王 壽 林

提 要：建設(shè)法治中國作為一項艱巨復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，其內(nèi)涵比建設(shè)法治國家更加豐富、更加深刻，不僅要推進依法治國，還要推進依法治黨、依法治政、依法治社、依法治軍；不僅要建設(shè)法治國家，還要建設(shè)法治政黨、法治政府、法治社會、法治軍隊；不僅要加強法律制度建設(shè)，還要加強法治體系建設(shè)、法治文化建設(shè)。從依法治國到法治國家，從依法治黨到法治政黨，從依法治政到法治政府，從依法治社到法治社會，從依法治軍到法治軍隊，五者具有內(nèi)涵的統(tǒng)一性、目標(biāo)的一致性、進程的相關(guān)性，是建設(shè)法治中國的五根支柱，也是建設(shè)法治中國的目標(biāo)取向。

建設(shè)法治中國，是習(xí)近平總書記明確提出的我國法治建設(shè)重大戰(zhàn)略任務(wù)。法治中國是厲行法治、崇尚法治的中國，是國泰民安、長治久安的中國，既是中國夢的重要組成部分，也是實現(xiàn)中國夢的可靠保障。建設(shè)法治中國作為一項艱巨復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，其內(nèi)涵比建設(shè)法治國家更加豐富、更加深刻。

一、從依法治國到法治國家

法律是人民意志的凝結(jié)，因而依法治國就是依人民的意志治國；治國的過程即權(quán)力運行的過程，因而依法治國也就是依據(jù)體現(xiàn)人民意志的法律制約權(quán)力的過程。所謂依法治國，是指廣大人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，保證國家各項工作都依法進行。其實質(zhì)是人民為權(quán)力立法，使權(quán)力與法律結(jié)成一體，在法律的范圍內(nèi)運行，從而成為合法的權(quán)力。由于任何權(quán)力都要有法律依據(jù)，任何權(quán)力都要受法律約束；由于以法律為最高權(quán)威來治理國家，各種權(quán)力都在法律的軌道上運行，而法律自身具有較強的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不因人而異，不隨人而變，因而實行依法治國的國家一般都具有穩(wěn)定的秩序。

法治作為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求、建設(shè)社會主義民主政治的內(nèi)在規(guī)定、社會文明進步的重要標(biāo)志、國家長治久安的可靠保障，是以民主政治為基礎(chǔ)，以權(quán)力制約為根本，以權(quán)利保障為取向，以良法善治為標(biāo)志的國家管理機制、活動方式和秩序狀態(tài)。其實質(zhì)是良法與善治的有機統(tǒng)一。所謂良法，就是反映人民意志、尊重公民權(quán)利、維護公平正義、促進和諧穩(wěn)定、保障改革發(fā)展、引領(lǐng)社會風(fēng)尚的法律，就是反映客觀規(guī)律、體現(xiàn)國情民情、符合規(guī)范要求、便于遵守執(zhí)行的法律。所謂善治，既是指一種治理模式，即運用良法治國理政，實現(xiàn)民主治理、依法治理、科學(xué)治理，也是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結(jié)果，即通過運用良法治國理政，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。①參見馮玉軍：《全面依法治國新征程》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年版，第38頁?！傲挤ㄊ巧浦沃疤?，善治是良法之結(jié)果?！边@是對社會主義法治作為形式法治與實質(zhì)法治有機統(tǒng)一的法治模式的精辟概括。一方面，以良法保障善治。因為良法能夠合理配置社會資源、合理配置權(quán)利義務(wù)、合理配置權(quán)力責(zé)任，能夠最大限度地得到民眾的認(rèn)同和遵守，從而最大限度地發(fā)揮法治的功效。另一方面，以善治實施良法。由于法律體系只是解決了立法層面的問題，并沒有解決法律實施及其效能層面的問題，因而只有形成完備的法治體系，通過民主治理、依法治理、科學(xué)治理，法律體系才能得到有效貫徹。

在人類社會發(fā)展的進程中，人們選擇了通過憲法和法律治理國家的方式。憲法是規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)的根本法，是治國安邦的總章程，是人民權(quán)利的保障書，具有最高的法律效力。法律是國家按照人民意志制定或認(rèn)可并由國家強制力保證實施的行為規(guī)范。憲法和法律是具體化、條文化、規(guī)范化、定型化的人民意志。憲法和法律的意志高于個人的意志，正是人民的意志高于個人的意志的體現(xiàn)；憲法和法律的權(quán)威高于個人的權(quán)威，正是人民的權(quán)威高于個人的權(quán)威的體現(xiàn)。因此，只要是憲法和法律的規(guī)定，不管是什么組織、什么人，不管其地位多高、權(quán)力多大，都必須毫無例外地一體遵行。我國的憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由國家權(quán)力機關(guān)通過法定程序集中全體人民的意志制定的，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，是舉國上下必須嚴(yán)格遵守的普遍行為規(guī)范和共同行為準(zhǔn)則。因此，堅持憲法和法律至上，就是堅持黨的事業(yè)至上，就是堅持人民利益至上；維護憲法和法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，就是維護黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，就是維護人民當(dāng)家作主的尊嚴(yán)。憲法和法律至上包括三層含義：一是在整個社會規(guī)范體系中，憲法和法律居于至上的地位，其他任何社會規(guī)范都不能與憲法和法律相沖突；二是相對于公共權(quán)力而言，憲法和法律具有至上的地位，任何權(quán)力的擁有和行使都必須具有憲法和法律依據(jù)并服從憲法和法律規(guī)范；三是所有社會成員都必須遵守憲法和法律，任何組織或個人都不能享有超越憲法和法律的特權(quán)。

依法治國首先在于依憲治國。習(xí)近平總書記強調(diào)：“憲法是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，要自覺恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命?！雹凇妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第463-464頁。在法治國家中，憲法是具有最高法律效力的根本規(guī)范，是制定法律法規(guī)的最高依據(jù)，其構(gòu)成了一個國家法律體系和法律制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)。依憲治國的基本要求是：堅持憲法確立的中國特色社會主義制度，保證人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，實現(xiàn)社會主義民主制度化、法律化。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，并負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。堅持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依照憲法和法律獨立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。堅持憲法和法律面前人人平等，任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)。

