□ 王 勇 許永晶

一、研究緣起

改革開放以來，黨和政府一直把人才問題放在重要位置。從1977年恢復(fù)高考和研究生招生、啟動留學(xué)生政策，到1985年開始改革科研經(jīng)費(fèi)制度、引入專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，再到1998年以來，不斷規(guī)范人才評價和獎勵政策，“接力賽”式的政策更新與供給，對我國各地吸引、開發(fā)和集聚大批人才，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的趕超發(fā)展給予了有力支持。近年來，我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，為推動供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，各地掀起新一輪引才、搶才熱潮。由于同期城市人口老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，不但處于塔尖的高端人才成為各城市爭搶的焦點(diǎn)，身處塔基的青年人才以及處于塔身的緊缺人才也是關(guān)注點(diǎn)所在。各城市為此紛紛出臺了“人才新政”，據(jù)以展開對于塔尖、塔基、塔身人才的全方位爭奪。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，各地“人才新政”基本包含三個方面的內(nèi)容設(shè)計(jì)：一是基礎(chǔ)性待遇，包括給予人才經(jīng)濟(jì)獎勵資助、提供落戶和住（租）房優(yōu)惠、協(xié)助人才解決子女入學(xué)與配偶工作問題等，以此為所引人才提供基本生活保障和初始創(chuàng)業(yè)支持；二是項(xiàng)目落地服務(wù)，即為了促進(jìn)人才攜帶的項(xiàng)目盡快落地、轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的政策安排與服務(wù)舉措；三是平臺搭建，亦即為安置和留住人才以及促進(jìn)人才作用最大程度地發(fā)揮，從而構(gòu)建或提供適切的科研、工作平臺。給予人才良好的基礎(chǔ)性待遇對于城市引才工作是否足夠重要？一些文獻(xiàn)顯然持否定態(tài)度，有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)城市現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平與可達(dá)性對于引才的顯著意義[1]。由此，大城市即便不予給人才提供更好的基礎(chǔ)性待遇，也更具引才優(yōu)勢，例如更容易購買到專業(yè)的器械設(shè)備、尋找到合作伙伴、獲得專利申請過程中的法律和咨詢服務(wù)等。亦有文獻(xiàn)分析認(rèn)為，城市應(yīng)主要通過提供寬廣的生活基礎(chǔ)設(shè)施和多樣的生活方式而非經(jīng)濟(jì)獎勵資助等基礎(chǔ)性待遇來吸引人才[2]。卡耐基梅隆大學(xué)一項(xiàng)研究就曾提醒：教育程度越高者在考慮就業(yè)時對生活質(zhì)量的關(guān)注程度越高，高素質(zhì)人才就業(yè)時更可能選擇生活質(zhì)量水平高的城市[3]。針對中國的研究亦證實(shí)，人才文化資本越高，經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)，就越會重視城市的舒適物系統(tǒng)，重視度依次為：公共服務(wù)舒適物>生活舒適物>生存舒適物[4]。還有一些文獻(xiàn)撇開基礎(chǔ)性待遇不談，特別關(guān)注和強(qiáng)調(diào)了城市文化厚度和包容度對于引才工作的深刻影響[5]。

盡管如此，市場經(jīng)濟(jì)體制下要求各種生產(chǎn)要素通過供求關(guān)系生成價格，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，人才要素當(dāng)然也須如此。對于人才特別是高層次人才而言，所獲基礎(chǔ)性待遇的好壞甚至是對其科技文化水平與社會地位的一種認(rèn)可，緣此，基礎(chǔ)性待遇仍可能為高層次人才所特別看重[6]。除此之外，在當(dāng)前中國各地高房價以及社會保障體系尚不健全的情形下，為尋求一定的基礎(chǔ)性待遇，解決事業(yè)與生活的后顧之憂，很多人才均會“極其自然”地將其納入落腳城市的價值偏好之中。再者，對于一些城市化水平不高、城市舒適物供給尚處于較低水平的城市而言，短期內(nèi)迅速改變現(xiàn)狀較不可能，通過更好的基礎(chǔ)性待遇來實(shí)現(xiàn)引才目標(biāo)也屬不得已而為之?；谶@些情況，本文擬專門對于各城市“人才新政”文本中所列基礎(chǔ)性待遇內(nèi)容作出分析，以期探求規(guī)律性認(rèn)識，提出相應(yīng)的思考和政策建議。綜合媒體報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，本輪的人才吸引過程中，二線城市更多充當(dāng)了主角，尤以在一省之中往往在經(jīng)濟(jì)上處于“龍頭”地位、更具人才集聚優(yōu)勢的各省會城市，對于人才的搶奪更顯激烈，且其“人才新政”設(shè)計(jì)也往往更具系統(tǒng)性，因此本文擬選擇以各省會城市為例，研究其近三年（2015—2018年）發(fā)布的“人才新政”政策文本所包含的基礎(chǔ)性待遇信息。

