倒退回《專利法》(1984)年的局面，對(duì)成果轉(zhuǎn)化造成了負(fù)面影響。

由于《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》與《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》不協(xié)調(diào)，這一階段事業(yè)單位僅獲得受國有資產(chǎn)限制的經(jīng)營權(quán)，因此稱之為“不完全單位主義”。

(四)2015年-至今：單位主義+個(gè)人主義

因國有資產(chǎn)審批、備案等帶來的程序障礙，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(2015)規(guī)定“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校對(duì)其持有的科技成果，可以自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價(jià)投資”。盡管“持有”二字表明在事業(yè)單位層面國家主義仍然存在，但“三權(quán)下放”(使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))實(shí)質(zhì)上大大提高了事業(yè)單位處置財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)限和積極性。

財(cái)政資助發(fā)明“單位主義”不斷完善的同時(shí)，“個(gè)人主義”政策傾向也初步顯現(xiàn)。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，首次提出“探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)”。2018年3月，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大一次會(huì)議的政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。2018年12月，《專利法修正案(草案)》第六條增加了“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)”條款，為科研事業(yè)單位實(shí)施產(chǎn)權(quán)激勵(lì)提供了法理基礎(chǔ)。正因如此，國務(wù)院正式在全國8個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)推行“事前產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度”。

盡管政策不斷突破，當(dāng)前的權(quán)屬制度改革仍未從根本上厘清“專利權(quán)私權(quán)屬性”與“財(cái)政資助發(fā)明公有屬性”之間的關(guān)系。不同于自由發(fā)明、一般職務(wù)發(fā)明，財(cái)政資助發(fā)明的權(quán)利配置涉及國家、單位、個(gè)人三方利益。若簡單套用農(nóng)村土地改革中“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的兩權(quán)分離思路，對(duì)后續(xù)其它環(huán)節(jié)的法律適用可能會(huì)帶來新的難題[16]。縱觀我國改革歷程，由于特殊的政治經(jīng)濟(jì)制度，《專利法》這一原本只應(yīng)調(diào)節(jié)單位與個(gè)人權(quán)利結(jié)構(gòu)的法律長期承擔(dān)著調(diào)節(jié)國家、單位、個(gè)人三元權(quán)利結(jié)構(gòu)的任務(wù)；與此同時(shí)，本應(yīng)調(diào)節(jié)國家和單位關(guān)系的“拜杜規(guī)則”則長期缺位或被國有資產(chǎn)管理規(guī)定強(qiáng)行弱化，無法真正發(fā)揮實(shí)效。圖1所示顯示了我國建國以來財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置的制度變革。

四、我國財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置的存在問題

(一)“國家→單位”和“單位→個(gè)人”的權(quán)利配置順序不清

在財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置上，美日德以《專利法》“發(fā)明人原則”為權(quán)利起點(diǎn)。發(fā)明人自動(dòng)獲得發(fā)明原始權(quán)利，再按法定或約定向單位或資助機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓所有權(quán)。反觀我國，是以《專利法》“職務(wù)發(fā)明判斷”的唯一標(biāo)準(zhǔn)來分配發(fā)明原始權(quán)利，沒有“個(gè)人→單位”讓渡程序，單位獲得原始權(quán)利后就無法回避國有資產(chǎn)相關(guān)法律規(guī)定的限制，放權(quán)很難徹底。

圖1 我國財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬制度的變革歷程

其次，美日德為整合發(fā)明權(quán)利避免權(quán)利分散，均強(qiáng)調(diào)“單位獨(dú)享所有權(quán)”。美國通過“職務(wù)發(fā)明預(yù)先轉(zhuǎn)讓協(xié)議”和《拜杜法》第202條第8款(規(guī)定“資助機(jī)構(gòu)及其雇員不得與項(xiàng)目承擔(dān)單位共有所有權(quán)”)，清晰劃分單位與個(gè)人、國家的權(quán)利界限。日本和德國采取“公務(wù)員法律+職務(wù)發(fā)明制度”實(shí)現(xiàn)了單位向個(gè)人的完全收權(quán)。

