姜祖巖

（自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161）

引 言

我國是淡水資源貧乏國家，人均水資源量僅為2 068.31立方米[1]。全國水資源分布不均衡，與人口、土地和經濟布局不相匹配。全國660多個城市中，有400多個城市缺水，其中108個為嚴重缺水城市[2]。根據(jù)水利部《2017年中國水資源公報》、國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》（2018）中數(shù)據(jù)，2017年，我國沿海11省、區(qū)、市創(chuàng)造了全國56.34%的國內生產總值（GDP），但水資源總量僅占全國的26.08%；總供（用）水量2 381.3億立方米，為全國的39.4%。北方沿海地區(qū)（包括天津、河北、遼寧和山東4省、市）人均綜合用水量約234.39立方米，屬資源性缺水。

此外，我國面積大于500平方米的島嶼有6 500多個，大多因缺乏淡水水源而無法居住和開發(fā)，有常駐居民的400多個島嶼也普遍存在缺水問題。海島具有重要的經濟和軍事戰(zhàn)略地位，關系到國家權益和國家安全，而能否解決水資源供應，決定了海島能否維持人類生活，這是海島開發(fā)必須解決的首要問題[2]。

地球上的水資源總量，淡水僅占2.5%，海水占97.5%[2]。在此情形下，向海要水，大力推動海水利用產業(yè)的發(fā)展，彌補淡水資源缺口，對于緩解沿海地區(qū)緊張的用水形勢、促進咸水和微咸水淡化利用、保障水資源的可持續(xù)供給意義重大，也是我國發(fā)展循環(huán)經濟、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、拓展藍色經濟空間的必然選擇。

海水利用，是指海水資源在工業(yè)生產和居民生活中的開發(fā)與利用，包括海水淡化、海水直接利用與海水化學資源利用。其中，海水淡化是指脫除海水中的鹽分，生產淡水的利用方式；海水直接利用是以海水為原水，直接替代淡水作為工業(yè)用水或生活用水等海水利用方式的統(tǒng)稱；海水化學資源利用是指從海水中提取各種化學元素及其深加工利用方式的統(tǒng)稱[3]。

部分國家對于海水利用的相關實踐起步較早，在技術和發(fā)展模式方面都已形成較為成熟的經驗，我國專家學者對此展開相關研究。邢淑穎等（2014）對以色列、西班牙、新加坡、沙特阿拉伯和科威特五個國家海水淡化水納入市政供水的運營經驗和定價機制進行研究，并提煉出對我國的借鑒與啟示[4]。劉淑靜等（2014）深入分析美國、澳大利亞、中東等國家和地區(qū)海水淡化技術選擇決策，并從指標選取、評價方法選擇等方面對我國海水淡化事業(yè)的發(fā)展提出相關建議[5]。有些學者比較關注海水淡化的地區(qū)發(fā)展。王靜等（2013）分別對沿海地區(qū)、內陸地區(qū)、海島地區(qū)海水利用產業(yè)的發(fā)展模式提出相應建議，針對性較強[6]。陳愛慧等（2015）對環(huán)渤海、長三角、泛珠三角沿海地區(qū)海水利用產業(yè)的發(fā)展特點和現(xiàn)存問題進行梳理，并針對我國海水利用產業(yè)的區(qū)域發(fā)展提出建議[7]。王佳鑫等（2018）系統(tǒng)評估了青島市發(fā)展海水淡化的必要性和可行性[8]。劉勇波等（2018）對深圳市海水利用的發(fā)展提出建議[9]。李磊等（2014）對天津濱海新區(qū)海水淡化的發(fā)展?jié)摿M行評估，并對其今后的發(fā)展模式提出建議[10]。此外，部分研究人員對海水利用管理立法工作建言獻策。阮春菊（2018）指出，我國現(xiàn)有法律規(guī)定對于海水利用缺乏有效支撐，建議應理順海水利用領域管理體制機制，強化海水利用管理法治保障[11]。劉家沂（2011）通過對美國海水淡化法律制度和我國香港地區(qū)立法經驗的研究，從宏觀與微觀的角度對我國海水資源開發(fā)、利用、保護等方面提出立法建議[12]。周珂等（2018）認為在國際和國內層面我國都已具備海水利用管理的立法客觀條件，建議從完善海水利用市場產業(yè)規(guī)劃制度、激勵制度等角度實現(xiàn)立法突破[13]。