二、省會城市“人才新政”基礎(chǔ)性待遇文本分析

（一）數(shù)據(jù)提取

省會，或稱省治、省城，通常為一省政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化、交通中心，我國大陸目前共有22個省，相應(yīng)有22個省會；另有5個自治區(qū)，其行政駐地稱“首府”，在要求不嚴(yán)格的情況下有時也被稱為省會，因此本文將其一同作為分析對象。鑒于此，本文擬分析對象——省會城市共為27個，分別為哈爾濱 、長春 、沈陽 、呼和浩特、石家莊、烏魯木齊、蘭州 、西寧 、西安 、銀川、鄭州、濟(jì)南、太原 、合肥 、武漢、長沙、南京 、成都 、貴陽 、昆明 、南寧 、拉薩 、杭州 、南昌、廣州 、福州 、?？凇?/p>

本文主要通過查閱各省會城市門戶網(wǎng)站、該市人力資源和社會保障局網(wǎng)站和人才工作網(wǎng)以及結(jié)合相關(guān)媒體報(bào)道等，搜集2015—2018年時段內(nèi)各省會城市出臺的“人才新政”主要政策文本，進(jìn)而基于上文界定，將人才基礎(chǔ)性待遇具體理解為經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇與社會保障待遇（進(jìn)一步又可以區(qū)分為住房政策待遇、落戶政策待遇、子女入學(xué)與配偶安置待遇、醫(yī)療保障待遇等子項(xiàng)）兩個方面，從而圍繞此兩方面對于各省會城市“人才新政”政策文本有關(guān)信息作出統(tǒng)計(jì)與分析。27個省會城市中，烏魯木齊市在統(tǒng)計(jì)期間（2018年3月20日—2019年4月2日）內(nèi)無法確切搜尋到該市市本級在2015—2018年內(nèi)發(fā)布的“人才新政”政策文本，因此，本文分析對象實(shí)則為26個；而在住房政策待遇、落戶政策待遇、子女入學(xué)與配偶安置待遇、醫(yī)療保障待遇四個重要子項(xiàng)上，一些省會城市“人才新政”亦并未面面俱到，在某些方面針對某類人才存在政策空白，無法獲取相關(guān)信息，但這并不明顯影響總體研究工作的進(jìn)行，文中對此亦會予以交代。

（二）統(tǒng)計(jì)分析

1.經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇

若對應(yīng)赫茨伯格的雙因素理論，則經(jīng)濟(jì)獎助待遇主要體現(xiàn)為對于人才的“保健”因素，不一定對于人才發(fā)奮工作提供激勵作用，但可以為人才維持基本的生活或創(chuàng)業(yè)條件。一定額度的經(jīng)濟(jì)獎助也可以彰顯城市對于人才的誠意。就此，各省會城市“人才新政”幾乎均有涉及這方面的內(nèi)容設(shè)計(jì)，比如針對處于塔尖的兩院院士、“千人計(jì)劃”人才等，往往給予可觀的獎勵補(bǔ)貼與津貼、政策扶持費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)資助、安家費(fèi)、生活補(bǔ)助等；對于塔基的年輕本碩博人才則提供多少不等的生活補(bǔ)貼、崗位津貼、在校期間學(xué)費(fèi)代償?shù)?。加總各省會城市給予當(dāng)前作為爭奪熱點(diǎn)的塔尖人才——兩院院士與“千人計(jì)劃”的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇，形成圖1，加總給予本碩博年輕人才的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇，形成表1。

