李佳 吳怡 牛詩夢

摘要保障性住房政策是對商品房體系的重要補(bǔ)充，但在實(shí)施過程中出現(xiàn)了政府執(zhí)行不力的情形。本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型為分析框架，通過對上海市三個保障房社區(qū)的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在行政發(fā)包制下泛濫的自由裁量權(quán)；壓力型體制下的選擇性執(zhí)行；基礎(chǔ)秩序失范下的政策冷漠和權(quán)責(zé)不匹配下的土地財政壓力四個執(zhí)行困境。并提出了上述困境的破解之道。

關(guān)鍵詞保障性住房；政策執(zhí)行；央地關(guān)系

1問題提出

中國城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了福利化到商品化再到資產(chǎn)化、金融化的發(fā)展階段。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，巨大的住房需求以及投機(jī)性購房行為使得住房價格不斷上漲，中低收入家庭面臨著嚴(yán)重的住房困難。住房問題已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，而且成為影響社會公平穩(wěn)定的重要隱患。

保障性住房政策是指政府為城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭提供限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房的政策，起到保障住房供給和維護(hù)社會公平的作用。包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價房、公租房以及針對被拆遷住戶的安置房等等[2]。在中國政府網(wǎng)政策文件庫搜索“保障性住房政策”，結(jié)果顯示自2000年以來共涉及中央有關(guān)文件45條，國務(wù)院文件420條，如此龐大的文件數(shù)量顯示了“文山會?！钡闹袊厣Ｑ芯勘砻?，保障性住房政策的實(shí)際執(zhí)行效果未能實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，出現(xiàn)了空間選址偏僻、大規(guī)模集中建設(shè)、配套設(shè)施不完善等問題，并可能誘發(fā)社會隔離與排斥加劇、社會風(fēng)險加劇等一系列社會問題[9]。

中央政府制定的保障性住房政策有賴于地方政府的貫徹執(zhí)行，保障性住房這一惠民政策在執(zhí)行過程中遭受了何種困境？地方政府應(yīng)該如何破解執(zhí)行困境以全面提升保障性住房政策的執(zhí)行力？本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析框架，基于對上海市C社區(qū)、H社區(qū)和N社區(qū)三個保障性住房社區(qū)的實(shí)地調(diào)查，分析保障性住房政策實(shí)際執(zhí)行過程中所面臨的困境，并提出相關(guān)的對策建議。

2文獻(xiàn)綜述

在西方的語境中，公共政策研究的焦點(diǎn)集中于政策形成階段，因其文化背景特征，各利益集團(tuán)的博弈與妥協(xié)往往集中于政策的形成[5]。在中國的制度背景下，各利益集團(tuán)的博弈始于政策制定，而真正的難點(diǎn)在于政策執(zhí)行，面對著“最先一公里”、“中梗阻”和“最后一公里”三個難題。

國內(nèi)學(xué)者對于公共政策執(zhí)行力的研究經(jīng)歷了由淺入深的過程。學(xué)者們認(rèn)識到一項(xiàng)政策的成功依賴于參與執(zhí)行的較低及最低層次行動者，劉雪明和李春蓉（2015）發(fā)現(xiàn)，地方政府在保障性住房政策執(zhí)行過程中存在監(jiān)管缺乏、經(jīng)費(fèi)不足、規(guī)劃不科學(xué)等擔(dān)責(zé)缺位現(xiàn)象，由此提出了健全監(jiān)管和制度建設(shè)、加大財政支持、將保障房建設(shè)納入官員政績考核等舉措來促使地方政府擔(dān)責(zé)[2]。

此外，下級政府的職責(zé)之一就是全力有效地執(zhí)行中央的政策，然而地方政府出于自身利益的考慮，往往選擇“變通性”執(zhí)行。譚羚雁、婁成武（2012）指出，

無論在保障性住房政策的制定還是執(zhí)行過程中，均存在各利益集團(tuán)的博弈，具體體現(xiàn)在：中央政府的各部門之間、地方政府和其各部門之間以及開發(fā)商等企業(yè)間的利益結(jié)盟。保障性住房政策涉及眾多的利益主體和利益關(guān)系，其中影響保障性住房政策執(zhí)行過程和政策結(jié)果的重要因素是中央與地方間的利益博弈[8]。

