劉亞玻

【摘 要】2018年9月1日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)意見(jiàn)），《意見(jiàn)》中對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施工作的要求、管理體系的建立、制度的健全與約束及結(jié)果運(yùn)用的保障措施進(jìn)行了闡述?！兑庖?jiàn)》要求“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果”。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效管理；財(cái)政支出評(píng)價(jià)；全流程績(jī)效管理；財(cái)政部門(mén)

《意見(jiàn)》重點(diǎn)提及三個(gè)“全”：一是“全方位”，指向政府、部門(mén)和單位、政策與項(xiàng)目三個(gè)層級(jí)，從之前以“項(xiàng)目”為評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)方式進(jìn)一步擴(kuò)展到“部門(mén)和單位”，再上升到“地方政府”層級(jí)；二是“全過(guò)程”，要求事前做好評(píng)估工作，事中做好運(yùn)行監(jiān)控、事后做好績(jī)效評(píng)價(jià)，并強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用；三是“全覆蓋”，只要涉及財(cái)政資金，不論以哪種形式（政策性基金委托管理或資本金注入）或哪個(gè)出口（職能部門(mén)或委托機(jī)構(gòu)），都要列入績(jī)效管理范圍，如PPP項(xiàng)目、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；鸬?。值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》第一次提出了“對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制”，這一要求的提出預(yù)意著將從制度上夯實(shí)績(jī)效管理責(zé)任約束，“切實(shí)做到花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

筆者作為績(jī)效評(píng)價(jià)第三方，根據(jù)實(shí)際工作情況，淺談一下財(cái)政部門(mén)作為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的牽頭部門(mén)及監(jiān)督部門(mén)，在推進(jìn)工作中遇到的幾個(gè)難點(diǎn)：

一、部分工作人員對(duì)“績(jī)效”和“審計(jì)”概念混淆不清

部分財(cái)政部門(mén)工作人員對(duì)“審計(jì)”和“績(jī)效”兩類(lèi)概念混淆不清，認(rèn)為只要牽涉到資金的問(wèn)題，就是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的工作，在績(jī)效管理過(guò)程中，基本以“審計(jì)”工作為模板，附加幾項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)，即稱(chēng)為“績(jī)效管理”。更有部分地市，在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)服務(wù)資格委托招標(biāo)時(shí)，設(shè)立前置條件，要求非會(huì)計(jì)師事務(wù)所不可，或在評(píng)分指標(biāo)里增加針對(duì)性的加分項(xiàng)。其實(shí)，“績(jī)效管理”跟“審計(jì)”大不相同：一方面“績(jī)效管理”內(nèi)容包括“審計(jì)”工作在內(nèi)，另一方面“績(jī)效管理”與“審計(jì)”這一單項(xiàng)技能業(yè)務(wù)不同，屬于綜合管理類(lèi)工作，要求評(píng)價(jià)人員具備多種理論知識(shí)和多行業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括但不僅限于經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理（行政管理）、項(xiàng)目管理、績(jī)效管理、人力資源管理、財(cái)務(wù)技能等，必須具備迅速理解部門(mén)/項(xiàng)目職能、工作內(nèi)容、支出效果等的能力，并能進(jìn)行全面且科學(xué)合理的整理提煉，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵-“分行業(yè)、分部門(mén)的針對(duì)性績(jī)效指標(biāo)體系”的設(shè)立。一旦績(jī)效管理牽頭部門(mén)的工作人員概念上出現(xiàn)偏差，對(duì)該項(xiàng)工作的全面推進(jìn)就會(huì)產(chǎn)生影響。