圖1 各省會城市給予兩院院士與“千人計(jì)劃”人選經(jīng)濟(jì)獎助待遇分析

圖1中，26個分析對象中僅有3個城市（杭州、廣州、?？冢τ趦稍涸菏颗c“千人計(jì)劃”人選相關(guān)經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇采取了更具彈性的“一人一策”“一事一議”等安排；剩余外的23個城市對于這兩類塔尖人才經(jīng)濟(jì)獎助待遇均予以明文規(guī)定（注：南寧市對于“千人計(jì)劃”人選經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇，網(wǎng)絡(luò)無從查詢，圖1中因此未能顯示對應(yīng)的數(shù)額）。比較而言，兩院院士人才更顯“金貴”，所獲經(jīng)濟(jì)獎勵資助明顯高于“千人計(jì)劃”人選。這與兩者的稀缺程度相一致：據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月，“千人計(jì)劃”人選已達(dá)7,000余名[7]，而2017年兩院院士共有796名，僅為“千人計(jì)劃”的1/10左右。進(jìn)一步分析，給予兩院院士的經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇以50萬～500萬元者居多，共有18個城市，僅余5個城市開出多于500萬元甚至上千萬元的獎勵資助。分地區(qū)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海2個城市（南京、福州）所開具獎勵資助僅分別為200萬元、100萬元，明顯偏低；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部地區(qū)6個城市，除武漢、長沙各為200萬元外，其余4個城市（太原、合肥、南昌、鄭州）均≥500萬元，太原更是高達(dá)1,540萬元；經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的西部10城市，除南寧給出了1,000萬元的高價，3個城市（呼和浩特、蘭州、西安）給予500萬元外，其余6個城市普遍較低，最高也不過300萬元（成都）；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚且較好的東北三省，沈陽居首，提供高達(dá)1,000萬元的經(jīng)濟(jì)獎勵資助。各城市給予“千人計(jì)劃”人選經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇的地區(qū)差異也大抵與院士類似。

造成各城市給予院士與“千人計(jì)劃”人選獎勵資助待遇的城市與地區(qū)間差異的原因，有可能源于各地財(cái)政狀況以及貨幣實(shí)際購買力不一；也可能由于各省會城市本身所能提供的生活與工作便利條件也成為“無形福利”，緩沖了引進(jìn)院士的經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇，如由于在產(chǎn)業(yè)集聚度、經(jīng)濟(jì)首位度、城市發(fā)育度、人才存量度等方面均屬領(lǐng)先，東部省會城市這方面的“福利”尤為明顯，從而造成其給予院士等人才的經(jīng)濟(jì)獎勵資助顯著偏低。另外也可能源于產(chǎn)業(yè)的梯次轉(zhuǎn)移?？萍既瞬糯蠖嚯S產(chǎn)業(yè)走，目前東部地區(qū)不少產(chǎn)業(yè)已呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，開始向最靠近的中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，使得中部地區(qū)對于高端科技人才的需求明顯加大；東北老工業(yè)基地振興亦寄希望于擁有新技術(shù)的高端技術(shù)人才的流入，因此這兩類地區(qū)的省會城市大多開始注意到對于高端人才加大配套獎勵資助待遇；對于西部地區(qū)而言，目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展所能容納院士等高端人才的機(jī)會和空間仍屬有限，在經(jīng)濟(jì)獎勵資助方面，表現(xiàn)出的力度實(shí)際上并不大。參見表1。

表1 各省會城市給予青年本碩博人才與緊缺人才經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇分析

26個省會城市，對于吸引青年本碩博人才多予以重視，僅有5個城市“人才新政”中未標(biāo)示對于所引青年本碩博人才的經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇，計(jì)有21個城市在“人才新政”中明確列出相關(guān)意見，許諾給予一定期限的生活補(bǔ)助，或一定額度的崗位津貼、安家費(fèi)、學(xué)費(fèi)代償?shù)?；一些城市?qiáng)調(diào)要向務(wù)實(shí)型、愿意扎根基層的年輕人才適度傾斜；數(shù)個城市均表明了對于畢業(yè)自“雙一流”高校的青年人才的格外青睞。務(wù)實(shí)來看，緊缺人才為各地產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展所急需，理應(yīng)給予足夠的關(guān)注，配以相應(yīng)經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇。然而整理發(fā)現(xiàn)，只有不足一半的城市（10個）在其“人才新政”中說明要給予緊缺人才一定程度的經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇。