由此產(chǎn)生了一個疑問：為什么地方政府要千方百計違背上級意愿，在政策執(zhí)行過程中敷衍了事？目前學(xué)術(shù)界對其原因的探討主要集中在三個方面：

一是央地利益不相容，在委托——代理視角下譚禹（2014）認(rèn)為，保障性住房政策執(zhí)行受阻的深層次原因是中央和地方存在利益沖突[4]。陳毅（2010）指出“激勵相容”是最好的辦法，即讓地方和中央政府的利益趨于一致，讓地方認(rèn)同中央的政策[11]。

二是市場建設(shè)、財政支持滯后，缺乏相應(yīng)支撐。鄧聿文（2011）提出，由于房地產(chǎn)是地方經(jīng)濟(jì)增長的支柱，地方政府對此大力扶持，由此造成對住房市場缺乏認(rèn)識，進(jìn)一步導(dǎo)致保障房發(fā)展緩慢、建設(shè)不力；此外，分稅制改革導(dǎo)致地方政府財政困境，在此背景下，因?yàn)楸Ｕ戏繘]有增值收益，且不與領(lǐng)導(dǎo)干部政績掛鉤，地方缺乏發(fā)展的動力[10]。

三是地方政府缺乏激勵，呂冰洋等人（2013）的研究表明，地方政府在縱向上面臨著房地產(chǎn)投資激勵機(jī)制，由此造成政府過多干預(yù)商品房市場，卻缺乏在保障房建設(shè)上的激勵；在橫向上面臨著政府間標(biāo)尺競爭激勵機(jī)制，地方政府為了在標(biāo)尺競爭中勝出，往往會選擇能夠帶來地方稅收和GDP增長的商品房投資。多維的激勵機(jī)制對于執(zhí)行保障性住房政策都是不利的。

3分析框架與研究方法

3.1分析框架

目前國內(nèi)學(xué)界的研究主要集中在政策執(zhí)行過程中的某一方面，并未構(gòu)建起整體性的分析框架。政策執(zhí)行分析必定是一個動態(tài)、持續(xù)的過程，涉及到政策制定者、執(zhí)行者、目標(biāo)群體等多個主體。各個主體之間是相互聯(lián)系、相互作用的，孤立地分析不能準(zhǔn)確識別問題的全貌。

美國學(xué)者托馬斯·史密斯（ThomasB.Smith）在其1973年《政策執(zhí)行過程》這一著作中首次提出了史密斯模型的概念，主要有以下四個要素：一是理想化的政策，即合理、合法、可行的政策，它包含政策的形式、內(nèi)容、支持力度和社會對政策的印象四個方面。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通常指政府部門中負(fù)責(zé)具體執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)，包括組織結(jié)構(gòu)、人員配備、行政組織領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行能力三個變量。三是目標(biāo)群體，是政策直接作用的對象，包括目標(biāo)群體的組織化或制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形和現(xiàn)有的政策經(jīng)驗(yàn)三個要素。四是環(huán)境因素，即政策順利執(zhí)行所處的環(huán)境，包括政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素、文化因素等的綜合[13]。

史密斯政策執(zhí)行模型的最大優(yōu)勢在于指出了公共政策若想得到順利執(zhí)行，必定是受多種因素交織影響的。在公共政策的執(zhí)行過程中，除了政策本身，還要考慮公共政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和其所處環(huán)境，只有這樣，公共政策的執(zhí)行才能達(dá)到理想狀態(tài)，發(fā)揮其應(yīng)有的效果。圖1根據(jù)史密斯模型的架構(gòu)構(gòu)建了本文的分析框架。

3.2研究方法

近年來，上海市面臨的住房問題日益嚴(yán)峻，保障性住房建設(shè)也走在全國的前列，上海市政府先后頒布了《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》（滬府發(fā)〔2009〕29號）、《市政府關(guān)于調(diào)整和完善本市廉租住房政策標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬府發(fā)〔2013〕25號）、《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法（滬府令39號）》等政策文件。

