胡修浩

摘要：一直以來，地方政府融資平臺在振興地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方發(fā)展方面起到了積極作用，是地方政府投融資體制機(jī)制創(chuàng)新的重要工具。在當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新形勢下，地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，本文概述了地方政府融資平臺的相關(guān)情況，對地方政府融資平臺的融資渠道和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入分析，并根據(jù)融資平臺存在的相關(guān)問題提出了有針對性的風(fēng)險(xiǎn)控制舉措。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺;融資渠道;風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)控制

一、地方政府融資平臺及融資渠道概述

我國的分稅制改革催生了地方政府融資平臺，一方面，改革導(dǎo)致地方稅收收入減少，但與此同時(shí)，地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能并未減弱，在加之當(dāng)時(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制并不十分健全與完善，這就促使地方“自謀出路”，探索融資平臺建設(shè)，融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。

國家相關(guān)機(jī)構(gòu)在發(fā)布相關(guān)法規(guī)條文中將地方政府融資平臺定義為具備地方政府投融資作用的平臺，包含相關(guān)的投融資公司;而理論界在相關(guān)理論研究中將其定義為地方政府出資建立，為實(shí)現(xiàn)政府職能而進(jìn)行融資的平臺。總之，地方政府融資平臺就是為了政府實(shí)現(xiàn)其發(fā)展公共事業(yè)、振興一方經(jīng)濟(jì)的政府職能而進(jìn)行籌募資金的平臺，由政府推進(jìn)建立，但是具有獨(dú)立的法人資格，通過正常的投融資經(jīng)營行為籌集資金。

按照承接的建設(shè)項(xiàng)目是否盈利可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性融資平臺。經(jīng)營性融資平臺是指承接盈利性的項(xiàng)目，平臺在經(jīng)營的過程中自負(fù)盈虧，獨(dú)立經(jīng)營;非經(jīng)營性的平臺則更加強(qiáng)調(diào)公益性，承接的建設(shè)項(xiàng)目基于公益目的，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，振興城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，主要依靠財(cái)政撥款。當(dāng)然，按照平臺的規(guī)模，承接項(xiàng)目的范圍與多寡，地方政府融資平臺還可分為大型和小型融資平臺。

從全國范圍來看，股權(quán)融資、信托融資、中期票據(jù)、城投債以及PPP模式也是地方政府融資的渠道，但是，平臺需要具備相應(yīng)的條件才能夠選擇上述的融資方式，所以，在融資的實(shí)際過程中，多數(shù)情況下平臺更多的還是選擇銀行貸款這一方式。

二、地方政府融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方政府資金短缺，融資壓力大

在新形勢下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚侔l(fā)展、健康發(fā)展，也就是說，地方政府的收入面臨下行的壓力，地方政府的資金收入減少;同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給付地方政府的財(cái)政資金也并不足以緩解地方政府資金短缺的壓力。另一方面，伴隨著政府權(quán)力的下移，地方政府在振興地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方公共服務(wù)設(shè)施方面具有了更多的自主權(quán)，也承擔(dān)著更多的職責(zé)，所以，在資金收入與資金需求存在較大差距的情況下，地方融資平臺就面臨巨大的融資壓力，也面臨著較大的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資渠道單一，過于依賴銀行貸款

當(dāng)前，從理論上來說，地方政府融資渠道雖然具有較多的選擇，但是在具體的融資選擇上，受平臺實(shí)際情況限制，銀行貸款還是作為主要的融資渠道選擇。依賴于銀行貸款，渠道單一，這將給融資平臺帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，單一渠道不易分散風(fēng)險(xiǎn)，一旦融資平臺經(jīng)營不善，將給地方政府帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，阻礙地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、阻礙政府促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能的實(shí)現(xiàn)。

（三）內(nèi)部管理機(jī)制不完善，管理責(zé)任不明晰

融資平臺是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，本應(yīng)該具備完善的公司管理制度與機(jī)制，但實(shí)際操作過程中，地方政府融資平臺往往由地方政府主持建立，行政色彩較濃。一方面表現(xiàn)在融資平臺內(nèi)部的管理機(jī)制不完善不健全，缺少相關(guān)的制度建設(shè)或制度執(zhí)行不到位，內(nèi)部管理機(jī)制不健全，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，缺乏制度的約束，組織機(jī)構(gòu)方面的制約。另一方面，平臺人員配置不合理等問題較為突出，管理責(zé)任不明晰，缺乏專業(yè)的投融資專業(yè)人才，對相關(guān)業(yè)務(wù)不夠熟練與精通，在日常業(yè)務(wù)操作過程中運(yùn)營不利，降低了融資平臺的融資效率，增加了融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）杠桿作用被放大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加

前文提到，平臺的融資渠道單一，依賴于銀行貸款，而銀行貸款一般憑借的是地方政府的政府信用，在一項(xiàng)對地方政府融資平臺的調(diào)查研究中，其資產(chǎn)負(fù)債率非常高，也就是說，政府的資金獲得在很大程度上是依賴負(fù)債獲得的。與此同時(shí)，地方政府承接的項(xiàng)目一般都是當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性的項(xiàng)目，盈利性非常低，所以長期依賴負(fù)債負(fù)責(zé)資金導(dǎo)致平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常大，無法保證融資平臺的長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（五）內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制不健全