2.社會保障待遇

社會保障待遇旨在滿足人才對于安全和生活保障的需要。經(jīng)驗(yàn)顯示，對于人才而言，最為在意的社會保障待遇往往集中于四個方面：一是各城市普遍高房價態(tài)勢下住房問題能否得以某種程度的解決？從各城市引才工作來講，通行的做法是根據(jù)人才類別厘定相應(yīng)的住房待遇，高端人才住房往往優(yōu)先獲得解決，低層級或青年本碩博人才住房供給則需視地方財(cái)政具體情況而定。二是落戶政策待遇?！霸诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會背景之下，不同類型和區(qū)域的戶籍所包含的勞動機(jī)會和福利措施存在較大差異，從而直接損害了公民的勞動權(quán)、社會保障權(quán)和受教育權(quán)?！盵8]由此可以理解，對于人才而言，能否順利落戶城市影響重大。不僅如此，落戶城市與住房待遇也直接相關(guān)，因不少省會城市對于持外地戶籍者購房會提出一定的限制條件。三是子女入學(xué)與配偶安置。成熟市場經(jīng)濟(jì)體中，人才流動鮮少會附帶子女入學(xué)與配偶安置等方面的要求，用人單位也無此義務(wù)。而在我國當(dāng)前，社會保障體系建設(shè)與均等化教育公共品供給尚不可能一步到位，人才尤其高層次人才出于對子女“望子成龍”心切，以及對生活保障的追求，以至較普遍將子女享受優(yōu)質(zhì)教育以及配偶工作安置作為選擇城市及用人單位的重要附加條件。四是醫(yī)療保障待遇。人才特別是高層次人才對于自我價值的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)注，前提則在于健康狀況很長時間內(nèi)可以獲得良好保障。一項(xiàng)針對南京高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的調(diào)查即發(fā)現(xiàn)，在其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中的生理需求影響因素的重要程度排序中，健康的平均綜合得分為3.4，遠(yuǎn)高于睡眠（2.69） 、食物（1.91）、私生活（1.8）[9]。這正說明了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才對于自身健康給予的高度關(guān)注，由于這一群體長期從事艱辛的腦力勞動，對于健康的關(guān)注和憂慮乃至甚于其他社會群體。保持健康除了需要人才自身注意身心調(diào)節(jié)以外，城市及用人單位良好的醫(yī)療條件與保障也必不可少。

（1）住房政策待遇

本文統(tǒng)計(jì)了26個省會城市“人才新政”對于人才住房政策待遇的規(guī)定，形成表2。

表2 各省會城市給予高層次人才住房政策待遇分析

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，26個省會城市“人才新政”在引進(jìn)人才住房待遇方面，或采取政府直接供給（建設(shè)“人才公寓”）模式，或采取“政府+市場”供給模式（提供購房租房補(bǔ)貼、共有產(chǎn)權(quán)房、同本地居民待遇購房等）。計(jì)有23個省會城市安排高層次人才入住政府興建的“人才公寓”（亦或“人才周轉(zhuǎn)房”），其中有4個城市周轉(zhuǎn)房產(chǎn)權(quán)在高層次人才服務(wù)期滿后可以直接轉(zhuǎn)讓其所有；19個城市給予高層次人才以10萬～200萬元不等的購房補(bǔ)貼或一定額度的租房補(bǔ)貼自行購（租）住房；3個城市引入共有產(chǎn)權(quán)房的做法解決高層次人才住房問題；僅1個城市（廣州）同意高層次人才以非本地戶籍享受本籍居民同等待遇方式購買自住房。針對青年本碩博人才，不少省會城市也同樣注意到并設(shè)法幫助解決住房問題，共有11個城市可以為青年本碩博人才提供人才公寓；3個城市為其提供共有產(chǎn)權(quán)房；13個城市給予一定量的購（租）房補(bǔ)貼，其中，武漢市引入新公共管理憑單制度，由政府以獎勵形式發(fā)放“人才住房券”，用于在武漢擇業(yè)或創(chuàng)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生購、租住房。

通常影響各省會城市究竟采取何種方式滿足人才住房待遇的因素，一是城市現(xiàn)有資源（土地儲備、財(cái)力與政策執(zhí)行力等）是否允許由政府以“人才公寓”等方式直接作出住房供給；二是城市商品房供給是否充足，價格水平如何；三是城市管理者市場化理念與政策水平；四是人才總體上的實(shí)際收入水平高低（尤其相比房價）。

