夏玉中

摘 要：目前，很多縣鄉(xiāng)基層單位內(nèi)部控制工作還處于初步建設(shè)階段，有的單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)重視不夠，內(nèi)控措施抓得不力。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問(wèn)題;建議

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是加強(qiáng)單位經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范和管控的重要措施，是財(cái)政資金、資產(chǎn)使用管理安全的一道重要門(mén)檻。2012年財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，部署實(shí)施這項(xiàng)工作，2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，逐步強(qiáng)力推進(jìn)這項(xiàng)工作的實(shí)施。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)率先推行，逐步帶動(dòng)使用財(cái)政資金的其他行政事業(yè)單位跟進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得了一定的成效。但是目前，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還處于初步建設(shè)階段，存在一些突出問(wèn)題。

1.對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，缺乏自覺(jué)執(zhí)行單位內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)生動(dòng)力

以某區(qū)直單位為例，2017年某區(qū)直單位152家預(yù)算單位編制的內(nèi)控報(bào)告顯示，有98個(gè)單位內(nèi)控工作總體評(píng)價(jià)差，50個(gè)單位內(nèi)控工作總體評(píng)價(jià)中，4個(gè)單位總體評(píng)價(jià)良。在這98家總體評(píng)價(jià)差的單位中，有5%的單位沒(méi)有成立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，沒(méi)有建立單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu);有50%的單位沒(méi)有制定內(nèi)部控制制度和流程圖;有80%單位沒(méi)有開(kāi)展內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)工作。有的單位管理者對(duì)單位內(nèi)部控制規(guī)范是干什么的不清楚，單位分管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)也不知道如何去抓。雖然財(cái)政部門(mén)從2017年起要求各級(jí)行政事業(yè)單位編制內(nèi)控報(bào)告，通過(guò)內(nèi)控報(bào)告的形式推動(dòng)各單位內(nèi)部控制規(guī)范的落實(shí)，但基層單位對(duì)這項(xiàng)工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，主動(dòng)性不強(qiáng)。

2.財(cái)務(wù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)不能夠適應(yīng)內(nèi)部控制工作的需要

單位財(cái)務(wù)人員是單位經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與者，單位財(cái)務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生直接的影響。目前，有的基層單位的財(cái)務(wù)力量比較薄弱，影響了單位內(nèi)部控制規(guī)范的順利實(shí)施。

以某區(qū)直單位為例，某區(qū)直單位有152家預(yù)算單位，成立財(cái)務(wù)股室或設(shè)置會(huì)計(jì)崗位有127家，大的單位有會(huì)計(jì)人員4至5人，一般單位有2名會(huì)計(jì)人員，還有39家單位會(huì)計(jì)人員只有1人，承擔(dān)單位所有的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理。全區(qū)共有會(huì)計(jì)人員391人，有會(huì)計(jì)本科或?qū)？茖W(xué)歷112人，其中高級(jí)會(huì)計(jì)師4人，中級(jí)會(huì)計(jì)師22人，助理會(huì)計(jì)師76人。從事會(huì)計(jì)的人員中，有一半以上人員都是兼職，有的財(cái)務(wù)人員沒(méi)有會(huì)計(jì)工作經(jīng)歷，對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)不熟悉。單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和人員是承擔(dān)單位內(nèi)部控制主要力量和抓手，財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制流程不清楚，對(duì)內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)抓不住，單位內(nèi)部控制的成效較差。

3.沒(méi)有建立較為完善的制度體系

有些基層單位對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理制定了較為具體管理辦法，但對(duì)預(yù)算、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等還沒(méi)有制定具體的制度。有的單位制定的制度內(nèi)容龐雜、程序煩瑣，執(zhí)行起來(lái)難度較大;有的單位制定的制度內(nèi)容空洞，沒(méi)有可操作性。

4.內(nèi)控管理與業(yè)務(wù)管理不協(xié)調(diào)