融資平臺是政府主導(dǎo)建設(shè)成立，在融資的日常運(yùn)營過程中更傾向于使用行政手段，多數(shù)情況下，平臺的債務(wù)由地方政府或者財(cái)政資金償還，也就說說，地方政府融資平臺更關(guān)注的是資金來源但對平臺負(fù)債率關(guān)注度則不夠，并未建立健全有效的負(fù)債預(yù)警機(jī)制，內(nèi)外部的監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)增加，防控措施不到位，不利于平臺的持續(xù)健康穩(wěn)定運(yùn)營與發(fā)展。

三、地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)控制舉措

現(xiàn)在，我國正在經(jīng)歷全方面改革的重要時(shí)期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略如火如荼進(jìn)行，在這樣的國家形式、社會背景下，融資平臺作為為地方政府提供資金來源的重要部分，正日益發(fā)揮著重要的作用，對促進(jìn)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)地方振興發(fā)展具有重要的意義。為使融資平臺獲得可持續(xù)健康經(jīng)營，控制融資風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型是地方政府融資平臺發(fā)展與穩(wěn)定的大勢所趨、必由之路。針對上述分析的融資平臺存在的風(fēng)險(xiǎn)，本文提出如下風(fēng)險(xiǎn)控制舉措。

（一）完善融資平臺的經(jīng)營管理機(jī)制

當(dāng)下，融資平臺大多由地方政府主持建設(shè)，其經(jīng)營管理與地方政府多有牽連，行政彩色較為濃重。融資平臺作為一個(gè)獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營管理過程中應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)的管理機(jī)制，建立完善的內(nèi)部組織架構(gòu)，根據(jù)融資平臺的規(guī)模設(shè)置相關(guān)的董事會、監(jiān)事會等部門。建立并完善平臺的制度建設(shè)，對其日常運(yùn)用管理、融資活動進(jìn)行明確的制度約束。根據(jù)職責(zé)需要，進(jìn)行合理的人員安排，界定人員管理與運(yùn)營責(zé)任，注重提高人員專業(yè)素質(zhì)，從而提高平臺的融資效率、資金使用率、降低負(fù)債，促進(jìn)平臺可持續(xù)經(jīng)營。

（二）拓寬融資渠道

渠道單一是地方政府融資平臺的重要風(fēng)險(xiǎn)因素，依賴于銀行貸款很容易帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了分散因融資渠道單一而帶來的風(fēng)險(xiǎn)，融資平臺應(yīng)積極探索適合平臺實(shí)際情況的融資渠道，如發(fā)行企業(yè)債，向符合條件的大眾進(jìn)行直接融資;可以與具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行合作，吸引市場資金的注入，共同開展公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而緩解地方政府的資金壓力，提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，積極探索PPP模式，探索與社會資金合作共同承接社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而降低融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)與壓力。

（三）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

防范并控制融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠在很大程度上降低整個(gè)融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)，提高平臺的融資效率與效果。平臺應(yīng)該建立債務(wù)總體規(guī)?？刂茩C(jī)制，在承接建設(shè)項(xiàng)目或其他職責(zé)需要向銀行貸款的時(shí)候，應(yīng)該通過平臺內(nèi)部集體決策和專家論證的方式對平臺的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，結(jié)合平臺的實(shí)際情況，進(jìn)行全面的討論、充分的論證，依托平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)對在負(fù)債的能力和規(guī)模做出盡可能客觀合理的判斷與決策，為平臺防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

融資平臺應(yīng)當(dāng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，盡管前期已經(jīng)對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了充分的論證與控制，但是融資平臺所處的內(nèi)外環(huán)境是不斷變化的，為進(jìn)一步防范融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。為了保證風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的準(zhǔn)確性、合理性、客觀性，融資平臺應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取系統(tǒng)與人雙重預(yù)警方式對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析判斷，綜合分析融資平臺的各項(xiàng)負(fù)債相關(guān)指標(biāo)，及時(shí)進(jìn)行分析與檢測，對融資平臺的負(fù)債情況進(jìn)行及時(shí)的檢測與控制，相關(guān)人員也應(yīng)該進(jìn)行相互的測算，輔助系統(tǒng)監(jiān)控，防控融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，提高人員專業(yè)素質(zhì)

融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)防控，內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制也是關(guān)鍵，從內(nèi)部來說，應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)部門或指定專門的人員對融資平臺的運(yùn)營及融資操作進(jìn)行監(jiān)督，并保證監(jiān)督部門或人員的客觀性、獨(dú)立性。另外，強(qiáng)硬的人員專業(yè)素質(zhì)對融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)防控具有重要意義，所以融資平臺應(yīng)注重選聘或培養(yǎng)內(nèi)部人員的專業(yè)素養(yǎng)。

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