對(duì)比而言，盡管我國總體借鑒的是美國模式，但實(shí)施路徑卻略顯混亂(表2)。我國當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)同時(shí)向“單位”和“個(gè)人”放權(quán)，且通過政策不斷強(qiáng)化“個(gè)人主義”，削弱了單位的權(quán)利配置能力，這一制度邏輯反映我國仍未將科研事業(yè)單位視為完全獨(dú)立的權(quán)利人。

實(shí)踐表明，我國單位和個(gè)人在財(cái)政資助發(fā)明權(quán)屬上存在著不可忽視的沖突。以承擔(dān)我國絕大部分科研項(xiàng)目的“985工程”高校為例，抽樣調(diào)查顯示，約13.16%的教師發(fā)明不歸屬所在高校[26]。

不僅如此，教師披露給高校的發(fā)明專利維持時(shí)間普遍短于7年，遠(yuǎn)低于未披露給高校的發(fā)明專利，大量高價(jià)值發(fā)明專利流失校外機(jī)構(gòu)。在此背景下，若國家同時(shí)向單位和個(gè)人放權(quán)，圍繞高價(jià)值發(fā)明將會(huì)進(jìn)一步加劇二者之間的權(quán)屬糾紛。

(二)發(fā)明報(bào)告制度和介入權(quán)制度缺位

為確保財(cái)政資助發(fā)明的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化不損害美國國家利益、國家安全及社會(huì)公共利益等，《拜杜法》設(shè)置了發(fā)明報(bào)告制度和介入權(quán)制度(表3)。類似地，德國聯(lián)邦教研部也規(guī)定其資助形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓(Assigned)時(shí)，合同內(nèi)容須報(bào)聯(lián)邦教研部備案[27]。

對(duì)比而言，伴隨“國家主義”逐漸退出，我國卻未建立嚴(yán)格的“發(fā)明報(bào)告制度”，財(cái)政資助發(fā)明介入權(quán)制度也由嚴(yán)格向?qū)捤赊D(zhuǎn)變。從《發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)條例》的完全介入；到《專利法》(1984、1992)僅介入全民所有制單位的專利申請(qǐng)權(quán)或?qū)＠麢?quán)轉(zhuǎn)讓；再到《關(guān)于國家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》(2002)僅保留對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的介入權(quán)；再到2006年《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》僅對(duì)事業(yè)單位行使審批權(quán)；最后到“科技成果轉(zhuǎn)化三部曲”的完全取消審批和備案?！鞍l(fā)明報(bào)告制度”和“介入權(quán)”制度的缺位，將會(huì)導(dǎo)致以下問題：(1)因不要求在專利申請(qǐng)文件中披露財(cái)政資助信息，也不要求項(xiàng)目承擔(dān)單位授予資助機(jī)構(gòu)普通許可，資助機(jī)構(gòu)難以掌握財(cái)政資助發(fā)明的進(jìn)展情況，不排除危害國家安全的情況發(fā)生[27]。(2)美國、德國基于財(cái)政資助發(fā)明的公有屬性，資助機(jī)構(gòu)均保留轉(zhuǎn)讓審批權(quán)，而我國則全面取消審批與備案。由于不掌握受讓方信息，導(dǎo)致資助機(jī)構(gòu)無法及時(shí)否決可能違反國家安全或本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則的成果轉(zhuǎn)讓，也無法使“介入權(quán)”自動(dòng)延伸至受讓方。(3)項(xiàng)目承擔(dān)單位無需報(bào)告即可自主放棄財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利，造成維持時(shí)間偏短，知識(shí)產(chǎn)權(quán)過快進(jìn)入公有領(lǐng)域，流失嚴(yán)重。