依憲治國關(guān)鍵在于憲法實施。憲法實施是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，全面貫徹憲法確立的制度和原則，才能把握堅定正確的政治方向，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。只有以憲法為最高法律規(guī)范，全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程，才能落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。只有保證公民在法律面前一律平等，保障人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，真正成為全體人民的自覺行動。只有堅持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，使黨自身在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，才能使憲法成為所有國家機關(guān)及其工作人員的最高行為準(zhǔn)則。只有運用憲法限制和約束公共權(quán)力，加強對公共權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，才能有效杜絕權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生，確保各項權(quán)力都在法治的軌道上合理運行。其中運用憲法限制和約束公共權(quán)力，是依憲治國的實質(zhì)所在。對此，從憲法的三個基本要素中可以看得更清楚。如民主決定著公共權(quán)力的歸屬，法治決定著公共權(quán)力的運行，人權(quán)保障決定著公共權(quán)力的取向。在依憲治國的條件下，公共權(quán)力是有限的，只限于憲法和法律明確授權(quán)的范圍之內(nèi)，超越憲法和法律明確授權(quán)的范圍，就是違憲違法，就要受到追究。因此，堅持依憲治國，既是建設(shè)社會主義民主政治和法治國家的內(nèi)在要求，也是提升社會主義政治文明的重要體現(xiàn)。實踐證明，堅持依憲治國，社會主義法治的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威才有可靠依托，國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步才有可靠保障，黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達才能獲得蓬勃生機和旺盛活力。

保證憲法的有效實施離不開憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督制度是維護憲法權(quán)威與尊嚴(yán)、保障憲法貫徹與實施的一項重要制度，是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分。健全和完善憲法監(jiān)督制度，旨在通過審查和處理違憲事項，使一切違反憲法的立法和行為都能及時得到糾正，使國家權(quán)力受到制約，使公民權(quán)利得到保障。所謂憲法監(jiān)督制度，是指國家的權(quán)威機構(gòu)為保障憲法的實施，對國家機關(guān)、政黨組織和社會團體的立法或行為的合憲性進行具有法律效力的審查和裁決，并對違憲立法或行為予以糾正和制裁的制度。憲法作為國家的根本法，是萬權(quán)之本、萬法之源，具有最高的效力和至上的權(quán)威。保障憲法的效力和權(quán)威，主要有兩個相互關(guān)聯(lián)的途徑：一是憲法審查；二是憲法訴訟。只有存在對立法和行為的合憲性審查，憲法才會真正成為治國理政的依據(jù)并因此成為真正的根本法；只有存在憲法訴訟，憲法才會獲得實際的法律效力并因此成為活生生的法律。①參見夏勇：《憲法改革的幾個理論問題》，《文匯報》2003年7月20日。憲法監(jiān)督制度構(gòu)成一個完整的系統(tǒng)，包含著諸多的要素：憲法監(jiān)督的主體是具有憲法監(jiān)督權(quán)的特定的國家機關(guān)；憲法監(jiān)督的客體是執(zhí)行或適用憲法的國家機關(guān)、政黨組織、社會團體及其工作人員；憲法監(jiān)督的內(nèi)容是對國家機關(guān)、政黨組織、社會團體及其工作人員的立法或行為是否符合憲法進行審查；憲法監(jiān)督的程序是由憲法明文規(guī)定的程序；憲法監(jiān)督的目的是為了保障憲法的有效實施。同時，為了有效實施憲法監(jiān)督，還要依法明確違憲事項、違憲行為、違憲主體，建立識別違憲行為、裁決憲法糾紛的標(biāo)準(zhǔn)和程序，從而使憲法的最高效力和至上權(quán)威既通過科學(xué)立法，又通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法得到體現(xiàn)。

依法治國是同建設(shè)社會主義法治國家緊密聯(lián)系在一起的。所謂法治國家，是指國家權(quán)力依法行使的秩序狀態(tài)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和民主政治過程中，立足中國法治建設(shè)實際，傳承中國傳統(tǒng)法律文化精華，借鑒人類法治文明成果基礎(chǔ)上提出的奮斗目標(biāo)。法治國家包含法治形式和政治實質(zhì)兩個方面。在法治形式上，法治國家的基本要求是完善國家法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，在立法、執(zhí)法、司法和守法各個方面形成良好的法律規(guī)范和法律秩序。立法機關(guān)的立法活動必須反映國家和社會發(fā)展的客觀規(guī)律，反映法治實踐的客觀要求，反映人民的普遍意志和根本利益，并形成健全完備的法律體系；行政機關(guān)及其工作人員必須嚴(yán)格依法行政，依法辦事，依法管理國家和社會事務(wù)；司法機關(guān)必須公正司法，堅決維護法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，確保法律在全國范圍內(nèi)一體遵行；全體公民具有較高的法律意識和法律素養(yǎng)，使學(xué)法尊法守法用法成為整個社會的良好風(fēng)尚和習(xí)慣。在政治實質(zhì)上，法治國家的基本要求是建立法律與政治、司法與行政、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)之間的合理關(guān)系。在法律與政治的關(guān)系上，把政治行為納入法律調(diào)控的范圍，使國家權(quán)力的行使受法律規(guī)范；在司法與行政的關(guān)系上，司法獨立于行政，并對行政權(quán)力實施有效的制約；在權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系上，使權(quán)力一經(jīng)授予便明確其責(zé)任，并承擔(dān)由行使權(quán)力所帶來的各種后果；在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上，使國家權(quán)力以公民權(quán)利的認(rèn)同為基礎(chǔ)，并受公民權(quán)利的有效監(jiān)督；在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系上，以權(quán)利保障為取向，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。

法治國家是憲法和法律具有崇高地位和至上權(quán)威的國家，這是法治國家最典型的特征。憲法和法律是黨的意志、國家意志、人民意志的集中體現(xiàn)，是通過民主科學(xué)程序形成的普遍行為規(guī)范，是全體人民必須嚴(yán)格遵守的共同行為準(zhǔn)則。在法治國家，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法將得到有效貫徹，國家政權(quán)運行的法治化、政府權(quán)力運作的法治化、社會體系運轉(zhuǎn)的法治化將得到全面實現(xiàn)。法治國家是全體公民依法享有廣泛權(quán)利和自由的國家，這是法治國家最堅實的基礎(chǔ)。法治國家區(qū)別于人治國家的主要標(biāo)志，就是全體公民是國家和社會的主人，在經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等各個領(lǐng)域依法享有廣泛的權(quán)利和自由。在法治國家，權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平將成為全社會奉行的基本準(zhǔn)則，公民在法律面前一律平等將得到嚴(yán)格落實，公民權(quán)利將受到應(yīng)有尊重和保障，每一個人都將生活得更加幸福更有尊嚴(yán)。法治國家是經(jīng)濟富強、政治民主、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)文明的國家，這是法治國家最重要的使命。①參見袁曙宏：《建設(shè)法治中國》，《法制日報》2013年3月26日。建設(shè)法治國家目的是為社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)提供法治支撐和保障，使法治覆蓋治黨治國治軍各領(lǐng)域，貫穿改革發(fā)展穩(wěn)定全過程，以排除人為的、偶然的因素的干擾，使人們對國家發(fā)展有一個穩(wěn)定的預(yù)期，并根據(jù)這種預(yù)期合理選擇自己的行為，從而實現(xiàn)人盡其力，物得其用，財宏其效，事競其成。在法治國家，經(jīng)濟發(fā)展將更加穩(wěn)健，政治發(fā)展將更加有序，文化發(fā)展將更加昌盛，社會發(fā)展將更加協(xié)調(diào)，生態(tài)文明發(fā)展將更加宜人，一個富強中國、民主中國、文明中國、和諧中國、美麗中國將與法治中國相輔相成、并駕齊驅(qū)。