有的單位內(nèi)控辦公室由監(jiān)察室主任兼任，有的是單位辦公室主任兼任，有的是單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人兼任。有的單位監(jiān)察室主任、辦公室主任對(duì)財(cái)務(wù)管理不熟悉，又很少與財(cái)務(wù)人員溝通，甚至在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不按程序辦理，違反行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。很多單位內(nèi)控辦公室與財(cái)務(wù)股室的權(quán)責(zé)關(guān)系未明確，工作上互相扯皮。而單位財(cái)務(wù)股長(zhǎng)兼任內(nèi)控辦公室主任，既當(dāng)發(fā)球員又當(dāng)裁判員，產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性加大。

5.內(nèi)部控制執(zhí)行上流程不清晰

有些基層單位在內(nèi)部控制執(zhí)行上流程不清晰，關(guān)鍵點(diǎn)抓不準(zhǔn)，造成在預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等業(yè)務(wù)層面問(wèn)題多發(fā)。有的單位會(huì)計(jì)、出納一人擔(dān)任，一個(gè)人負(fù)責(zé)貨幣資金的全過(guò)程辦理。

在預(yù)算編制工作中，有的單位由財(cái)務(wù)人員擬訂草案后，單位主要負(fù)責(zé)人審核一下就報(bào)送財(cái)政部門(mén)，單位沒(méi)有召集相關(guān)股室會(huì)商，沒(méi)有召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議研究，預(yù)算不準(zhǔn)。

在收支管理上，有的單位大額支出沒(méi)有召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議研究，只是班子內(nèi)部少數(shù)成員知情。有的單位收支票據(jù)管理不規(guī)范，甚至仍有白條入賬。

在資產(chǎn)管理上，有的單位添置固定資產(chǎn)和處置固定資產(chǎn)，沒(méi)有履行向縣（區(qū)）國(guó)資部門(mén)報(bào)批的手續(xù)，處置資產(chǎn)的收入沒(méi)有繳入國(guó)庫(kù)，而是留在單位自用。有的單位國(guó)有資產(chǎn)卡片更換不及時(shí)，新購(gòu)置的固定資產(chǎn)沒(méi)有及時(shí)入賬，出售和報(bào)廢也沒(méi)有及時(shí)銷(xiāo)賬，造成賬實(shí)不符。

在政府采購(gòu)上，很多單位沒(méi)有編制采購(gòu)預(yù)算習(xí)慣，需要時(shí)再臨時(shí)追加，購(gòu)買(mǎi)時(shí)也不愿意走招投標(biāo)程序。

在建設(shè)項(xiàng)目管理上，有的單位項(xiàng)目申報(bào)前沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，項(xiàng)目資金預(yù)算不準(zhǔn)確，有時(shí)預(yù)算資金數(shù)額大，但實(shí)際支出小，造成資金支不出去;有時(shí)工程支出超出預(yù)算，造成項(xiàng)目資金缺口較大，無(wú)著落。有的項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范，未經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序，單位直接議定施工單位。在合同管理上，隨意變更合同的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

這些問(wèn)題的存在，反映了部分基層單位對(duì)內(nèi)部控制工作沒(méi)有引起重視，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》還沒(méi)有成為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行動(dòng)指南，還需要進(jìn)一步完善落實(shí)。

二、推進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.加強(qiáng)宣傳，提高基層單位自覺(jué)執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范的主動(dòng)性

財(cái)政部要求基層單位每年編制單位內(nèi)部控制報(bào)告，以全面落實(shí)內(nèi)控建設(shè)。如果單位沒(méi)有建立健全內(nèi)部控制制度，平時(shí)很多工作沒(méi)有嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范操作，工作中沒(méi)有留下痕跡，填好這份報(bào)表難度很大。

將“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獌?nèi)控”，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要主動(dòng)作為，加大宣傳力度，利用會(huì)議、講座等形式，通過(guò)典型案例，向單位管理人員宣傳，增強(qiáng)單位管理人員的內(nèi)控責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。只有單位管理人員認(rèn)識(shí)到了“我要內(nèi)控”的重要意義，才有可能積極主動(dòng)落實(shí)相關(guān)工作。

各級(jí)財(cái)政部門(mén)同時(shí)要注重對(duì)單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，讓他們明確內(nèi)控的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，知道怎么去抓這項(xiàng)工作。單位要加強(qiáng)對(duì)全體工作人員的培訓(xùn)，讓大家都知道內(nèi)部控制的具體內(nèi)容，形成共同參與的良好氛圍。