本研究主要采用調(diào)查研究法，選擇上海市三個保障性住房社區(qū)作為調(diào)研對象，筆者于2018年6～10月間帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)成員多次前往調(diào)研點(diǎn)，根據(jù)隨機(jī)性原則抽取適當(dāng)?shù)臉颖具M(jìn)行問卷調(diào)查，并采用文獻(xiàn)研究法、深度訪談法和現(xiàn)場觀察法，進(jìn)行深入的案例研究。C社區(qū)位于閔行區(qū)，是上海市規(guī)劃建設(shè)的保障房中地理位置比較優(yōu)越的，位于中環(huán)至外環(huán)之間，在產(chǎn)權(quán)類型上屬于經(jīng)濟(jì)適用房。H社區(qū)和C社區(qū)的位置相近，在產(chǎn)權(quán)類型上屬于公租房，測算的容積率為2.96。N社區(qū)位于奉賢區(qū)，遠(yuǎn)離外環(huán)線20公里左右，由于是新城建設(shè)項(xiàng)目的一部分，因而占地規(guī)模較大。

4保障性住房政策執(zhí)行現(xiàn)實(shí)困境分析

保障性住房政策在實(shí)際執(zhí)行過程中面臨著多重困境，除了要應(yīng)對公共政策執(zhí)行的普遍困境，包括行政發(fā)包制、壓力型體制等威權(quán)治理模式，還面臨著社會保障、底層困境等敏感議題，同時地方政府被置身于巨額的土地財政誘惑和權(quán)責(zé)壓力的政策環(huán)境中。國家出臺的政策雖多，但在地方政府執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)走樣、變形。

4.1政策框架：行政發(fā)包制下泛濫的自由裁量權(quán)

“行政發(fā)包制”的概念是由周黎安（2014）首先提出的，在這一制度模式下，上級官僚機(jī)構(gòu)將區(qū)域性的治理任務(wù)層層“發(fā)包”給下一級官僚機(jī)構(gòu)，這些任務(wù)包括稅收、就業(yè)、治安、教化等等[3]。保障性住房政策框架的形成滲透了行政發(fā)包的邏輯，委托方——中央政府設(shè)定目標(biāo)和政策取向，然后將具體的任務(wù)“發(fā)包”給下屬管理方——各級地方政府。周黎安提出，這種逐級發(fā)包的模式隱藏著“統(tǒng)治風(fēng)險”的問題，因?yàn)樵谥鸺壈l(fā)包的過程中實(shí)際上賦予了下級官僚機(jī)構(gòu)，即承包人，一定的決策權(quán)以及自由裁量權(quán)，由此形成了兩個問題，一個是政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量較差，引起“質(zhì)量壓力”的上升；另一個是政府執(zhí)行政策不能使人民群眾滿意，引起“統(tǒng)治風(fēng)險”上升[3]。準(zhǔn)入、退出機(jī)制是保障性住房政策的重要內(nèi)容，也是決定政策是否合理的關(guān)鍵因素。根據(jù)中央的政策文件，有關(guān)保障性住房的申請條件，如家庭收入、家庭資產(chǎn)、住房面積等具體準(zhǔn)入條件，“由市、縣人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、居民收入與住房狀況等實(shí)際情況合理確定”。這一規(guī)定是原則性、指導(dǎo)性和框架性的，將具體的準(zhǔn)入權(quán)力發(fā)包給各級政府，如何衡量“城市低收入家庭”成為現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中一個模糊的問題，為地方政府執(zhí)行保障性住房政策留下了“鉆空子”的機(jī)會。從表1可以看出，北京、上海和廣州三個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為接近的城市在財產(chǎn)性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上竟有如此巨大的差別。

