于立斌

摘 要：黨的十九大報告中進一步強調(diào)了黨領導下的多元社會治理體制，強調(diào)社會治理重在基層，尤其是要加強社區(qū)的治理體系建設。文章通過對西部地區(qū)L市近年來在社區(qū)治理改革實踐的研究，發(fā)現(xiàn)其存在去“行政化”改革有限、協(xié)同共建能力不足、群眾參與自治程度較低、社區(qū)之間發(fā)展不均衡等四個問題，并對問題的原因進行反思，認為今后社區(qū)工作中要充分樹立治理理念，更加貫徹落實好中央對于社區(qū)治理的目標、任務和要求。

關鍵詞：社區(qū)治理;基層改革;協(xié)同共建

黨的十九大報告中進一步強調(diào)了黨領導下的多元社會治理體制，明確了新時代社會治理創(chuàng)新的方向和思路，拓展了當前社會治理的主要工作領域，凸顯出重心下移的社會治理體系的重要性，強調(diào)社會治理重在基層，尤其是要加強社區(qū)的治理體系建設。社區(qū)作為國家社會治理體系中的基礎環(huán)節(jié)，在我國社會進入全面改革、轉型發(fā)展的新時代中起著最基礎和重要的作用。

近年來，各地城市在社區(qū)治理模式中在積極探索社區(qū)治理改革，推動社區(qū)向共建共治共享的方向轉變，地處西部的L市也積極探索新時代下基層社區(qū)治理的道路模式。但是，漸進式的社區(qū)改革中還有一些亟待補齊的短板，這些問題和短板如果得不到重視和解決，勢必會限制社區(qū)治理水平的進一步提升和發(fā)展，影響整個社區(qū)治理體系的建設。

一、社區(qū)治理改革的問題及原因分析

（一）社區(qū)去“行政化”改革當中的問題

我國社區(qū)治理存在四種模式，即政府主導、市場主導、社會自治和專家參與（李強，2017），目前普遍存在的社區(qū)治理模式是在黨和政府直接領導下推進，各主體進行配合的模式。這種模式優(yōu)勢是可在國家行政資源的統(tǒng)一調(diào)配和安排下推進社區(qū)治理，但也產(chǎn)生的一個后果便是城鄉(xiāng)社區(qū)的過度“行政化”問題，表現(xiàn)為社區(qū)對政府的高度依附、社區(qū)工作內(nèi)容的“行政化”、社區(qū)自治組織內(nèi)部的科層化、以及社區(qū)內(nèi)部居民認同和參與度較低等問題，這些表現(xiàn)顯然與十九大報告中所提出的“共建共治共享的社會治理格局”相去甚遠。

目前L市社區(qū)治理模式普遍為政府主導的模式，所以也同樣面臨著社區(qū) “行政化”的問題。盡管L市近年來推行為基層社區(qū)減負增效的“政社分離”改革，然而從實際的調(diào)查情況來看，這種成效極為有限。社區(qū)行政化的工作事務有一部分從社區(qū)工作事項中去除，也有一部分收歸至街道一級處理，在形式上是有所減少，但同時又增加了一些行政的工作，各種類別的工作考核、運動式迎檢相較以往卻是一年比一年多，甚至一些社區(qū)還有招商引資的經(jīng)濟任務，這顯然是與基層社區(qū)的基本職能相背馳的。服務能力的提升更多是社區(qū)書記和工作人員以勤勤懇懇，加班加點，吃苦奉獻的精神和行動換來的，所以從總體來說社區(qū)服務效能是提升了，但社區(qū)減負確是十分有限。

究其原因，筆者認為是基層社區(qū)與上級部門的權責不清晰造成的。在基層社區(qū)從管理職能向服務職能轉變的過程中，其責任、權力、利益結構調(diào)整也相應被推到前臺，向誰負責、負什么責、誰來負責成為基層社區(qū)考量的焦點問題。服務群眾的工作一方面要干出實際，讓百姓滿意，另一方面也要在科層體制內(nèi)受到上級職能部門和街道一級的權力制約。當沒有一套清晰地權責規(guī)定時，很多事務就被攤派給行政級別最末端的基層社區(qū)了。

另外，在社會職能方面，哪些是上級職能部門政府有需要進行管理的，哪些是可以基層社區(qū)可以自我治理的，也一直沒有明確的界定。因此在調(diào)查中就看到各類市一級、區(qū)一級的政府職能部門對社區(qū)進行一輪又一輪的考核檢查，社區(qū)在對付這些檢查上花費了巨大精力，造成了服務資源的浪費。

（二）社區(qū)在協(xié)同共建中的問題

促進社區(qū)協(xié)同共建是充分落實十九大報告中所提出的“共建、共治、共享”治理理念的基本落腳點。在調(diào)查過程中，筆者了解到促進協(xié)同共建的牽頭主體大都還是基層社區(qū)黨組織。當街道社區(qū)與區(qū)域內(nèi)組織對接時，會遭遇到一些冷對待，與區(qū)域內(nèi)非公組織溝通時，非公組織往往表現(xiàn)出黨組織缺失或渙散，黨建積極性不高的特點;而與區(qū)域內(nèi)機關事業(yè)單位黨組織進行對接時，由于行政級別的影響，街道社區(qū)往往感覺受到限制。在對接過程中，街道社區(qū)無法獲得充分的認同，得不到對方的有效回應。