二、從依法治黨到法治政黨

正如黨員具有公民和黨員雙重身份一樣，黨作為一種政治組織也具有雙重身份。作為國家的組成部分，黨必須遵守國家的憲法和法律；作為獨立的政治集團，黨必須遵守自身的法規(guī)制度。依法治黨，建設(shè)與法治國家相適應(yīng)的法治政黨，這里的法是廣義的法，泛指一切強制性的行為規(guī)范，包括國家的憲法和法律以及黨內(nèi)的法規(guī)和制度。通常所說的制度治黨，實際上就是依法依規(guī)治黨。在法治條件下，憲法和法律是治國理政的基本依據(jù)和規(guī)矩，任何政黨都沒有超越于憲法和法律之上的特權(quán)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和執(zhí)行憲法和法律，黨自身也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，因而依法治國必然要求依法治黨。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的體現(xiàn)，都是國家治理體系的有機組成部分，都是中國特色社會主義制度體系的重要內(nèi)容，二者在本質(zhì)上是一致的。黨是國家各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，國家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和執(zhí)行的，黨規(guī)的制定和執(zhí)行狀況，直接關(guān)系到國家法律的制定和執(zhí)行。因此，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會削弱國家法律的權(quán)威，而且有利于國家法律的實施，二者相輔相成、相互促進。黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)。①參見王宗禮：《四個全面戰(zhàn)略布局之全面推進依法治國》，北京：人民出版社，2017年版，第214-215頁。堅持法律面前人人平等，遵守法律沒有特權(quán)，執(zhí)行法律沒有例外，黨內(nèi)決不允許存在不受法律約束的特殊黨員，是我們黨的一貫主張。黨員無論職務(wù)高低、資歷深淺，都必須無條件地遵守國家法律。只要觸犯法律，就要受到制裁。黨中央嚴(yán)肅查處周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、孫政才、令計劃等嚴(yán)重違法違紀(jì)案件充分證明，從嚴(yán)治黨不是一句空話，法紀(jì)約束不是一紙空文，黨內(nèi)絕無腐敗分子藏身之地，絕無特殊黨員容身之所。

依法治黨，就是嚴(yán)格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨的章程成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則。實現(xiàn)依法治黨的一個重要前提，就是完善政黨立法，即通過國家法律體系規(guī)范政黨的職責(zé)權(quán)限、活動原則以及政黨在國家政治生活中的地位作用等問題。政黨法作為規(guī)范政黨活動的專門法律，通常指以政黨的界定、政黨的組建、政黨的組織原則、政黨的活動準(zhǔn)則、政黨的權(quán)利義務(wù)以及取締政黨的條件等為調(diào)整對象，以政黨法命名的法律文件。對于我國來說，為了把黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式納入法治的軌道，實現(xiàn)依法執(zhí)政，使黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動不僅是一項原則，更是一項具有實際可操作性的制度規(guī)定，應(yīng)改變我國政黨主要依靠政黨慣例運行的做法，盡快著手制定政黨法。盧梭曾經(jīng)說過：“任何人都不能擺脫法律的光榮的支配；這是一種有益而溫柔的枷鎖，最高傲的頭顱也必須順從地戴著這種枷鎖。”②[法]盧梭：《論人類不平等的起源和基礎(chǔ)》，李常山譯，北京：三聯(lián)書店，1957年版，第2頁。歷史的經(jīng)驗表明，法治是富強、民主、文明、和諧、美麗中國的守護神，是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家安穩(wěn)發(fā)展的壓艙石。沒有法治，就沒有國家的長治久安，就沒有社會的風(fēng)清氣正，就沒有人民的幸福美滿。實行法治還是實行人治，事關(guān)國家的興衰成敗、社會的安危治亂、人民的利害得失、家庭的悲歡離合、個人的生死禍福。因此，即使是最尊貴的政治頭顱，也要戴上法治的緊箍。制定政黨法，使政黨的活動由政黨法來規(guī)范，依政黨法來判斷，以便使政黨處于依法而立、守法而行的法治狀態(tài)，意義可謂重大而深遠。

我國政黨法的主要內(nèi)容應(yīng)包括：序言——中國政黨制度的創(chuàng)立和發(fā)展；中國各政黨的名稱及其在國家政治生活中的地位；中國政黨制度作為國家的一項基本政治制度在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮的作用等。政黨的權(quán)利義務(wù)——政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，其合法權(quán)益受法律保護；政黨負(fù)有反映和代表一定階級、階層或群體利益與要求的責(zé)任，并可根據(jù)各黨派的不同特點和國家在一定歷史時期的總?cè)蝿?wù)，制定自己的綱領(lǐng)和章程；政黨的組織發(fā)展和黨員管理等。政黨的組織原則——政黨按照民主集中制原則組織起來；政黨的中央、地方和基層組織的關(guān)系；政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的一般性規(guī)定；政黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部除特殊情況外，均由選舉產(chǎn)生。政黨的活動準(zhǔn)則——對執(zhí)政黨和參政黨在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、武裝力量、社會團體、基層單位的活動范圍、活動方式、活動程序，對執(zhí)政黨和參政黨在中國人民政治協(xié)商會議中的活動方式等，做出明確的法律規(guī)定，體現(xiàn)政黨必須依法活動的原則，實現(xiàn)多黨合作的制度化、規(guī)范化、程序化。政黨活動經(jīng)費的來源、分配、使用和管理——對政黨活動經(jīng)費實行自籌與國家財政資助相結(jié)合的辦法做出具體規(guī)定。政黨違憲行為的審查與制裁——根據(jù)我國現(xiàn)有的政治格局，可在國家最高權(quán)力機關(guān)中設(shè)立憲法委員會，專司對國家機關(guān)、政黨組織、社會團體行為的合憲性審查之職，使執(zhí)政黨與參政黨既有權(quán)利賦予又有義務(wù)約束，同時還有可訴的責(zé)任追究機制。①參見林懷藝：《我國的政黨立法問題探析》，《華僑大學(xué)學(xué)報》，2004年第2期。