4.2執(zhí)行機(jī)構(gòu)：壓力型體制下的選擇性執(zhí)行

“壓力型體制”是由榮敬本（1997）首先提出的，是地方政府運(yùn)行的重要機(jī)制之一。我國政府間的政策執(zhí)行監(jiān)控體系是自上而下的，上級政府經(jīng)常向下級政府施加壓力，并通過多種途徑來加大監(jiān)控力度，包括“績效考核、目標(biāo)責(zé)任制、巡視、督辦、運(yùn)動式治理、專項(xiàng)整治”等，并將對下級的政績考核、政治晉升與其完成任務(wù)情況相掛鉤，這樣就形成了一種自上而下的壓力機(jī)制[7]。

《住建部關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》規(guī)定了“全國城鎮(zhèn)保障性安居工程計劃新開工700萬套以上”。各省、自治區(qū)、直轄市住房建設(shè)部門將中央分配的任務(wù)量化分解，通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書的形式逐級下達(dá)給下級組織，把這一行政任務(wù)提升到了“政治高度”。然而，中央和地方在保障性住房這一政策中的利益是不一致的，甚至中央政策和地方利益是沖突的，地方政府缺乏實(shí)現(xiàn)中央政策目標(biāo)的適當(dāng)激勵，而又迫于“不得已而為之”的巨大政治壓力，于是便出現(xiàn)了選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、象征性執(zhí)行甚至是扭曲性執(zhí)行。

根據(jù)中央的任務(wù)要求，上海市每年都承擔(dān)著數(shù)萬套保障房的建設(shè)壓力，筆者看到的保障房無論是在社區(qū)環(huán)境還是建筑外觀上都是比較不錯的，但在訪談期間，60%以上的居民都反映了存在質(zhì)量問題。當(dāng)數(shù)萬套的保障房建“好”后，另一個迫切的問題就是入住，根據(jù)政策文件，保障性住房只能由符合條件的居住者申請，并通過多重審核，有近70%的受訪者不是自己親自申請的。保障性住房的入住被以下途徑分解：房產(chǎn)中介、單位租賃、個人申請、特殊政策。政府借此變通性執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

4.3目標(biāo)群體：基礎(chǔ)秩序失范下的政策冷漠

基礎(chǔ)秩序是社會學(xué)者孫立平（2007）提出的一個概念，他認(rèn)為，一項(xiàng)制度之所以不成功，在某些情況下，原因往往并不在于制度本身，而是社會的基礎(chǔ)秩序——制度賴以運(yùn)行的條件出了問題。所謂基礎(chǔ)秩序，就是一個社會中超越某個具體制度的基本社會規(guī)范，如信任結(jié)構(gòu)、法治信仰、契約精神等等[12]。

公民精神欠缺、政治參與熱情不足。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)保障性住房政策只被很小一部分群體所知，很大一部分住戶不知道自己住的是保障性住房，甚至認(rèn)為和商品房沒有差別。筆者發(fā)放的調(diào)查問卷包括了關(guān)于政策了解度的一系列問題，有80%以上的住戶選擇了“了解較少”。此外，保障性住房政策的目標(biāo)群體往往沒有接受過高等教育，社會資源較少，缺乏信息獲取的渠道，以至于他們沒有辦法很好地維護(hù)自己的社會保障權(quán)益，對于一些違規(guī)操作也不知該如何反映，只能處于被動接受的地位。

政府行為失范引發(fā)了公眾信任的喪失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保障房住戶對于房屋建設(shè)、社區(qū)管理以及相關(guān)政策的制定與執(zhí)行方面不敢提出自己的意見或建議。調(diào)查問卷中的相關(guān)問題涉及到“是否有人違規(guī)申請”“房屋質(zhì)量問題”“意見建議”等，回收的問卷顯示，多數(shù)被調(diào)查者都選擇了不填或者填寫“無”。然而，在訪談中了解到，多數(shù)居民希望政府能夠修改一下退出機(jī)制或者多增加一些保障性住房的供應(yīng)。由于部分政策執(zhí)行主體以權(quán)謀私、尋租腐敗等行為經(jīng)常被公開報道，公共政策一次次的執(zhí)行不力都在消耗公眾對政府的信任，公眾缺乏政策執(zhí)行反饋的途徑，政策也就變成了“長官意志”的體現(xiàn)。