二、部分工作人員對(duì)績(jī)效工作性質(zhì)的認(rèn)知不足。

從財(cái)政部門(mén)在績(jī)效工作的定位來(lái)看，是牽頭部門(mén)及監(jiān)督部門(mén)，所以財(cái)政部門(mén)在召開(kāi)績(jī)效工作會(huì)議時(shí)，參加會(huì)議的通常是各部門(mén)的財(cái)務(wù)人員或報(bào)賬員，這類(lèi)人員僅對(duì)部門(mén)/項(xiàng)目資金的收支情況了解，但對(duì)項(xiàng)目具體過(guò)程、情況及效果都不清晰，回去傳達(dá)績(jī)效工作會(huì)議精神和要求時(shí)往往只注重了資金方面的信息，遺漏項(xiàng)目管理工作及結(jié)果等方面。譬如某部門(mén)財(cái)務(wù)對(duì)其績(jī)效目標(biāo)設(shè)定中的數(shù)值向評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，認(rèn)為“節(jié)日慰問(wèn)殘疾人數(shù)量616人”該指標(biāo)預(yù)期值過(guò)高，“不可能慰問(wèn)這么多，肯定是你方取值錯(cuò)誤”，后經(jīng)與業(yè)務(wù)科室核對(duì)，才知道該指標(biāo)取值就是由該業(yè)務(wù)科室根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的殘疾人數(shù)量按覆蓋比例提供給評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。績(jī)效工作不是一項(xiàng)單一的財(cái)務(wù)工作，更是一項(xiàng)整體協(xié)作性質(zhì)的管理工作，工作可以由財(cái)務(wù)牽頭，但必須形成領(lǐng)導(dǎo)、辦公室、各業(yè)務(wù)處室共同參與的協(xié)同機(jī)構(gòu)，否則產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)的設(shè)定將會(huì)與實(shí)際情況毫無(wú)相干。

三、對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理工作標(biāo)準(zhǔn)固化，知識(shí)性成果淪為流水線(xiàn)作業(yè)

提供政府績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)種類(lèi)很多，有高等院校、研究機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及咨詢(xún)公司等。在國(guó)內(nèi)最初開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究的是高等院校，如華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心，早在2000年初即由鄭方輝教授帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行政府績(jī)效研究，從早期的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)到現(xiàn)在的政府績(jī)效評(píng)價(jià)，在全國(guó)首創(chuàng)并實(shí)踐“人大主導(dǎo)、政府部門(mén)協(xié)同、第三方實(shí)施”的評(píng)價(jià)模式，推動(dòng)第三方評(píng)價(jià)及立法，在學(xué)界與政界產(chǎn)生了重要影響；會(huì)計(jì)師事務(wù)所在承接原有審計(jì)工作的基礎(chǔ)上，順應(yīng)財(cái)政部門(mén)的需求，以增收為目的增加了績(jī)效評(píng)價(jià)板塊，在人才配置上仍以會(huì)計(jì)師或財(cái)務(wù)從業(yè)人員為主，綜合人才為輔；另一組成部分為咨詢(xún)公司，這類(lèi)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)能力良莠不齊，理論研究水平參差，更有甚者沒(méi)有自己的項(xiàng)目交付團(tuán)隊(duì)，拿到委托后直接外包給學(xué)校老師來(lái)完成，評(píng)價(jià)成果質(zhì)量上不去，評(píng)價(jià)結(jié)果不合理。

面對(duì)各類(lèi)不同的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，不少財(cái)政部門(mén)采取的是一視同仁的管理標(biāo)準(zhǔn)，包括從工作流程到工作成果的呈現(xiàn)。筆者曾參加機(jī)構(gòu)報(bào)告評(píng)審工作，多份報(bào)告乍一看，以為是同一家機(jī)構(gòu)的交付團(tuán)隊(duì)，從報(bào)告邏輯、行文風(fēng)格、語(yǔ)句構(gòu)建均呈趨同現(xiàn)象，進(jìn)一步了解原來(lái)是財(cái)政部門(mén)有標(biāo)準(zhǔn)要求，各機(jī)構(gòu)為了順利結(jié)題，紛紛以標(biāo)準(zhǔn)為先，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)以外的可評(píng)價(jià)范疇，不考慮不研究。有標(biāo)準(zhǔn)固然是好，但如果固化標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)知識(shí)性服務(wù)就會(huì)失去其意義，變成流水線(xiàn)作業(yè)?？?jī)效評(píng)價(jià)的天花板即為固化的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的評(píng)價(jià)結(jié)果只對(duì)部門(mén)事務(wù)性工作起到一點(diǎn)改進(jìn)的作用，較難提升到資金政策制定和重大項(xiàng)目引導(dǎo)層面。同時(shí)，在這種固化標(biāo)準(zhǔn)的要求下，有研究能力和思想的機(jī)構(gòu)會(huì)選擇逐步退出，可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