（2）落戶政策待遇

如表3所示，26個省會城市“人才新政”在人才落戶政策待遇上，有4個城市未予明確，余下的22個城市，人才落戶政策，總體顯現(xiàn)出兩方面的政策意圖：一是以簡化落戶辦理流程、提供落戶辦事方便來贏得人才，計(jì)有8個城市強(qiáng)調(diào)了對于各類人才“零門檻”落戶，不帶任何附加條件；有8個城市對于高層次人才辦理落戶給予“綠色通道”（或者授予“綠卡”，又或者“一站式辦理”等）。二是結(jié)合城市發(fā)展水平與人口存量，以學(xué)歷、專業(yè)方向與畢業(yè)年限等限制來吸引城市所需人才，共有6個城市對于享受落戶政策優(yōu)惠的人才提出學(xué)歷限制，例如西部的呼和浩特僅強(qiáng)調(diào)中專起點(diǎn)，東部省會杭州則要求“對具有全日制普通高校碩士研究生以上學(xué)歷者（50周歲以下），享受先落戶后就業(yè)政策”。有些城市如貴陽對于引進(jìn)人才予以專業(yè)方向限制，特別強(qiáng)調(diào)“對創(chuàng)辦大數(shù)據(jù)企業(yè)或直接引進(jìn)到大數(shù)據(jù)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)工作的高層次人才或急需緊缺人才”，予以落戶、住房、醫(yī)療等方面便利。另有城市如武漢規(guī)定畢業(yè)3年內(nèi)的普通高校大學(xué)生方可辦理常住戶口。

表3 各省會城市人才落戶政策待遇分析

（3）子女入學(xué)與配偶安置待遇

人才作為社會精英階層，對于子女成才、未來實(shí)現(xiàn)自身精英身份的代際傳續(xù)往往有著高于常人的期望；人才自身經(jīng)歷也顯示獲得良好教育對于個人成長的重要意義。鑒于此，大多數(shù)人才尤其高層次人才會將子女接受優(yōu)質(zhì)教育作為選擇特定城市與用人單位的一個先決條件。梳理26個城市“人才新政”發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市對此有所考慮，除去5個城市在人才子女入學(xué)方面未予明確規(guī)定外，共有12個城市允許人才（主要針對高層次人才）子女優(yōu)先擇校進(jìn)入市區(qū)公立學(xué)校接受學(xué)前或義務(wù)教育，1個城市表示要加大國際化和優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)，力爭更好滿足高層次人才子女受教育需求，也有8個城市表示按照就近原則讓人才子女與本市居民享有同等入學(xué)機(jī)會（參見表4）。經(jīng)驗(yàn)觀察，影響城市對于人才子女教育公共品供給能力及方式的制約條件，主要在于兩方面，一是城市優(yōu)質(zhì)教育資源存量多寡及短期內(nèi)的發(fā)展能力高低，二是對于適齡兒童平等受教育原則與就近入學(xué)原則的貫徹決心。

表4 各省會城市人才子女入學(xué)待遇分析

配偶工作安置妥當(dāng)有助于緩解人才的家庭與生活壓力。有14個城市注意到以此作為引才籌碼之一，基本的做法：一是高層次人才配偶工作優(yōu)先考慮安置；二是堅(jiān)持與人才配偶原先編制身份和工作性質(zhì)相一致的原則來解決其工作；三是政府部門與用人單位相互配合解決人才配偶工作；四是只能或者對自愿自主創(chuàng)業(yè)的人才配偶，由政府部門給予一定的資金補(bǔ)助或政策支持。26個城市中，也有近一半的城市（12個）未在“人才新政”中對于人才配偶安置辦法予以明確規(guī)定，可能源于崗位緊張，安置難度很大；也可能源于城市就業(yè)機(jī)會眾多，社會保障亦相對健全，同步安置人才配偶工作意義不大；但也可能未對于人才配偶安置工作給予應(yīng)有的重視。