中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，建設(shè)法治國家關(guān)鍵在黨。黨的十六大報告提出：要善于把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國統(tǒng)一起來，不斷提高依法執(zhí)政能力。黨的十六屆四中全會決定提出：依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的基本方式。黨的十九大報告提出：堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。由此可見，建設(shè)法治政黨在我們黨的重要文獻中已是呼之欲出。黨是建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會、法治軍隊的領(lǐng)導(dǎo)者，法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者不可能排除在法治之外，其自身必然是法治的體現(xiàn)者。因此，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會、法治軍隊，必然要求建設(shè)法治政黨。法治政黨的建設(shè)目標(biāo)是，完善政黨法規(guī)制度體系，健全政黨法治實施體系，強化政黨法治監(jiān)督體系，夯實政黨法治保障體系，把黨建設(shè)成為依法執(zhí)政的政黨，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，在憲法和法律范圍內(nèi)活動的政黨，堅守憲法和法律至上、維護憲法和法律尊嚴(yán)和權(quán)威、自覺用憲法和法律來規(guī)范黨組織與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系的政黨，尊重和保障人權(quán)、促進社會公平正義的政黨，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和執(zhí)政活動的法治化。黨的性質(zhì)、黨在國家政治生活中的地位、黨肩負(fù)的歷史使命，決定了建設(shè)法治政黨對于建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會、法治軍隊，將是一個有力的推動和牽引。

在政黨政治時代，法治作為社會進步狀態(tài)的基本標(biāo)志，其中最重要的就是政黨依法治理問題。政黨責(zé)任的確定，政黨權(quán)力的調(diào)控，政黨、國家、社會之間關(guān)系的優(yōu)化，不僅要遵循政治規(guī)律，也要遵循法治規(guī)律，從政治與法治的結(jié)合上加以思考，即實現(xiàn)政黨法治化。政黨法治屬于政治文明范疇，是現(xiàn)代政治運行的基本形式。政黨法治化既是提升政黨政治文明水平的必由之路，也是衡量政黨政治開化程度和進步狀態(tài)的重要尺度。政黨法治是指以政黨章程和國家憲法、法律作為政黨活動的基本規(guī)范，以政黨法律和國家憲法、法律對政黨權(quán)力實行全面規(guī)制的政黨治理模式。它包含民主與法治、權(quán)利與義務(wù)等豐富的制度意蘊；融會法律至上、權(quán)力制約、依法執(zhí)政等諸多的價值取向，涉及政黨法治的主體、客體、依據(jù)、原則、目標(biāo)、方式及其與法治國家的關(guān)系等若干內(nèi)容，涵蓋政黨生活的各個方面，貫穿政黨行為的全部過程。政黨法治建設(shè)的具體內(nèi)容及實踐形式，既與政黨地位、政黨任務(wù)和政黨環(huán)境有關(guān)，也與制度屬性和文化傳統(tǒng)有關(guān)。總體要求是：確立政黨法治信仰，為政黨法治提供文化環(huán)境；發(fā)展政黨民主，為政黨法治提供政治基礎(chǔ)；科學(xué)配置政黨權(quán)力，為政黨法治提供體制條件；明確政黨職能，為政黨法治提供行為取向；健全政黨法規(guī)，為政黨法治提供本體依托。①參見王韶興主編：《政黨政治論》，濟南：山東人民出版社，2011年版，第25-26頁。

我國目前雖然沒有專門的政黨法，但在憲法的序言和總綱部分已經(jīng)涉及到政黨法治問題。在序言部分，一是確立中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位；二是強調(diào)全國各方面力量，包括各政黨在內(nèi)都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)，保證憲法實施的職責(zé)。在總綱部分，一是規(guī)定各政黨都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究；二是強調(diào)任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。我國憲法序言和總綱部分對政黨法治的原則性規(guī)定，為我們建設(shè)法治政黨提供了基本依據(jù)。誠然，要建成法治政黨，還必須完善政黨立法，盡快制定政黨法。同時，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實行依法治黨。法規(guī)制度內(nèi)容具體，形式統(tǒng)一，規(guī)定明確，是黨內(nèi)政治生活的規(guī)矩和依據(jù)。與政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)相比，法規(guī)制度建設(shè)更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。只有加強法規(guī)制度建設(shè)，用法規(guī)制度將黨內(nèi)政治生活的方式、規(guī)則和程序確定下來，使其既反映社會發(fā)展規(guī)律、反映法治實踐需要、反映黨員意志愿望，又符合內(nèi)容的合規(guī)律性、價值的合目的性、形式的合科學(xué)性，不因人而異，不隨人而變，才能抓住黨的建設(shè)的根本，最終建成與法治國家相適應(yīng)的法治政黨。

在我國，國家法律、黨內(nèi)法規(guī)的制定及其實施、監(jiān)督、保障共同構(gòu)成了社會主義法治體系，但國家法律與黨內(nèi)法規(guī)又有著嚴(yán)格的界限和區(qū)別，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，指國家法律是全體公民的行為規(guī)范。在法治國家，法律對于整個國家而言具有基礎(chǔ)性作用，全體公民都必須遵守法律。作為黨員，首先是國家公民，不僅不能違反法律，而且還要帶頭遵守法律，這是黨章規(guī)定的黨員義務(wù)。作為國家根本法的憲法，是一切制度的根基，任何組織和個人都必須遵守憲法，自覺貫徹憲法確立的原則。依據(jù)憲法制定的法律法規(guī)是全體人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)必須與憲法法律相一致，不能相沖突。黨依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，是由中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)決定的，也是由黨的政治地位和歷史使命決定的。黨的歷史使命越光榮，奮斗目標(biāo)越宏偉，執(zhí)政環(huán)境越復(fù)雜，越需要全面從嚴(yán)治黨。黨規(guī)之所以嚴(yán)，是因為黨規(guī)的適用對象是黨的組織和黨員，而共產(chǎn)黨員是人民群眾中的先進分子，黨規(guī)對黨員的要求自然要比國家法律對普通公民的要求更加嚴(yán)格。這既體現(xiàn)在黨的各種法規(guī)制度的內(nèi)容上，也體現(xiàn)在黨員模范地遵守國家法律上。