從調(diào)研經(jīng)驗來看，這種問題一方面是由于轄區(qū)內(nèi)相關組織對于區(qū)域化黨建的重要性和意義認知不夠。另一方面，從街道社區(qū)的主體性來看，在對接的過程中，街道社區(qū)還是帶有一定程度的管理性思維，認為自身與對方進行黨建溝通本質上是一個誰來管理誰的問題，而不是從治理角度出發(fā)，形成一個在黨建意義上的服務交換。在這種思維下，即便是雙方或多方形成了一個互動合作，這種合作也是脆弱的、短暫的，對于充分發(fā)揮協(xié)同共建作用是不利的。

（三）群眾參與社區(qū)自治程度不足的問題

在調(diào)查中了解到，L市基層社區(qū)目前普遍存在居民參與社區(qū)事務積極性不高，參與社區(qū)治理意識不強，開展民主協(xié)商議事的機制沒有得到有效建立的問題，因此社區(qū)基層自治組織的作用沒有得到有效發(fā)揮，這對于增強社區(qū)凝聚力、向心力，鞏固黨在基層的自治基礎是十分不利的。

對于此問題，筆者認為其原因一方面在于基層社區(qū)未能把宣傳引導、積極發(fā)動、適當鼓勵居民參與社區(qū)治理的工作做到位。另一方面也是由于一些社區(qū)對“共治”的理念和思路不明確不清晰造成的，有些社區(qū)在社區(qū)工作上依然堅持實行全能主義，將一切社會矛盾的解決視為自己的責任，四處救火，包辦一切，比如在服務創(chuàng)新上為居民包辦代理一切，看似服務群眾，實則職責越位，從而弱化群眾自治的能力。

（四）社區(qū)發(fā)展不均衡的問題

由于人民群眾的生活水平日益提高，其社會公共服務的需求也在日益豐富。然而在調(diào)查中筆者能夠清晰地感到，各個社區(qū)發(fā)展的狀況也是存在明顯差異的，這直接導致百姓群眾接受到的社會公共服務也是不均等的。一些核心街區(qū)的社區(qū)有較為充足的硬件設施條件，綜合服務中心面積充裕，工作人員配備齊全，購買社會組織服務的項目有保障，“區(qū)域化黨建”、“三社聯(lián)動”等一些項目工程也推進較好。而同樣在調(diào)查中看到，一些非中心化的社區(qū)，社區(qū)基礎設施落后，同一個街道的兩個社區(qū)共用一處辦公地點，這就意味著一個社區(qū)的辦公地點必然距離轄區(qū)較遠，本來是便民的服務就不再便民，而社區(qū)的綜合服務中心更是沒有著落。這同樣也限制了為“三社聯(lián)動”等項目的平臺搭建，因此“三社聯(lián)動”項目也只是在有限的幾個社區(qū)中推開，大多數(shù)的社區(qū)還并未得到推廣。由于沒有更多的政策配套和經(jīng)費支持，社會組織和社會工作者進入社區(qū)同樣十分有限，在購買社會組織的服務時，社會組織申請民政部門項目時會遇到較大的困難和阻礙，這也不利于優(yōu)秀的社會組織同社區(qū)進行長期良性的合作。

二、結語

西部地區(qū)在近年來積極推進社區(qū)的改革實踐，地方政府肯在觀念上堅持改革，敢于打破條條框框的限制，把改革作為破解基層治理遇到的瓶頸和困難的必由之路;基層工作人員勤勤懇懇，甘于奉獻，根據(jù)自身社區(qū)的情況和特點，串聯(lián)轄區(qū)社會資源，設計服務內(nèi)容和活動，最大限度的提供一些社會性服務。

然而在改革的過程中也伴隨著一些問題，這些問題或是來源于經(jīng)濟發(fā)展和社會資源的局限性，或是產(chǎn)生自制度與措施的不相適應，已在某種程度上制約著社區(qū)治理能力和治理體系進一步的提升和完善。盡管這些問題的根本解決較為棘手，但同樣也不能忽視來自制度層面和行動層面對于這些問題的分解能力。

中共中央和國務院在2017年出臺的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》）其實就是對各地方近年來在社區(qū)治理方面探索和改革實踐的歸納總結，其出臺也意味著中央政府對今后社區(qū)治理的任務和目標做出了明確的要求，這應是新時代社區(qū)治理體系建設的根本遵循。因此，對于欠發(fā)達的西部地區(qū)來說，能夠充分領會《意見》精神，將《意見》中所提出的目標、任務、要求貫徹落實到工作實處將是進一步完善社區(qū)治理體系建設的必由之路。

參考文獻

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