鄭后建

（湖南商學(xué)院湖南經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究中心湘商研究中心，湖南長(zhǎng)沙 410205）

公共文化服務(wù)體系，一般指面向大眾的公益性的文化服務(wù)體系，主要是指與公共文化有關(guān)的理論研究、精品創(chuàng)作、知識(shí)傳授、傳播、娛樂(lè)、傳承、農(nóng)村文化等七個(gè)方面內(nèi)容的集合。在新時(shí)代，加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)對(duì)早日全面建成小康社會(huì)和提高國(guó)家地區(qū)文化軟實(shí)力，尤其是對(duì)實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往都具有十分重要的意義。長(zhǎng)沙作為我國(guó)長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”示范區(qū)的龍頭城市，“娛樂(lè)之都”、“國(guó)家歷史文化名城”的名聲早已為世人熟知，但在新時(shí)代，如何引領(lǐng)文化達(dá)到新高度，尤其是公共文化服務(wù)進(jìn)入新征程，如何能夠?qū)ⅰ拔幕L(zhǎng)沙”建設(shè)得更加多姿多彩，正在考驗(yàn)著長(zhǎng)沙的執(zhí)政者和建設(shè)者。

1 長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得的成就

總體而言，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，已逐步形成公共文化服務(wù)“設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、供給多元化、城鄉(xiāng)一體化、服務(wù)普惠化、活動(dòng)品牌化、機(jī)制長(zhǎng)效化”的“長(zhǎng)沙模式”，繼躋身國(guó)家公共文化服務(wù)示范區(qū)之后，最近又入選公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)家試點(diǎn)城市。具體來(lái)說(shuō)，一是建立了較為完備的公共文化政策法規(guī)體系；二是形成了較為完善的公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)（共63家長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)設(shè)施的具體分類(lèi)參見(jiàn)表1、表2）；三是開(kāi)展了喜聞樂(lè)見(jiàn)的公共文化服務(wù)活動(dòng)（最新最近的如2017年長(zhǎng)沙“杜鵑花”藝術(shù)節(jié)、2018年長(zhǎng)沙新年音樂(lè)會(huì)等）；四是塑造出具有湖湘特色的公共文化品牌，一大批獲獎(jiǎng)電影電視劇《雍正王朝》、《恰同學(xué)少年》，湖南衛(wèi)視《快樂(lè)大本營(yíng)》、《天天向上》、《我是歌手》等湖湘特色文化品牌早已在全國(guó)具有一定知名度和影響力。

2 長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 公共文化服務(wù)提供主體勢(shì)單力薄

建設(shè)公共文化服務(wù)體系，需要各類(lèi)公共文化服務(wù)主體的共同參與。政府只是做好引領(lǐng)者和協(xié)調(diào)者的角色，只負(fù)責(zé)提供基本的公共文化服務(wù)，確保滿(mǎn)足公民基本文化權(quán)利。而將相當(dāng)一部分權(quán)力返回于社會(huì)和市場(chǎng)，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制直接或間接地提供其他公共文化服務(wù)。而現(xiàn)實(shí)的情況是，長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)供給基本由政府承擔(dān)，其他公共文化服務(wù)主體的積極性不高，參與性不強(qiáng)，主體作用和自我服務(wù)能力偏低。這樣形成的結(jié)果，一是政府投入的資金和精力有限，導(dǎo)致公共文化設(shè)施總量尚顯不足；二是已有的公共文化設(shè)施得不到正常有效利用，導(dǎo)致資源閑置和浪費(fèi)；三是文化服務(wù)內(nèi)容沒(méi)有特色和亮點(diǎn)，不能很好地與實(shí)際文化需求對(duì)接，導(dǎo)致惠民目的難以實(shí)現(xiàn)；四是資金實(shí)際投向不平衡，導(dǎo)致出現(xiàn)重硬件輕軟件、重市區(qū)輕社區(qū)、重城市輕鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。