三、從依法治政到法治政府

在我國，行政機關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域繁重的管理任務(wù)，實施80%以上的法律法規(guī)，其行政能力和執(zhí)法水平與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。只有做到依法治政，才能做到依法治國；只有建成法治政府，才能建成法治國家。依法治政即政府治理，就是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)范行政權(quán)力、治理行政事務(wù)。依據(jù)法律法規(guī)規(guī)范行政權(quán)力，可稱之為依法治權(quán)；依據(jù)法律法規(guī)治理行政事務(wù)，可稱之為依法行政。就行政機關(guān)而言，前者主要是對內(nèi)的，重在規(guī)范行政權(quán)力；后者主要是對外的，重在約束行政行為。

法治國家的一條公理，就是對公民來說，法無禁止即可為；對行政機關(guān)來說，法無授權(quán)不可為。因此，行政機關(guān)的權(quán)力應(yīng)由法律明確規(guī)定，未經(jīng)法律授權(quán)，不得擅自行政。權(quán)力清單制度作為依法規(guī)定權(quán)力的具體體現(xiàn)，就是通過全面厘清行政機關(guān)的權(quán)力底數(shù)，依法界定每個部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾，使權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都置于陽光下。通過編制權(quán)力目錄和優(yōu)化權(quán)力流程，確保權(quán)力只能在依法賦予的職責(zé)與權(quán)限范圍內(nèi)運行，最大限度地壓縮行政機關(guān)行使權(quán)力的自由裁量空間，做到清單之外無職權(quán)。實行權(quán)力清單制度，必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，對行政機關(guān)的權(quán)力進行認(rèn)真審核確認(rèn)，對超越法律范圍的權(quán)力堅決予以取消，對不符合法律要求的權(quán)力堅決予以調(diào)整，由此使行政機關(guān)職權(quán)的設(shè)定具有法律依據(jù)，職權(quán)的運用依照法律進行。實行權(quán)力清單制度，必須遵循職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運行公開原則，客觀分析權(quán)力運行過程，科學(xué)安排權(quán)力運行流程，使權(quán)力運行明晰化、規(guī)范化、便捷化，具有統(tǒng)一的規(guī)則、既定的程序和明確的責(zé)任，從而增強權(quán)力運行的剛性約束，切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

作為依法治政的重點所在，依法行政主要包括六層含義：一是行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進行，若無法律規(guī)定，行政機關(guān)不得做出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織法外義務(wù)的行為；同時，行政機關(guān)的職權(quán)就是職責(zé)，不能隨意放棄，放棄職權(quán)就是失職，就要追究法律責(zé)任。二是行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，平等對待當(dāng)事人，做到一視同仁；對當(dāng)事人采取的措施要與違法情節(jié)相適應(yīng)，避免罰過失當(dāng)。三是行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)；執(zhí)法人員要尊重當(dāng)事人，不能把嚴(yán)格理解為嚴(yán)苛，更不能野蠻執(zhí)法、以暴制暴。①參見楊偉東：《推進法治中國建設(shè)》，《時事報告》，2014年第6期。四是行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，履行法定職責(zé)，提高辦事效率。五是行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實、及時。六是行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，做到有權(quán)就有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償。堅持依法行政，有利于體現(xiàn)國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主精神；有利于推進政府廉政建設(shè)，有效防止行政權(quán)力濫用；有利于提高行政效率和行政公信力，確保行政管理更好地服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)人民。

行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的主體，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，自覺維護公共利益、公民權(quán)益和社會秩序，是行政機關(guān)的天職。這就要求行政機關(guān)秉公執(zhí)法、唯法是從，既不能以言代法、以權(quán)壓法，也不能法外開恩、徇私枉法，切實給不法分子以應(yīng)有震懾，給人民權(quán)益以有效保護。深入推進依法行政，一是以更新行政理念為基礎(chǔ)，牢固樹立人民主權(quán)的理念、法律至上的理念、職權(quán)法定的理念、程序正義的理念、依法行政的理念、保障人權(quán)的理念。二是以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，使政府職能切實轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)上來，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，把資源配置權(quán)交給市場，把專業(yè)性服務(wù)交給社會。凡是公民或法人能夠自主解決的，市場競爭機制能夠自行調(diào)節(jié)的，社會組織能夠自我處理的問題，政府都不應(yīng)通過行政手段加以干預(yù)。該政府管的事情不能缺位，不該政府管的事情不能越位，在把該管的事情管好的前提下，辦事手續(xù)越便捷越好。三是以民主公開高效為目標(biāo)，完善行政執(zhí)法體制，優(yōu)化行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，積極推行說服教育、調(diào)解疏導(dǎo)、典型示范等執(zhí)法方式，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，融處罰于教育之中。四是以建設(shè)廉潔政府為保障，加強行政機關(guān)的內(nèi)部制約與外部監(jiān)督，不斷完善依法行政的制約監(jiān)督機制，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

從我國實際情況看，目前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象尚未杜絕，隨意性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不文明現(xiàn)象比較突出，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象時有發(fā)生。這些問題大多表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部身上，因而依法治政首先是依法治權(quán)、依法治吏。①參見張文顯：《法治的文化內(nèi)涵——法治中國的文化建構(gòu)》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2015年第4期。領(lǐng)導(dǎo)干部既是法律制度的制定者，又是法律制度的執(zhí)行者和執(zhí)行情況的監(jiān)督者，其如何認(rèn)識和處理權(quán)力與法律、指令與法令的關(guān)系，直接關(guān)系一個地區(qū)、一個部門、一個單位法治權(quán)威的確立、法治秩序的形成、法治建設(shè)的成效。目前，雖然沒有哪個領(lǐng)導(dǎo)干部公然反對遵紀(jì)守法、依法辦事，但在靈魂深處將法律置于可有可無的地位卻大有人在。他們輕視法律的觀念有意無意地支配著自己的行為，也有形無形地影響著周圍的群眾。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立法規(guī)制度是實施管理的基本依據(jù)、依法辦事是開展工作的基本方式、尊法守法是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本素質(zhì)、執(zhí)法用法是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本職責(zé)等觀念，無論是決策還是執(zhí)行，無論是協(xié)調(diào)利益關(guān)系還是解決矛盾糾紛，都應(yīng)審視權(quán)限的合法性、內(nèi)容的合法性、手段的合法性及程序的合法性，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，嚴(yán)格按法律規(guī)范約束自己、教育管理部屬、協(xié)調(diào)上下關(guān)系、處理內(nèi)外矛盾，自覺做到恪守原則不動搖，實施法規(guī)不走樣，履行程序不變通，真正成為學(xué)習(xí)法規(guī)制度的榜樣、遵守法規(guī)制度的表率、執(zhí)行法規(guī)制度的典范。只有領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、率先垂范，并做到一級抓一級、一級帶一級，才能使依法治政落地生根，取得實效。