1 海水利用產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與政策環(huán)境

當前，我國海水利用產業(yè)迎來重大發(fā)展機遇期。海水利用先后被列入一些國家重大政策和行動計劃?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確提出要“推動海水淡化規(guī)模化應用”。2016年，國家發(fā)展改革委和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布的《全國海水利用“十三五”規(guī)劃》統(tǒng)籌部署了新階段我國海水利用發(fā)展目標和重點任務。海水利用作為重要內容寫入了科技創(chuàng)新、海洋經濟、全民節(jié)水和工業(yè)綠色發(fā)展等多個部門規(guī)劃，并列為“十三五”海洋經濟創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域示范重點支持的三大產業(yè)之一。2015年4月2日，國務院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（水十條），明確要求“推動海水利用。在沿海地區(qū)電力、化工、石化等行業(yè)，推行直接利用海水作為循環(huán)冷卻等工業(yè)用水。在有條件的城市，加快推進淡化海水作為生活用水補充水源?！眹液Ｑ缶帧野l(fā)展改革委、財政部、科技部等部委為推動海水利用產業(yè)發(fā)展，先后出臺了《海水利用專項規(guī)劃》《海水淡化產業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《海水淡化科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》《全國海水利用“十三五”規(guī)劃》等一系列政策性文件。

近年來，在國家的大力推動下，海水利用產業(yè)取得了長足發(fā)展。海水淡化規(guī)模不斷增加，海水直接利用規(guī)模擴大，海水化學資源利用持續(xù)穩(wěn)定[3]。

沿海各地不斷推進產學研用結合，打造海水利用產業(yè)集聚創(chuàng)新平臺。根據(jù)2017年7月發(fā)布的《全國海水利用報告》顯示：2016年海水利用產業(yè)全年實現(xiàn)增加值15億元，比上年增長6.8%。新發(fā)布標準15項，其中國家標準2項、行業(yè)標準12項、地方標準1項[3]。

在海水淡化方面，截至2016年底，全國已建成海水淡化工程131個，其中2016年全國新建成海水淡化工程10個。產水規(guī)模為118.806 5萬噸/日，較2015年增加17.924萬噸/日。最大海水淡化工程規(guī)模為20萬噸/日。全國已建成萬噸級以上海水淡化工程36個，千噸級以上、萬噸級以下海水淡化工程38個，千噸級以下海水淡化工程57個[3]。

在海水直接利用方面，2016年海水冷卻技術在我國沿海核電、火電、石化等行業(yè)得到廣泛應用，年利用海水量穩(wěn)步增長。截至2016年底，年利用海水作為冷卻水量為1 201.36億噸，其中2016年新增用量75.7億噸[3]。

在海水化學資源利用方面，2016年，除海水制鹽外，我國海水提鉀、提鎂、提溴等也發(fā)展較快，產品主要包括溴素、氯化鉀、氯化鎂、硫酸鎂、硫酸鉀[3]。在濃鹽水綜合利用及產品高值化產業(yè)化技術研究方面也取得較大進展。

2 相關地區(qū)實踐

2.1 天津

天津市海水淡化與綜合利用技術發(fā)展起步較早，全市以提高海水利用產業(yè)核心競爭力為目標，圍繞海水淡化國產技術、裝備開展研發(fā)攻關，海水淡化產能長期處于國內領先水平，形成系列國產高性能膜產品。成功研發(fā)高通量疏水膜、中空纖維超濾膜、納濾膜、膜法鹵水精制等新型膜和制膜工藝，形成了高效海水淡化國產膜系列產品，其指標與質量達到國際先進水平且成本較低，具有較強的競爭力。目前，新型膜系列產品已在膜天膜公司完成中試生產，將進一步提高國產膜的市場占有率。同時，首次將超濾膜技術應用于濃海水（鹵水）精制領域，獲批建設“膜材料與膜應用”國家重點實驗室，這也是膜行業(yè)首個企業(yè)國家重點實驗室。

此外，海水淡化關鍵裝置與新技術取得突破。完成海水淡化能量回收裝置、海水淡化高壓柱塞泵、多效板式蒸餾淡化裝置等海水淡化核心裝置的研發(fā)，打破了國外相關產品的壟斷；開展海水預處理關鍵技術藥劑、“納濾/電去離子”集成膜低成本海水淡化技術等海水淡化新技術研究，其中“納濾/電去離子”集成膜低成本海水淡化技術實現(xiàn)了從海水到飲用淡水的一體化產出，非常適合在缺水地區(qū)進行推廣；“海水預處理關鍵技術藥劑”成果已在天津港煤碼頭進行工程應用，利用淡化水進行降塵和植被澆灌，每年可節(jié)約淡水資源近10萬噸；在低溫熱源組合優(yōu)化、吸附/解吸海水淡化新技術應用等方面取得了突破性的技術創(chuàng)新，形成了低溫組合熱源+硅膠吸附/解吸海水淡化技術這種高效經濟、環(huán)境友好型海水淡化方式。

同時，天津市還積極推進海水淡化產業(yè)化基地建設。推動蒸餾海水淡化技術創(chuàng)新服務平臺、膜法海水淡化技術創(chuàng)新服務平臺、高性能海水淡化膜技術創(chuàng)新服務平臺以及濃海水綜合利用創(chuàng)新服務平臺4個子平臺的建設工作。截至目前，平臺已形成了6項膜及膜組件產品性能評測方法；完成了5套膜法海水淡化研發(fā)與評價系統(tǒng)、3套高性能膜制備與評測系統(tǒng)。