2.2 公共文化服務(wù)保障體系建設(shè)不足

公共文化服務(wù)體系的健康運(yùn)行客觀上需要相應(yīng)的保障體系作支撐，而目前長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)保障體系仍有欠缺。在法制保障方面，長(zhǎng)沙市相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域的立法而言，在公共文化方面的立法是滯后的，主要是至今未能制定一部關(guān)于公共文化服務(wù)體系方面的法規(guī)。目前僅有《長(zhǎng)沙市歷史文化名城保護(hù)條例》、《岳麓山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》等少數(shù)法規(guī)，且較為分散。在資金保障方面，以2012年為例，長(zhǎng)沙市文化體育與傳媒3.20億元，僅占當(dāng)年長(zhǎng)沙市本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出238.40億元的1.34%。橫向?qū)Ρ龋轿魇》鞘?huì)城市的晉城市同一年文化體育與傳媒支出占當(dāng)年晉城市本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出的4.23%?？梢?jiàn)，長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)上的投入還是偏低，經(jīng)費(fèi)依然偏少，從而不利于充分有力地開(kāi)展多種文化活動(dòng)。

2.3 公共文化服務(wù)信息體系建設(shè)滯后

當(dāng)前，長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)信息體系仍存在總體建設(shè)滯后問(wèn)題，嚴(yán)重影響了長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)活動(dòng)的正常開(kāi)展。一是在長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)信息提供主體上的混亂。長(zhǎng)沙市文廣新局作為長(zhǎng)沙市文化主管單位本應(yīng)承擔(dān)起信息匯總集中發(fā)布的職責(zé)，但事實(shí)上長(zhǎng)沙市文廣新局下屬單位的活動(dòng)都是以各自名義對(duì)外發(fā)布的，從而導(dǎo)致公共文化服務(wù)信息體系零散和信息化水平不高。二是在長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)信息提供時(shí)間上的滯后。主要表現(xiàn)為一般都是以通訊稿、匯報(bào)稿等形式進(jìn)行的總結(jié)和宣傳，而忽視了前期的預(yù)告性信息發(fā)布和后期的跟蹤性信息反饋，從而降低了民眾的知情度。三是在長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)信息傳播技術(shù)上的落后。主要表現(xiàn)為發(fā)布信息采用傳統(tǒng)的網(wǎng)站、海報(bào)等形式居多，而運(yùn)用微博、微信等新媒體手段偏少，從而難以滿(mǎn)足現(xiàn)代化的傳播需求。

表1 按所屬單位分類(lèi)長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)設(shè)施（單位：家）

表2 按類(lèi)型分類(lèi)長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)設(shè)施（單位：家）

2.4 公共文化服務(wù)監(jiān)督評(píng)估體系不夠健全

目前長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)監(jiān)督評(píng)估體系缺乏規(guī)劃和指導(dǎo)，未能形成客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)部門(mén)大多根據(jù)自身需要、自我感覺(jué)、自行開(kāi)展活動(dòng)，并且原則性的規(guī)定多，操作層面的辦法少。許多文化活動(dòng)在籌備的時(shí)候，缺乏對(duì)群眾需要的了解，缺少對(duì)活動(dòng)效果的關(guān)注；在開(kāi)展的時(shí)候，又缺乏行之有效監(jiān)督評(píng)估體系的保障。而恰恰在公共文化服務(wù)監(jiān)督評(píng)估工作中，民眾的反映和反饋是最重要的，公共文化服務(wù)體系水平高低和后續(xù)公共文化服務(wù)體系不斷完善的支點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)也在于此。從長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系實(shí)際考核評(píng)估來(lái)看，也是以?xún)?nèi)部考核為主，以材料形式、層層匯報(bào)居多，這種目標(biāo)式考核上級(jí)主管部門(mén)大多關(guān)注下級(jí)文化機(jī)構(gòu)工作量的多少，而不是具體完成質(zhì)的高低。加之開(kāi)放性不夠，公眾參與度較低，考核結(jié)果的可信度自然也大打折扣。

3 導(dǎo)致長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在問(wèn)題的原因

3.1 政府職能定位不夠清晰

一是政府職能越位，管了不該管的事情。對(duì)政府、市場(chǎng)、企業(yè)、中間組織、個(gè)人等的定位不夠明朗，導(dǎo)致政府做了許多原本是由市場(chǎng)或企業(yè)、中間組織等去做的事情。二是政府職能錯(cuò)位，內(nèi)部較為混亂。這主要是受傳統(tǒng)政治體制的影響，由于在文化服務(wù)上過(guò)于細(xì)致的分工，導(dǎo)致政府各個(gè)部門(mén)出現(xiàn)某些職能上的錯(cuò)位或重合。三是政府職能缺位，該管的事情沒(méi)有管。總是認(rèn)為文化建設(shè)不如經(jīng)濟(jì)建設(shè)重要，搞文化建設(shè)不如抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致文化工作“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。