自國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》首次明確提出“建設(shè)法治政府”的目標(biāo)以來，我國法治政府建設(shè)取得了重大進展，為到2035年基本建成法治政府奠定了良好基礎(chǔ)。所謂法治政府，是指行政行為受法律規(guī)范和約束的政府。法治政府的本質(zhì)要求是：政府機關(guān)實施行政管理、開展行政執(zhí)法、提供行政服務(wù)必須在法律的規(guī)范和約束下進行，從而保證行政權(quán)力的運用符合人民的共同意志和根本利益。法治政府的這一本質(zhì)要求，明確規(guī)定了政府與法律、政府與人民之間的關(guān)系。在政府與法律的關(guān)系上，法律至上，政府活動只能在法律之內(nèi)而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府與人民的關(guān)系上，人民至上，政府只能實現(xiàn)和保障而不能違背和侵犯人民的合法權(quán)益。法治政府的這一本質(zhì)要求，具體表現(xiàn)為六個基本特征。一是行政機構(gòu)依法設(shè)立。作為法治政府，法律是其賴以存在的根據(jù)，要求行政機構(gòu)的設(shè)置必須依法事先做出規(guī)定，政府不得擅自設(shè)立行政機構(gòu)、擴大行政規(guī)模。這可稱之為組織法定。二是行政權(quán)力依法獲得。作為法治政府，法律是一切行政權(quán)力的來源，要求一切行政權(quán)力都必須由法律授予，無法律授權(quán)即無行政權(quán)力。這可稱之為職權(quán)法定。三是行政程序依法確立。作為法治政府，行政權(quán)力的獲得要符合法律規(guī)定，做到實體合法；行政權(quán)力的行使要符合法定程序，做到程序合法，要求行政機關(guān)實施行政行為必須遵循依法事先規(guī)定的程序，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這可稱之為程序法定。四是行政行為依法做出。作為法治政府，法律是其一切行政行為的準(zhǔn)則，要求行政機關(guān)必須依照法定職權(quán)和法定程序辦事，自覺運用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟社會中的矛盾和問題。這可稱之為行為法定。五是行政責(zé)任依法承擔(dān)。作為法治政府，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是其內(nèi)在規(guī)定，要求行政機關(guān)必須承擔(dān)因自身行政行為所引起的各種法律后果，對于濫用權(quán)力和失職瀆職行為，必須依法追究行政機關(guān)和有關(guān)人員的法律責(zé)任。這可稱之為責(zé)任法定。①參見馬凱：《關(guān)于建設(shè)中國特色社會主義法治政府的幾個問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第5期。六是行政范圍依法界定。作為法治政府，行政權(quán)力的行使是有界限的，不是無界限的，要求行政機關(guān)必須規(guī)范政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，使政府外部職責(zé)邊界清晰；規(guī)范政府層級之間的關(guān)系、政府部門之間的關(guān)系，使政府內(nèi)部職責(zé)邊界清晰；規(guī)范權(quán)力運行步驟、方式、次序和時限，使政府運行職責(zé)邊界清晰。這可稱之為界限法定。從法治政府的本質(zhì)要求和基本特征看，法治政府是一種職能科學(xué)的政府、權(quán)責(zé)法定的政府、執(zhí)法嚴(yán)明的政府、公開公正的政府、廉潔高效的政府、守法誠信的政府。

四、從依法治社到法治社會

對社會實施科學(xué)有效的治理，是人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安的重要保障。古往今來，一些國家之所以社會動蕩、民不聊生，都與尚未形成科學(xué)有效的社會治理體系有關(guān)。法治是人類文明的重要成果，是社會治理的內(nèi)在要求和基本準(zhǔn)則。無論是維護公民權(quán)益、化解社會矛盾，還是調(diào)整利益關(guān)系、維護社會秩序，都應(yīng)當(dāng)依法進行。依法治社即社會治理，就是公眾依法參與社會公共事務(wù)治理，并對自身事務(wù)實行自治，從而實現(xiàn)政府治理與社會自治良性互動。只有堅定不移地推進依法治社進程，才能確保社會既充滿活力又井然有序，最大限度地增進人民福祉。

作為由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織和公眾等多方力量參與，對社會公共事務(wù)進行治理的活動，社會治理是社會建設(shè)的重大任務(wù)，是國家治理的重要內(nèi)容。②參見李培林：《努力完善中國特色社會主義社會治理體系》，《求是》，2017年第4期。加強和創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，提高社會治理能力和水平，對于實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、充滿生機活力至關(guān)重要，客觀上要求我們加強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治組織建設(shè)，健全以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型社區(qū)治理體系，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成社會治理的基礎(chǔ)平臺；創(chuàng)新社會治理理念，強化法治意識和服務(wù)意識，寓治理于服務(wù)，以服務(wù)促治理；改進社會治理方式，充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)優(yōu)化社會治理手段，推進社會治理精細(xì)化，加強源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置和標(biāo)本兼治；引導(dǎo)公眾用社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德等道德規(guī)范修身律己，自覺履行法定義務(wù)和社會責(zé)任，自覺遵守和維護社會秩序；加強社團章程、行業(yè)規(guī)范、村規(guī)民約、社區(qū)公約等社會規(guī)范建設(shè)，充分發(fā)揮社會規(guī)范在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、約束社會行為等方面的積極作用；依法保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善公眾參與治理的制度化渠道；健全利益表達協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達訴求、解決糾紛，對關(guān)系公眾切身利益的重大決策，以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證等形式，廣泛征求公眾意見。

從世界范圍看，包括市場化、民主化、法治化在內(nèi)的現(xiàn)代化進程，往往是多事之秋，我國也不例外。面對這種情況，我國之所以能夠保持社會和諧穩(wěn)定，從而為現(xiàn)代化進程創(chuàng)造良好條件，與我們堅持依法治社密切相關(guān)：一是堅持從中國國情出發(fā)，把人類法治文明發(fā)展一般規(guī)律創(chuàng)造性地運用于社會治理實踐，積極推進社會治理體系自我完善和發(fā)展。二是堅持人民主體地位，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，緊緊依靠人民推進社會治理。三是堅持多層次多領(lǐng)域依法治理，把系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理與依法治理結(jié)合起來，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的良好局面。四是堅持以法治思維和法治方式統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力、消除社會發(fā)展阻力；以法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護正當(dāng)權(quán)益，最大限度增加和諧因素、減少沖突因素；以法治思維和法治方式引導(dǎo)人民群眾理性表達訴求、解決糾紛，最大限度維護社會秩序、保持社會穩(wěn)定。五是堅持把增強全民法治觀念作為依法治社的基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮國家機關(guān)工作人員帶頭依法辦事的示范效應(yīng)，在全社會推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。六是堅持把制度創(chuàng)新作為社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，加強社會治理領(lǐng)域制度建設(shè)，提高社會治理制度化、規(guī)范化、程序化水平，通過強化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神，弘揚公序良俗，使依法治社內(nèi)化為人民群眾的素質(zhì)，見之于人民群眾的行動。