表2 美、日、德、中財(cái)政資助發(fā)明中國家、單位、個(gè)人的權(quán)利分配制度

① 為避免權(quán)利共有帶來的“碎片化”問題，美國《拜杜法》第203條第e款規(guī)定，當(dāng)財(cái)政資助發(fā)明的共同發(fā)明人包括聯(lián)邦雇員時(shí)，聯(lián)邦部門可通過向項(xiàng)目承擔(dān)單位轉(zhuǎn)讓聯(lián)邦雇員的所有發(fā)明權(quán)利或收購項(xiàng)目承擔(dān)單位所有的發(fā)明權(quán)利，以整合發(fā)明權(quán)利，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

表3 《拜杜法》的發(fā)明報(bào)告制度和介入權(quán)制度

(三)國家-單位-個(gè)人收益分配關(guān)系失衡

美日德為推進(jìn)財(cái)政資助發(fā)明的“單位主義”，均在立法層面設(shè)置了“與發(fā)明人分享收益”的規(guī)定，作為發(fā)明人讓渡原始權(quán)利的對(duì)價(jià)。美國大學(xué)科研人員獲得的許可/轉(zhuǎn)讓凈收益比例約為38%[28]，德國《雇員發(fā)明法》規(guī)定“科研人員獲得技術(shù)轉(zhuǎn)移總收入的30%[注]數(shù)據(jù)來源：http://www.forte.tum.de/en/technologietransfer/patent-and-licensing-office-of-tum/.”?？鄢齻€(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)及必要支出后，剩余收益歸單位或國家所有[注]美國《拜杜法》第202條第7款(e)規(guī)定：“政府所有，合同運(yùn)作”的實(shí)驗(yàn)室獲得許可費(fèi)或收入，若扣除必要開支后的余額超過實(shí)驗(yàn)室年度預(yù)算5%，超出部分的75%須上交美國國庫。。對(duì)比我國，法定設(shè)定的個(gè)人收益分配比例全球最高，而單位利益與轉(zhuǎn)化人員薪酬激勵(lì)卻考慮不足，難以調(diào)動(dòng)其積極性。

在國家與個(gè)人收益分配方面，美日德因存在“個(gè)人→單位”讓渡權(quán)利程序，個(gè)人獲得成果轉(zhuǎn)化收益后統(tǒng)一按“資本利得”計(jì)稅[注]美國國內(nèi)收入署IRS在第1235款條文規(guī)定：若發(fā)明人實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移專利權(quán)給第三方，發(fā)明人可基于此專利權(quán)獲得相應(yīng)的資本利得。最典型的例子是教師作為發(fā)明人將專利所有權(quán)(ownership)分配給所在高校。，稅率低于“工資、薪金所得”稅率，且無論何種情況均享受遞延納稅政策。對(duì)比而言，我國《專利法》以“職務(wù)發(fā)明原則”為核心，沒有發(fā)明人向單位讓渡權(quán)利的操作，成果轉(zhuǎn)化收益只能按“工資、薪金”交稅。不僅如此，當(dāng)實(shí)施作價(jià)投資時(shí)，單位只能先將財(cái)政資助發(fā)明整體入股，再將股份獎(jiǎng)勵(lì)給研發(fā)人員，即“先投資，后獎(jiǎng)勵(lì)”。這就不可避免的帶來了“雙重納稅”問題[29]，即個(gè)人獲取的股權(quán)在成果轉(zhuǎn)化交易中被同時(shí)征收“企業(yè)所得稅”和“個(gè)人所得稅”。

五、政策建議

(一)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定中國特色“拜杜規(guī)則”

《拜杜法》屬于美國《專利法》的一章，其統(tǒng)一了美國的財(cái)政資助發(fā)明專利政策，“權(quán)利下放”充分給予了非營利組織、企業(yè)關(guān)于成果轉(zhuǎn)化的穩(wěn)定預(yù)期。同時(shí)，對(duì)比日德經(jīng)驗(yàn)可發(fā)現(xiàn)，盡管各國在借鑒“拜杜規(guī)則”時(shí)均結(jié)合具體國情作了改動(dòng)，但“單位主義”卻是大勢所趨。美國以“財(cái)政資助”為規(guī)制依據(jù)，其權(quán)利下放以“不索取、不賦予”為原則，日德則以高校科研人員的公務(wù)員身份作為合法收權(quán)的執(zhí)行基礎(chǔ)。