根據(jù)上述問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議：

一是全面開(kāi)展“績(jī)效管理”的培訓(xùn)工作。把全面推進(jìn)績(jī)效管理工作做好的前提是讓參與人員了解“績(jī)效管理”是一項(xiàng)怎樣的工作。從概念到工作內(nèi)容，從產(chǎn)出效益關(guān)鍵要求的提煉到工作實(shí)施的流程管理。需要了解的除了財(cái)政部門(mén)或財(cái)務(wù)人員外，更應(yīng)該覆蓋各職能部門(mén)/單位。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)所需填寫(xiě)的表格和內(nèi)容，應(yīng)在培訓(xùn)中一一說(shuō)明，并根據(jù)項(xiàng)目階段、性質(zhì)的不同，動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)價(jià)填報(bào)表格，簡(jiǎn)化評(píng)價(jià)工作流程。

二是組建績(jī)效工作人員體系。為了更好的推進(jìn)績(jī)效工作，可由財(cái)政部門(mén)牽頭組建，各職能部門(mén)選派人員參與的虛擬績(jī)效工作人員體系。參加人員應(yīng)包含部門(mén)綜合辦公室、業(yè)務(wù)處室及財(cái)務(wù)人員。定期或不定期進(jìn)行績(jī)效工作培訓(xùn)和輔導(dǎo)，匹配績(jī)效管理信息系統(tǒng)做好階段性的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作。

三是樹(shù)立“協(xié)同”評(píng)價(jià)意識(shí)。從整體上來(lái)看，部門(mén)對(duì)績(jī)效工作的重視度遠(yuǎn)不如審計(jì)。一方面是因?yàn)榭?jī)效工作尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)保障，另一方面作為新生事務(wù)，它的被理解認(rèn)知面仍有很大的提升空間。推進(jìn)績(jī)效工作的全面實(shí)施，離不開(kāi)各部門(mén)、各處室、各單位的協(xié)同作業(yè)。因?yàn)檎嬲私膺@項(xiàng)目是“做什么的、為什么要做、怎么做、做的結(jié)果怎么樣、怎么做效果會(huì)更好”這幾個(gè)問(wèn)題（也是績(jī)效工作的關(guān)鍵問(wèn)題）答案的是做這件事情的人/處室，如果這個(gè)人/處室在評(píng)價(jià)過(guò)程中沒(méi)有采取開(kāi)放式的協(xié)同意識(shí)，那么這個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果很容易出現(xiàn)偏差，或不能反映項(xiàng)目的真實(shí)情況，或淪為又一個(gè)“唱贊歌”的工具。

四是對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理模式從標(biāo)準(zhǔn)化管理走向精細(xì)化分級(jí)管理。根據(jù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和能力，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級(jí)管理：部分機(jī)構(gòu)可作為流水線(xiàn)工作的承接方，主攻自評(píng)復(fù)核和標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)評(píng)價(jià)；部分機(jī)構(gòu)可作為獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)工作的承接方，允許其在關(guān)乎民生的重大項(xiàng)目里，自行設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)深度及標(biāo)準(zhǔn)；部分機(jī)構(gòu)可作為財(cái)政部門(mén)的績(jī)效智庫(kù)聯(lián)盟，在意識(shí)和政策層面給予智力支持，并協(xié)同財(cái)政部門(mén)提升各職能部門(mén)及其他第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的研究水平和交付能力。