（4）醫(yī)療保障待遇

對于人才尤其高層次人才而言，較高的薪酬、住房待遇的較好滿足，有可能降低其對于社會保險(xiǎn)與公積金等社會保障事項(xiàng)的重視程度。唯獨(dú)醫(yī)療保障，與個人健康息息相關(guān)，缺失良好的醫(yī)療保障，一旦遭遇重大疾病，或在醫(yī)療技術(shù)層面在所就業(yè)城市無法獲得滿意的就醫(yī)條件，或在經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)層面超出人才就醫(yī)支付能力。對于用人單位而言，也希望人才能在一定的服務(wù)期限內(nèi)維持基本健康條件，從而能更好地投入工作。故此，人才與用人單位雙方均具有對于在所在城市配給人才優(yōu)質(zhì)醫(yī)療保障待遇的吁求。除此之外，醫(yī)療保障本身也體現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品屬性，鑒于此，各引才城市政府部門有必要也確有義務(wù)將提供較好的醫(yī)療保障待遇作為“人才新政”的重要內(nèi)容之一。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，26個省會城市中，有5個城市未能明確此方面內(nèi)容；14個城市在提供一年一度免費(fèi)體檢等一般性醫(yī)療服務(wù)之外，另表示對于特殊人才提供便捷性醫(yī)療服務(wù)，包括設(shè)立診療“綠色通道”“一對一”診療服務(wù)等；3個城市表示要對于不同層次的人才規(guī)定不同級別的醫(yī)療待遇；1個城市提出要提高人才年人均醫(yī)療補(bǔ)貼；另有3個城市僅強(qiáng)調(diào)對于特定層次的人才提供年度體檢一次。

通覽各個城市對于人才醫(yī)療保障待遇的規(guī)定，主要考量因素包括：一是與普通居民相比，對于人才實(shí)行差異性醫(yī)療保障待遇，可以顯現(xiàn)對于人才的關(guān)切與重視；二是結(jié)合轄區(qū)現(xiàn)有醫(yī)療資源與財(cái)政資源狀況，力所能及予以安排；三是突出人才工作重點(diǎn)，從而對于不同層次人才實(shí)行不同的醫(yī)療保障待遇，做到一流的醫(yī)療保障資源向高端、領(lǐng)軍人才傾斜；四是注重提供體檢服務(wù)，著眼于人才疾病的預(yù)防。

三、研究結(jié)論與進(jìn)一步思考

新常態(tài)下為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動能的順利轉(zhuǎn)換，推動高質(zhì)量發(fā)展，必須加快實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，確立人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位。正由于此，十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視和強(qiáng)調(diào)人才工作。2016年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》，要求破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙，解放和增強(qiáng)人才活力，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，聚天下英才而用之。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)人才評價機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，力圖解決我國人才評價機(jī)制仍存在的分類評價不足、評價標(biāo)準(zhǔn)單一、評價手段趨同、評價社會化程度不高、用人主體自主權(quán)落實(shí)不夠等突出問題。2018年5月，習(xí)近平出席中國科學(xué)院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會，在其講話中指出，“我們比歷史上任何時期都更接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)，我們也比歷史上任何時期都更加渴求人才”[10]。2018年12月，在慶祝改革開放四十周年的大會上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持創(chuàng)新是第一動力、人才是第一資源的理念，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快關(guān)鍵核心技術(shù)自主創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展打造新引擎。”[11]

在此背景下審視當(dāng)前各地黨委和政府部門紛紛發(fā)布“人才新政”，恰恰顯示出對于中央人才工作部署的貫徹落實(shí)，以及結(jié)合轄區(qū)情況對于“黨管人才”原則創(chuàng)造性地執(zhí)行。其積極影響是多方面的：“人才新政”各參與城市人才集聚效應(yīng)已不同程度地顯現(xiàn)，為其城市轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新打下了基礎(chǔ)；“人才新政”倒逼了各參與城市強(qiáng)化、優(yōu)化公共服務(wù)；人才流動加快，有利于人才資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)人才與用人單位的雙贏[12]。本文以省會城市為例，分析其“人才新政”中基礎(chǔ)性待遇相關(guān)規(guī)定，同樣可以預(yù)期將逐步展現(xiàn)出這些方面的政策效應(yīng)。文本整理發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇方面，各省會城市均體現(xiàn)出“因人而異”的政策原則，亦即人才級別越高，給予的經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇越優(yōu)，這符合市場經(jīng)濟(jì)下人才資源供求價值規(guī)律；根源于各自財(cái)政狀況與產(chǎn)業(yè)稟賦，各省會城市給予高端人才的經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇亦體現(xiàn)出明顯的差異性，表現(xiàn)出較為理性的一面。在社會保障待遇方面，對于人才住房待遇的滿足呈現(xiàn)政府直接供給到“政府+市場”供給的譜系變化；對于各類人才的落戶政策待遇則體現(xiàn)出開放性與便捷性的追求；大多省會城市重視人才子女入學(xué)、配偶安置問題的統(tǒng)籌解決；在醫(yī)療保障待遇上，則盡力做到以有限的醫(yī)療資源盡可能服務(wù)于各類人才尤其高端人才，并優(yōu)化診療服務(wù)。