3.2 服務(wù)主體作用發(fā)揮不夠

服務(wù)主體相對(duì)單一是首當(dāng)其沖的問(wèn)題。長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)的提供主體目前主要還是依靠政府和各級(jí)文化事業(yè)單位，非政府組織、企業(yè)、社會(huì)的主體作用偏弱。其次是群眾的主體作用不夠。雖然長(zhǎng)沙市在公共文化服務(wù)體系建設(shè)方面取得了不小的成就，但是離人民創(chuàng)建、人民參與、人民享受的目標(biāo)還有較大差距，社會(huì)力量薄弱。再就是非政府組織等發(fā)展緩慢。由于上述種種原因，導(dǎo)致眾多民間組織、社會(huì)化組織參與長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系建設(shè)的熱情不高，在其中的地位不高，應(yīng)發(fā)揮的作用不夠。

3.3 文化管理機(jī)制不夠健全

主要表現(xiàn)為重建設(shè)輕管理，很難綜合反映公共文化服務(wù)的投入、產(chǎn)出和運(yùn)行狀態(tài)。一是發(fā)展規(guī)劃不到位。目前僅有市級(jí)層面的公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作規(guī)劃，各個(gè)區(qū)縣市的工作規(guī)劃，僅停留在宏觀層面，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃更是流于形式。二是運(yùn)行機(jī)制不健全。文化管理部門(mén)政出多門(mén)，各自為政，難以協(xié)調(diào)，遠(yuǎn)沒(méi)有形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的整體格局。三是考核機(jī)制不完善。沒(méi)有開(kāi)展相應(yīng)的公共文化設(shè)施監(jiān)督、檢查、考核和評(píng)估，導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)作效率低下。

3.4 文化體制改革不夠徹底

一是對(duì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系與區(qū)別認(rèn)識(shí)不清。尚未認(rèn)識(shí)到文化事業(yè)滿(mǎn)足的是全體社會(huì)大眾的共同需求、是基礎(chǔ)，文化產(chǎn)業(yè)滿(mǎn)足的是社會(huì)大眾的多樣化需求、是提升。二是存在既得利益者的阻撓和干擾。某些文化管理部門(mén)和某些地區(qū)的既得利益者不愿意放棄本部門(mén)和本地區(qū)的利益，不愿意將優(yōu)秀文化資源分享出去。三是文化管理部門(mén)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。相較于經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，更熱衷于使用行政手段和行政命令管理文化發(fā)展。

4 新時(shí)代長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議

基于以上分析，長(zhǎng)沙市應(yīng)該在充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)）和國(guó)內(nèi)先行城市（如杭州市、太原市）開(kāi)展公共文化服務(wù)體系建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際情況，提出相應(yīng)對(duì)策。

4.1 加快推進(jìn)文化體制改革

2014年2月，中共中央通過(guò)了《深化文化體制改革實(shí)施方案》，為文化改革發(fā)展明確了路線圖、時(shí)間表和任務(wù)書(shū)，并提出要把好改革的方向盤(pán)，抓住改革的著力點(diǎn)，堅(jiān)持改革是動(dòng)力、發(fā)展是主題，不斷創(chuàng)新文化體制機(jī)制、促進(jìn)文化繁榮發(fā)展。為加快推進(jìn)國(guó)家公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推介，長(zhǎng)沙市必須致力于推進(jìn)全面深化文化體制改革工作。一是要明確政府主導(dǎo)發(fā)展文化事業(yè)，并加大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策扶持力度。同時(shí)，充分利用二者的互補(bǔ)性，在發(fā)展文化事業(yè)的同時(shí)繁榮文化產(chǎn)業(yè)。二是要徹底打破既得利益者的束縛，重新梳理文化行政部門(mén)隸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)設(shè)置，平衡地區(qū)間的文化資源，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。三是變革文化行政部門(mén)管理方式，更多以服務(wù)為主。具體要將直接、微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接、宏觀管理，將過(guò)多的使用行政手段轉(zhuǎn)化為法律手段與經(jīng)濟(jì)手段。