2.建立內(nèi)部控制組織體系，加強(qiáng)基層單位財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

單位要成立內(nèi)部控制辦公室，建立單位內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。單位負(fù)責(zé)人要擔(dān)任單位內(nèi)控辦公室主任，對(duì)內(nèi)控工作要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，明晰內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)。要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，劃清責(zé)任歸屬，落實(shí)責(zé)任制。

針對(duì)有的單位財(cái)務(wù)力量薄弱、業(yè)務(wù)管理松散的現(xiàn)狀，建議獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)崗位，選拔具有從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員，使從事財(cái)務(wù)工作的人員真正懂財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)。今后要逐步招錄會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)大專(zhuān)以上學(xué)歷的畢業(yè)生，充實(shí)到基層行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)崗位?？h（區(qū)）人社、財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)各單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，提升他們的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。

3.完善內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度是實(shí)施內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)。目前很多基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)還是一個(gè)薄弱點(diǎn)，建議財(cái)政部門(mén)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，總結(jié)一些單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，各單位再結(jié)合本單位的實(shí)際情況進(jìn)一步完善。制度要管用，內(nèi)容要具體實(shí)在，簡(jiǎn)潔明了，可操作性強(qiáng)，易于大家執(zhí)行。另外，內(nèi)控制度要適應(yīng)業(yè)務(wù)開(kāi)展、內(nèi)部管理等方面的變化，及時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

4.完善內(nèi)部控制工作流程，及時(shí)查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作流程，實(shí)際上是單位在預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目和合同等業(yè)務(wù)操作程序中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有些單位的財(cái)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)流程不熟悉，制作完整的內(nèi)控流程圖存在一定的困難。這就要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要積極主動(dòng)地指導(dǎo)各單位制作好內(nèi)控工作流程圖，找出工作流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要讓單位管理者、內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)人員知道每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的內(nèi)控重點(diǎn)是什么，以及時(shí)查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

5.加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行

一要增強(qiáng)單位管理者的內(nèi)控意識(shí)。單位管理者要率先垂范，身體力行，這樣才能充分發(fā)揮帶頭作用，抓好內(nèi)控工作的落實(shí)。

二要規(guī)范核心業(yè)務(wù)的管控。單位內(nèi)控重點(diǎn)要抓住資金使用這個(gè)核心，圍繞預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等業(yè)務(wù)，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求規(guī)范操作。比如，單位的預(yù)算編制、大額資金的支出、國(guó)有資產(chǎn)的處置等，都應(yīng)召開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議研究，大額政府采購(gòu)和建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，嚴(yán)格規(guī)范地走招投標(biāo)程序。

三要找問(wèn)題。各單位要學(xué)會(huì)運(yùn)用內(nèi)控指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，適時(shí)發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的問(wèn)題，還要針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視反饋問(wèn)題、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及縣（區(qū)）人大預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行情況檢查通報(bào)的問(wèn)題，逐一梳理，及時(shí)采取改進(jìn)措施。

四要運(yùn)用信息化技術(shù)加強(qiáng)監(jiān)管。目前，財(cái)政部門(mén)在預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等方面，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，下一步要逐步向基層行政事業(yè)單位延伸，通過(guò)授權(quán)控制和節(jié)點(diǎn)控制防范風(fēng)險(xiǎn)，做到過(guò)程留痕跡、責(zé)任可追溯，全面提升內(nèi)控管理的效率和水平。

五要建立激勵(lì)機(jī)制?？h（區(qū)）要把內(nèi)控建設(shè)作為單位廉政建設(shè)考核的主要內(nèi)容，對(duì)基層內(nèi)控建設(shè)抓得好的單位給予表彰，對(duì)內(nèi)控開(kāi)展不力、問(wèn)題較多的單位進(jìn)行追責(zé)，增強(qiáng)單位管理人員抓好內(nèi)控工作的主體責(zé)任意識(shí)。各單位要把內(nèi)控工作與個(gè)人評(píng)先評(píng)優(yōu)、干部任用提拔結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)內(nèi)控工作的約束力，在單位內(nèi)部形成抓好內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。（責(zé)任編輯：王文龍）