仔細(xì)思量各省會“人才新政”基礎(chǔ)性待遇相關(guān)內(nèi)容，仍應(yīng)在政策文本表述及其具體實(shí)施方面，注意到以下幾個方面。

（一）提高政策用語的精準(zhǔn)性，創(chuàng)新政策文本公共表達(dá)方式

公共政策話語是公共部門用于規(guī)范集體行為和調(diào)節(jié)公共利益關(guān)系狀況的語言符號，通過特定的語言形式使得相關(guān)社會成員接收并反饋一定的信號[13]。以此來理解，公共政策話語必須用詞精準(zhǔn)、表達(dá)流暢，避免造成政策客體無法清晰理解和作出相應(yīng)行為選擇。但文本搜尋、整理中發(fā)現(xiàn)，各城市“人才新政”基礎(chǔ)性待遇部分用語模糊的現(xiàn)象較普遍存在。諸如“協(xié)調(diào)落實(shí)”引進(jìn)人才子女受教育問題、“幫助解決”人才配偶工作問題、“放寬教育、醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)人才引入條件”等政策用語較難界定范圍和等級，不便操作，不易考核，不僅造成人才和用人單位解讀障礙，也易于造成這些政策條文實(shí)踐中淪為表面文章、“空頭支票”。文本搜尋中另發(fā)現(xiàn)，有部分省會城市設(shè)有專門的人才網(wǎng)站或在當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站上辟有專門欄目，“人才新政”信息易于查找；但也有不少城市并無此類網(wǎng)站或欄目，“人才新政”轉(zhuǎn)而見于各類媒體報(bào)道，呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，增加了人才及用人單位了解相關(guān)信息的難度。針對這一情況，各引才城市應(yīng)重視改進(jìn)信息發(fā)布和宣傳工作，一方面應(yīng)在當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站設(shè)立專版或開通人才網(wǎng)站，醒目登載“人才新政”系列文件，傳遞權(quán)威聲音；另一方面則可通過政務(wù)微博、人才App和微信公眾號、新聞發(fā)布會等多種途徑，廣而告之“人才新政”利好消息，使之深入人心，促進(jìn)政府與人才及用人單位政策信息對稱，提高引才成效。

（二）經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇應(yīng)注重實(shí)效，并重視緊缺人才待遇配給

片面通過經(jīng)濟(jì)獎勵資助來吸引人才特別是高層次人才，難免陷入高價引才的誤區(qū)，帶來適得其反的后果。區(qū)位優(yōu)勢不明顯的欠發(fā)達(dá)城市，在其引才初始發(fā)力階段，對于高端人才、領(lǐng)軍人才開出高價實(shí)屬必要。但若偏執(zhí)于此，會引發(fā)其他地區(qū)的惡性競價效應(yīng)，導(dǎo)致引才成本越發(fā)離譜，背離市場理性，不僅可能超出地方財(cái)政支付能力，高價競得的特殊人才也未必就可以做到人盡其用。應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，充分考慮高層次人才在經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇之外對于事業(yè)發(fā)展和人生價值實(shí)現(xiàn)的更高追求，充實(shí)“人才新政”中強(qiáng)化人才項(xiàng)目落地服務(wù)以及平臺搭建方面的內(nèi)容，從而更主要依靠這些方面的特色和優(yōu)勢贏得高層次人才。除此之外，各地還應(yīng)注重對于緊缺人才的經(jīng)濟(jì)獎勵資助。文本梳理發(fā)現(xiàn)，對于緊缺人才經(jīng)濟(jì)獎勵資助待遇乃至社會保障待遇，各省會“人才新政”不少方面未予明確。這一情況可能說明各地對于緊缺人才價值與作用的認(rèn)識仍顯不足，也可能說明其并未深入摸底本地對于緊缺人才的特定需求，轉(zhuǎn)而將引才注意力過度聚焦于高端人才與青年本碩博人才，以至使得城市間“人才新政”基礎(chǔ)性待遇內(nèi)容高度趨同，相互跟風(fēng)、攀比色彩濃厚，缺乏亮點(diǎn)與個性。這一情況應(yīng)引起各引才城市足夠重視，須在認(rèn)真剖析本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與劣勢的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)把握緊缺人才需求，進(jìn)而在“人才新政”文本中相應(yīng)明確對于緊缺人才的經(jīng)濟(jì)獎助以及社會保障待遇，以此凸顯本地“人才新政”的差異性，吸引和贏得真正為本地所需的人才。