法治社會，通常是指依照法律法規(guī)統(tǒng)籌社會力量、調(diào)整社會關(guān)系、平衡社會利益、規(guī)范社會行為、解決社會糾紛、提供社會服務(wù)，從而保持良好法治秩序的社會狀態(tài)。法治社會建設(shè)具有人民性、普遍性、系統(tǒng)性、全面性、平等性、公正性的特征。人民性，就是法治社會建設(shè)堅持人民主體的歷史觀、人民至上的權(quán)力觀、人民中心的發(fā)展觀、人民為本的價值觀，保障法治社會建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民，保障人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等各個領(lǐng)域依法享有廣泛的權(quán)利和自由。普遍性，就是法治社會建設(shè)以法律為基本準(zhǔn)則，不存在法律以外的權(quán)力、過分集中的權(quán)力、至高無上的權(quán)力、不受制約的權(quán)力，任何組織、機構(gòu)、單位和個人都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，整個社會都在法治的軌道上合理運行。系統(tǒng)性，就是法治社會建設(shè)貫穿于科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法各個環(huán)節(jié)，由此使公民的人格得到尊重，財產(chǎn)得到保護，契約得到履行，使每個人都生活得更有安全感、尊嚴(yán)感和幸福感。全面性，就是法治社會建設(shè)在理念、制度、行為等方面全方位體現(xiàn)法治精神、法治規(guī)范和法治要求，并使其不斷內(nèi)化于心、固化于制、外化于行，成為社會主體措置言行的基本準(zhǔn)則和維護秩序的可靠保障。平等性，就是法治社會建設(shè)堅持法律面前人人平等，法律之內(nèi)人人自由，全體公民通過法律的形式，把權(quán)利與義務(wù)結(jié)合起來，把自由與秩序統(tǒng)一起來，在充分享有權(quán)利和自由的同時，又切實履行義務(wù)和責(zé)任。公正性，就是法治社會建設(shè)以維護和促進公平正義為歸依，堅持依法處理社會問題、化解矛盾糾紛，有效發(fā)揮法律定紛止?fàn)幑δ?，充分體現(xiàn)法律公平正義的價值取向，在營造良好法治環(huán)境中實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

五、從依法治軍到法治軍隊

依法治軍是軍隊建設(shè)的普遍規(guī)律，也是我軍一條重要的治軍原則。深入推進依法治軍，是全面依法治國總體部署的重要組成部分，是實現(xiàn)強軍目標(biāo)的必然要求，也是軍隊有效履行使命任務(wù)的可靠保證。只有堅持依法治軍，才能保證部隊令行禁止、形成拳頭、贏得勝利。所謂依法治軍，是指依照以條令條例為主體的法規(guī)制度建設(shè)和管理軍隊。其實質(zhì)是通過制定和實施軍事法律、法規(guī)和規(guī)章，把黨關(guān)于軍隊建設(shè)的正確主張、治軍興軍的成功經(jīng)驗用法規(guī)的形式確定下來，使軍隊建設(shè)和管理實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化，使戰(zhàn)備、訓(xùn)練、工作和生活各個方面都步入正規(guī)化軌道。經(jīng)過長期不懈的努力，我軍一個由軍事法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的覆蓋全面、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)部協(xié)調(diào)、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)能娛路ㄒ?guī)制度體系初步形成，為我軍全面貫徹依法治軍方針提供了基本依據(jù)。

依法治軍的根本原則是堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，通過把黨關(guān)于軍隊建設(shè)的正確主張上升為國家意志，使黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)與依法治軍有機統(tǒng)一起來，從制度上法律上確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，確保以現(xiàn)代化為中心、以信息化為主導(dǎo)、以提高戰(zhàn)斗力為標(biāo)準(zhǔn)，加快推進軍隊全面建設(shè)，有效履行我軍歷史使命。依法治軍的主要任務(wù)是健全法規(guī)制度體系，增強法規(guī)制度的科學(xué)性，注重法規(guī)制度的系統(tǒng)性，提高法規(guī)制度的實效性，加強對法規(guī)制度遵守和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，使法規(guī)制度得到不折不扣的貫徹落實。依法治軍的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是嚴(yán)格按照法規(guī)制度指導(dǎo)和開展工作，堅決克服管理松懈、作風(fēng)松散、紀(jì)律松弛的現(xiàn)象，做到黨委依法決策、機關(guān)依法指導(dǎo)、部隊依法行動、官兵依法履職，從而保證部隊高度集中統(tǒng)一，保證官兵組織紀(jì)律嚴(yán)明。依法治軍的實踐要求是把依法指導(dǎo)和管理作為基本的領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方法，遇事以法為師，行事以法為矩，嚴(yán)格按照法規(guī)制度指導(dǎo)工作、管理部隊、完成任務(wù)、推動發(fā)展，充分發(fā)揮法規(guī)制度的引導(dǎo)、規(guī)范和保障功能，實現(xiàn)軍隊管理模式和運行機制法治化，為建設(shè)強大軍隊提供可靠保障。依法治軍的基礎(chǔ)工程是開展法治宣傳教育，在全軍形成崇尚法治、厲行法治的良好風(fēng)尚，使官兵自覺做到認(rèn)真學(xué)習(xí)法規(guī)制度、切實遵守法規(guī)制度、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)制度、堅決維護法規(guī)制度。