4.2 形成公共文化服務(wù)參與機(jī)制

以美國(guó)為例，政府能夠憑借少量的財(cái)政資金推動(dòng)龐大而復(fù)雜的公共文化服務(wù)體系得以建立并成功運(yùn)行，一個(gè)重要的原因在于能夠最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與政策優(yōu)勢(shì)。所以今后長(zhǎng)沙市政府必須努力實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)便是學(xué)習(xí)國(guó)外尤其是美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和非政府組織在公共文化資源中的獨(dú)特配置作用，積極推動(dòng)第三方組織的建立與發(fā)展。一是進(jìn)一步強(qiáng)化政府的主導(dǎo)職能，在思想、政策和工作重心上，對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)給予實(shí)實(shí)在在的支持。二是積極引導(dǎo)非政府組織廣泛參與，主要是加大力量扶持非政府組織的發(fā)展，在成立、注冊(cè)、運(yùn)作等方面給予政策傾斜。三是鼓勵(lì)盈利性組織積極參加，采取政府購(gòu)買(mǎi)文化服務(wù)或企業(yè)參股等方式加入公共文化服務(wù)體系建設(shè)。最后就是突出公民的主體性作用，因?yàn)榻ㄔO(shè)公共文化服務(wù)體系的最終目的還是為了使民眾得到實(shí)惠。

4.3 完善公共文化服務(wù)管理機(jī)制

構(gòu)建新時(shí)代公共文化服務(wù)體系離不開(kāi)充滿(mǎn)生機(jī)與活力的體制機(jī)制作為支撐。對(duì)于長(zhǎng)沙市而言，一是優(yōu)化文化發(fā)展規(guī)劃，主要是依據(jù)上級(jí)文件精神并結(jié)合本市實(shí)際情況進(jìn)行安排，同時(shí)對(duì)提出的各項(xiàng)任務(wù)各司其職、各負(fù)其責(zé)，予以落實(shí)落細(xì)。二是健全公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，努力形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的基本格局，針對(duì)公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，切實(shí)加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，科學(xué)進(jìn)行分類(lèi)管理，同時(shí)積極將采購(gòu)、外包、補(bǔ)貼、授權(quán)等市場(chǎng)化手段引入文化領(lǐng)域，穩(wěn)步推進(jìn)公共文化服務(wù)的市場(chǎng)化探索，增強(qiáng)政府服務(wù)與管理能力。三是完善公共文化服務(wù)考核評(píng)估體系，在《湖南省公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效考核辦法》的指導(dǎo)下，出臺(tái)相關(guān)辦法或條例，對(duì)經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施、工作業(yè)績(jī)等進(jìn)行全面的測(cè)評(píng)、考核與監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)民眾需求的反饋機(jī)制建設(shè)，以人民的滿(mǎn)意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 推動(dòng)公共文化服務(wù)體系創(chuàng)新

創(chuàng)新是發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的不竭動(dòng)力。在新形勢(shì)下，長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)體系建設(shè)還需要不斷推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)工程。一是供給主體創(chuàng)新，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上扶持民間文化團(tuán)體，豐富群眾業(yè)余文化生活，促進(jìn)企業(yè)和社區(qū)互動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)參與社區(qū)公共文化建設(shè)。二是合作方式創(chuàng)新，將政府與社會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP模式”）推廣應(yīng)用到公共文化服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。三是運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，圍繞人民群眾需求，探索使人民群眾方便參與、快捷分享公共文化服務(wù)的途徑，構(gòu)建信息暢通、互動(dòng)性強(qiáng)的運(yùn)行機(jī)制。四是融合機(jī)制創(chuàng)新，重中之重是促進(jìn)科學(xué)技術(shù)與公共文化服務(wù)的深度融合，將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播手段應(yīng)用于公共文化服務(wù)體系建設(shè)，從而使文化內(nèi)容更加生動(dòng)、文化傳播更加快捷、文化影響更加深遠(yuǎn)。

最后，打通公共文化服務(wù)“最后一公里”應(yīng)成為重中之重。如推動(dòng)公共文化設(shè)施向社區(qū)田間、城鄉(xiāng)基層延伸，真正實(shí)現(xiàn)與服務(wù)對(duì)象之間的“零距離”；創(chuàng)作更多群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化產(chǎn)品，讓公共文化服務(wù)直“接地氣”；文化工作者想方設(shè)法做群眾的“貼心人”等。