（三）進(jìn)一步完善人才社會保障，減輕其非事業(yè)負(fù)擔(dān)

引才工作除了要考慮將最合適的人才安放于最合適的崗位外，另須考慮如何盡可能減輕其各種非事業(yè)負(fù)擔(dān)和解除焦慮，使得人才能夠安心投入工作?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，人才在工作之外易于分心的主要事項(xiàng)是落戶與住房、子女入學(xué)與配偶安置、醫(yī)療保障等現(xiàn)實(shí)問題。在這些方面，當(dāng)前各城市“人才新政”均顯示出為人才分擔(dān)的政策用心，或多或少做出了努力。但礙于客觀條件的限制以及根源于主觀認(rèn)識的不足，仍有一些城市“人才新政”或在這些事項(xiàng)上某一個或幾個方面未予明確；或盡管有所規(guī)定，卻與人才本身的期望值存在不小的差距。亟待進(jìn)一步完善相關(guān)條款，充分利用現(xiàn)有資源條件，盡可能地為人才設(shè)身處地著想，急其所急，切實(shí)解決好這些問題。長遠(yuǎn)來說，則應(yīng)加快健全與完善社會保障體系，政府與用人單位密切配合，降低落戶門檻，加大人才公寓供給規(guī)模與質(zhì)量，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源等建設(shè)，多渠道幫助解決人才家庭困難。經(jīng)由這些方面，減輕人才非事業(yè)壓力和負(fù)擔(dān)，使其專心投入于工作之中。

（四）處理好政府與市場關(guān)系，防止政府職能缺位和錯位

人才依靠自身努力，既直接貢獻(xiàn)于用人單位，又改進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量，并且可以推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有研究發(fā)現(xiàn)，城市受高等教育人口每增長10%，能夠帶動就業(yè)機(jī)會、住房價格、工資收入增長分別為0.6%、0.7%、0.2%[14]。在此意義上，人才不僅是用人單位的寶貴資源，也是城市的稀缺資源，人才引進(jìn)體現(xiàn)出對于城市更新的正效應(yīng)。有鑒于此，引才工作應(yīng)注意到發(fā)揮政府與用人單位兩個方面的積極性。政府是引才政策主體，行使城市引才戰(zhàn)略規(guī)劃、人才公共服務(wù)職能；用人單位是引才責(zé)任主體，自主開展引才活動，出臺引才激勵措施。依此而言，各地“人才新政”及其基礎(chǔ)性待遇部分，應(yīng)系統(tǒng)考量，政府職能是否存在缺位或越位的情形。公共財(cái)政當(dāng)然應(yīng)適度予以引才支持，但

絕不應(yīng)該越俎代庖，為用人單位引才全盤埋單，政府的作用更應(yīng)淋漓盡致地展現(xiàn)出對于人才社會保障體系的進(jìn)一步完善，為用人單位和人才自身分憂解難。政府與市場關(guān)系的恰當(dāng)處理，還包括在“人才新政”中多注意到引入諸如共有產(chǎn)權(quán)房、贖買人才配偶就業(yè)機(jī)會（亦即對于無法或放棄安排就業(yè)的人才配偶以一定年限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼）、引入社會資本和購買私人服務(wù)等途徑創(chuàng)新人才社會保障供給途徑與能力等。