我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建具有中國特色的“拜杜規(guī)則”(表4)。首先，我國是以“財(cái)政資助”和科研事業(yè)單位作為權(quán)利調(diào)整的主線，賦權(quán)程序應(yīng)為政府資助機(jī)構(gòu)→單位→個(gè)人，項(xiàng)目承擔(dān)單位按《科技進(jìn)步法》和《專利法》自動(dòng)獲得所有權(quán)，單位可以有條件地與個(gè)人共有權(quán)利，資助機(jī)構(gòu)不可越過單位直接賦權(quán)給個(gè)人，否則會(huì)顯著損害單位權(quán)益，不利于組織權(quán)威和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定；其次，在介入權(quán)制度上，我國應(yīng)效仿美國，要求財(cái)政資助發(fā)明申請(qǐng)專利時(shí)標(biāo)注資助信息，明示政府享有的各項(xiàng)權(quán)利，專利獲得授權(quán)后第一時(shí)間授予政府資助機(jī)構(gòu)非獨(dú)占、不可撤銷、不可轉(zhuǎn)讓的無償許可權(quán)，并在國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局登記備案；再次，進(jìn)一步強(qiáng)化科技成果以許可方式對(duì)外擴(kuò)散的政策導(dǎo)向[注]《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》(中發(fā)(2015)8號(hào))第20條“建立高等學(xué)校和科研院所技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制”規(guī)定：逐步實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校和科研院所與下屬公司剝離，原則上高等學(xué)校、科研院所不再新辦企業(yè)，強(qiáng)化科技成果以許可方式對(duì)外擴(kuò)散。，調(diào)整《<中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法>若干規(guī)定》關(guān)于“不再審批和備案”的實(shí)施細(xì)則，政府資助部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利轉(zhuǎn)讓的審批與備案管理，單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研人員轉(zhuǎn)讓長期使用權(quán)或所有權(quán)的審批管理；最后，將財(cái)政資助發(fā)明的專利授權(quán)率、維持率、轉(zhuǎn)化數(shù)量與金額納入單位績效評(píng)估體系，建立符合科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律的國有資產(chǎn)管理辦法，取消“國有無形資產(chǎn)保值增值”規(guī)定，突出對(duì)“維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益”“本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”等方面的核查。

表4 中國特色的“拜杜規(guī)則”體系

(二)實(shí)施介入權(quán)制度，加強(qiáng)財(cái)政資助發(fā)明權(quán)利配置的制衡關(guān)系

因經(jīng)費(fèi)來源的特殊性，財(cái)政資助發(fā)明天然地具有公共品屬性，因此其形成之初就需要平衡國家、單位、個(gè)人三者之間的權(quán)益關(guān)系。美日德的權(quán)利配置充分考慮了這一利益平衡，體現(xiàn)為：(1)美國在放權(quán)過程中為資助機(jī)構(gòu)保留了相當(dāng)大的介入權(quán)；日德在收權(quán)過程中為科研人員設(shè)置了報(bào)酬權(quán)；(2)許可自由，但成果轉(zhuǎn)讓需要政府資助機(jī)構(gòu)的審批；(3)各國已認(rèn)識(shí)到“拜杜規(guī)則”與高校基礎(chǔ)研究、學(xué)術(shù)成果公開、科研人員價(jià)值取向等存在利益沖突，制定了協(xié)調(diào)機(jī)制，如蘭伯特協(xié)議包、美國醫(yī)學(xué)院聯(lián)合會(huì)的技術(shù)轉(zhuǎn)移原則。