習(xí)近平總書記指出：“深入推進依法治軍、從嚴(yán)治軍，必須緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標(biāo)，著眼全面加強革命化現(xiàn)代化正規(guī)化建設(shè)，堅持黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，堅持官兵主體地位，堅持依法和從嚴(yán)相統(tǒng)一，堅持法治建設(shè)與思想政治建設(shè)相結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展依法治軍理論和實踐，構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平?！雹僦醒胲娢喂ぷ鞑烤帲骸读?xí)近平論強軍興軍》，北京：解放軍出版社，2017年版，第326頁。當(dāng)今時代，隨著世界新軍事革命迅猛發(fā)展，戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)樣式發(fā)生了根本性變化，武器裝備更加精密，組織結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，協(xié)同配合更加密切，作戰(zhàn)進程更加快捷，呈現(xiàn)力量多元、手段多種、形式多樣、空間多維的趨勢，軍隊建設(shè)的系統(tǒng)性、精密性、復(fù)雜性不斷提高，客觀上要求建立一整套符合現(xiàn)代軍事發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)我軍特色的科學(xué)的組織模式、制度安排和運作方式，推動軍隊正規(guī)化建設(shè)向更高水平發(fā)展。根據(jù)系統(tǒng)理論，影響軍隊建設(shè)的要素越多，規(guī)則程序?qū)婈牻ㄔO(shè)的作用就越大。換言之，軍隊現(xiàn)代化程度越高，武器裝備越先進、越高級、越尖端，對官兵的法治素養(yǎng)要求就越高，就越需要嚴(yán)格的法規(guī)制度來規(guī)范軍事訓(xùn)練、綜合保障；軍隊聯(lián)合程度越高，作戰(zhàn)要素越多，就越需要嚴(yán)格的紀(jì)律來暢通指揮、整合效能；軍事斗爭越殘酷、作戰(zhàn)節(jié)奏越快捷，就越需要參戰(zhàn)的各個要素、各個單元、各個系統(tǒng)精確對表、密切協(xié)同。這是遵循信息化戰(zhàn)爭制勝機理，形成體系作戰(zhàn)能力的基本保證。因此，軍隊越是現(xiàn)代化，越是信息化，越是要法治化。

作為黨執(zhí)政的重要基石和國家機器的重要組成部分，我軍將黨治國理政的基本方式貫徹到軍隊建設(shè)中，必然要求牢固確立依法治軍從嚴(yán)治軍在軍隊建設(shè)中的全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，從而加快軍隊各項工作的法治化進程，努力建設(shè)一支與法治國家、法治政黨、法治政府、法治社會相匹配的法治軍隊。②參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本，北京：人民出版社，2014年版，第27頁。建設(shè)法治軍隊，就是使國防和軍隊建設(shè)的各個領(lǐng)域、各個方面、各個環(huán)節(jié)都有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，從制度上法律上確保黨的大政方針在國防和軍隊建設(shè)中的有效貫徹；就是創(chuàng)新發(fā)展依法治軍理論和實踐，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備的軍事法規(guī)制度體系、軍事法治實施體系、軍事法治監(jiān)督體系、軍事法治保障體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平，為實現(xiàn)強軍目標(biāo)提供重要引領(lǐng)和保障。黨的十八大以來，我軍深入推進依法治軍從嚴(yán)治軍取得顯著成就。一是明確提出依法治軍從嚴(yán)治軍是強軍之基；一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家，一支現(xiàn)代化軍隊必然是法治軍隊；軍隊越是現(xiàn)代化，越是信息化，越是要法治化。強調(diào)指出依法治軍的根本原則是堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，依法治軍的根本標(biāo)準(zhǔn)是提高部隊?wèi)?zhàn)斗力，依法治軍的根本途徑是運用法治手段管人管事管權(quán)。二是構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，主要包括覆蓋全面、有機統(tǒng)一、科學(xué)有效的軍事法規(guī)制度體系；黨委依法決策、機關(guān)依法指導(dǎo)、部隊依法行動、官兵依法履職的軍事法治實施體系；涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督的軍事法治監(jiān)督體系；理論科學(xué)、隊伍過硬、文化先進的軍事法治保障體系，形成一整套符合軍隊建設(shè)特點規(guī)律、適應(yīng)依法治軍從嚴(yán)治軍要求的體制機制，不斷提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平。①參見中央軍委法制局：《新形勢下深入推進依法治軍從嚴(yán)治軍的行動綱領(lǐng)》，《解放軍報》2014年11月30日。三是構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，主要包括紀(jì)檢監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督。這些成就的取得，為建設(shè)法治軍隊奠定了基石。

建設(shè)法治軍隊是建設(shè)法治國家的有機構(gòu)成和顯著標(biāo)志，也是建設(shè)法治國家的重要任務(wù)和基礎(chǔ)工程。如果說國家全面深化改革，加快實現(xiàn)中國夢的重要保障和主要標(biāo)志是全面推進依法治國，建設(shè)與富強中國、民主中國、文明中國、和諧中國、美麗中國相適應(yīng)的法治中國，那么軍隊全面深化改革，實現(xiàn)強軍夢的根本保證和主要標(biāo)志就是全面推進依法治軍，建設(shè)與法治國家相適應(yīng)的法治軍隊。建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的法治軍隊，既是建設(shè)法治國家的題中應(yīng)有之義，也是建設(shè)法治國家的重要戰(zhàn)略支撐。有了與法治國家、法治政黨、法治政府、法治社會相匹配的法治軍隊，就能為鞏固黨的執(zhí)政地位，保證人民當(dāng)家作主，全面推進依法治國提供可靠保障。建設(shè)法治軍隊是提升軍隊法治化水平的必由之路。新的歷史條件下，軍隊所處的社會環(huán)境和軍隊內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、人員成分、技術(shù)構(gòu)成日益復(fù)雜，軍隊建設(shè)和改革以及軍隊承擔(dān)的應(yīng)對海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間安全威脅，遂行搶險救災(zāi)、反恐維穩(wěn)、國際維和、安保警戒等使命任務(wù)日益繁重。軍隊內(nèi)外環(huán)境越復(fù)雜、使命任務(wù)越艱巨，就越要保持高度的集中統(tǒng)一、嚴(yán)明的組織紀(jì)律、科學(xué)的管理體制、規(guī)范的運行程序，越要把依法治軍從嚴(yán)治軍的方針貫徹落實到軍隊建設(shè)的各領(lǐng)域和全過程。這就要求我們立足軍隊建設(shè)發(fā)展實際，健全軍隊法治建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強對軍隊發(fā)展戰(zhàn)略的制定、武器裝備的更新、軍事人才的培養(yǎng)、體制編制的調(diào)整、保障力量的運用、戰(zhàn)場設(shè)施的建設(shè)和軍事理論的創(chuàng)新等方面法治建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重點解決好聯(lián)合指揮、聯(lián)合訓(xùn)練、聯(lián)合保障法規(guī)制度不健全，新裝備、新系統(tǒng)訓(xùn)練缺少規(guī)章、使用缺少規(guī)范、管理缺少標(biāo)準(zhǔn)等問題。只有將依法治軍上升到法治軍隊的高度，徹底改變長期形成的以領(lǐng)導(dǎo)者個人意志為主導(dǎo)的工作模式，牢固確立以法治思維和法治方式為主導(dǎo)的工作模式，才能適應(yīng)國防和軍隊建設(shè)發(fā)展的需要。