參考域外國家制度設(shè)計(jì)，我國在配置財(cái)政資助發(fā)明相關(guān)權(quán)利時(shí)應(yīng)從三方面展開：首先，政府資助機(jī)構(gòu)擁有強(qiáng)制許可權(quán)(維護(hù)國家利益和國家安全，履行相關(guān)國際協(xié)定)、介入權(quán)(確保資助機(jī)構(gòu)直屬科研部門可無償使用本部門資助的發(fā)明開展科學(xué)研究、項(xiàng)目承擔(dān)單位未有效實(shí)施時(shí)許可第三方有償實(shí)施)、以及“權(quán)利下放”的權(quán)利(《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第20條)；其次，單位擁有相對(duì)獨(dú)立的所有權(quán)和權(quán)屬轉(zhuǎn)讓審批權(quán)，以及由此衍生出的收益權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)；最后，個(gè)人享有成果轉(zhuǎn)化后的報(bào)酬權(quán)、單位有條件授予的長期使用權(quán)或所有權(quán)，允許個(gè)人利用所有權(quán)或長期使用權(quán)開展質(zhì)押、融資等活動(dòng)。

針對(duì)國家-單位-個(gè)人之間的制衡機(jī)制設(shè)計(jì)，政府資助機(jī)構(gòu)可通過強(qiáng)制許可和介入權(quán)制度制衡項(xiàng)目承擔(dān)單位的所有權(quán)和個(gè)人的“長期使用權(quán)或所有權(quán)”，避免其浪費(fèi)或?yàn)E用所有權(quán)；其次，單位賦予個(gè)人“長期使用權(quán)或所有權(quán)”時(shí)保留轉(zhuǎn)讓審批權(quán)，以保障單位內(nèi)部的權(quán)利運(yùn)用和管理；最后，國家通過立法規(guī)制政府資助機(jī)構(gòu)，明確強(qiáng)制許可或介入權(quán)的適用范圍。

(三)強(qiáng)化單位法人權(quán)利，完善權(quán)屬制度改革配套政策

美國《拜杜法》的成功離不開一系列制度體系的保障。當(dāng)前，我國財(cái)政資助發(fā)明相關(guān)議題集中在高校和科研院所層面。為建立“單位主義為主，個(gè)人主義為輔”的權(quán)利配置體系，我國應(yīng)盡快完善“職務(wù)發(fā)明”制度設(shè)計(jì)，通過“《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第20條+職務(wù)發(fā)明”法律構(gòu)架強(qiáng)化單位調(diào)整“國家→單位”和“單位→個(gè)人”關(guān)系的能力，提高其處理財(cái)政資助發(fā)明的獨(dú)立性，減少國家和個(gè)人層面的不合理制約與干預(yù)。

進(jìn)一步地，針對(duì)“單位→個(gè)人”賦權(quán)，我國應(yīng)通過“合同約定”明確界定“長期使用權(quán)”，包括其賦權(quán)過程、科研人員“持有”的權(quán)利內(nèi)容和限制范圍、再許可與轉(zhuǎn)讓程序、對(duì)價(jià)與終止條件等具體實(shí)施細(xì)則。首先，賦予科研人員的長期使用權(quán)應(yīng)是可轉(zhuǎn)讓的獨(dú)占/排他許可權(quán)，并明確科研人員具有優(yōu)先購買所有權(quán)的權(quán)利，減少科研人員權(quán)利使用的不確定性；其次，“單位→個(gè)人”賦權(quán)本質(zhì)是為了在現(xiàn)有制度框架下促進(jìn)科研人員創(chuàng)辦衍生企業(yè)，應(yīng)調(diào)整《公司法》和《合同法》，允許以“長期使用權(quán)”投資入股、融資、質(zhì)押；最后，完善現(xiàn)有科技成果轉(zhuǎn)化收益分配政策，明確“科研人員持有長期使用權(quán)或所有權(quán)”下與高校分享經(jīng)濟(jì)收益的政策體系，彌補(bǔ)“單位→個(gè)人”和“個(gè)人→單位”的雙向收益分配制度空白。