2.2 青島

“十二五”以來，青島市逐漸加快發(fā)展海水利用產業(yè)的步伐，相繼實施多個國家級海水淡化示范工程，海水淡化裝置開始進入規(guī)?；瘧茫渲邪侔l(fā)海水淡化廠生產的海水淡化水已成為青島市供水調峰調壓的主要來源，為城市安全供水提供了堅實保障，并有效改善了市政供水水質口感；董家口海水淡化廠為董家口經濟區(qū)供應海水淡化水，滿足了園區(qū)工業(yè)用水需求。

青島市以海水淡化應用為突破口，著力發(fā)展海水淡化裝備制造產業(yè)，帶動全市海水利用產業(yè)不斷發(fā)展，目前，青島市重點培育了青島雙瑞海洋環(huán)境工程股份有限公司等15家海水淡化裝備制造企業(yè)，集聚了一定數(shù)量海水淡化配套零部件制造企業(yè)，在海水預處理裝備、超濾膜等領域形成優(yōu)勢產品，為青島市發(fā)展海水淡化裝備制造產業(yè)奠定了良好基礎。

在海水淡化技術研究方面，目前已初步形成海水淡化產學研科技創(chuàng)新體系，全市涉及海水淡化技術研發(fā)與人才培養(yǎng)的機構有20余家，擁有市級以上工程研究（技術）中心15家，取得相關專利授權30余項，形成一批具有自主知識產權的科技成果。其中，董家口海水淡化項目采用雙膜法工藝，超濾膜、高壓泵等關鍵技術和設備材料均具有自主知識產權，打破了國外行業(yè)技術壟斷，有效降低了建設投資和運營成本。

2.3 舟山

按照創(chuàng)建國家級海水淡化試點城市的總體部署，近年來舟山市穩(wěn)步推進國家海水淡化試點建設工作。根據(jù)《國家海島海水淡化實施方案》提出的在3～5年內全國海島海水淡化能力達到60萬噸/日和建設100個海島的目標，舟山市的海水淡化建設規(guī)模目標占國家目標的50%和40%左右，是國家下一步加快推進海島海水淡化產業(yè)發(fā)展的主要陣地。截至目前，舟山市海水淡化總生產能力占全國海島海水淡化能力的比例近90%。新能源應用、水電聯(lián)產、海水綜合利用等一系列海水淡化示范工程正在有序推進。

3 海水利用的經濟性與環(huán)境影響

3.1 海水淡化與其他取水方式應用對比分析

目前，國內缺水地區(qū)的淡水取用方式主要有三種，分別是地下取水、遠程調水和海水（苦咸水）淡化。開采地下水具有工程量小、成本低的優(yōu)點，但受地下水資源條件影響很大。許多地區(qū)由于多年過度開采地下水，已形成地下漏斗造成房屋傾斜，甚至導致海水倒灌等環(huán)境危害，地下水的開采已受到嚴重制約。遠程調水，需要投入巨額資金，占用大量耕地，還存在被引水地區(qū)的環(huán)境危害等問題。海水淡化，是一種淡水增量技術，具有不占用原有淡水資源，環(huán)境友好的特點。但是由于其高成本高投資，在市政供水領域尚未得到大范圍的推廣應用。

3.1.1 成本對比分析

本文以天津市為例，對海水淡化的成本進行具體分析。天津市位于渤海沿岸，市政供水來源主要為地表水及南水北調水，濱海新區(qū)具備建設大規(guī)模海水淡化裝置的條件，現(xiàn)將地表水、南水北調及反滲透海水淡化成本對比如下。

表1 天津市不同供水方式成本對比表（單位：元/噸）

由表1可知，天津市地表水供水成本最低，海水淡化水次之，南水北調水最高。這是由于南水北調水需要經過自來水廠進一步處理才能進入市政管網，因此增加了制水的投資費用。隨著地表水資源的減少和海水淡化技術的不斷發(fā)展，未來海水淡化水成本將會逐步降低，呈現(xiàn)出更為顯著的優(yōu)勢。

3.1.2 海水淡化優(yōu)勢分析

相比地下水開采和南水北調，海水淡化在水質水量保證及環(huán)境保護方面具有優(yōu)勢。

海水淡化水的水質高于自來水和跨流域調水，淡化后的水溶解性總固體含量小于300 mg/L，而生活飲用水標準規(guī)定，溶解性總固體的含量小于1 000 mg/L即達標。在供水水量方面，調水不可避免地會受到調出區(qū)水量的影響，一旦水源地區(qū)枯水，引水地區(qū)就會處于被動。一般認為調水量不能超過調出河流總水量的20%，河流本身的開發(fā)利用率不得超過40%，若超過限制將會造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞。而海水淡化則不受時空和氣候影響，水源水量可以保證，且水質好、供水穩(wěn)定。

在環(huán)境影響方面，海水淡化后的濃鹽水各物質含量基本保持不變，只是濃度增加一倍，繼續(xù)進行提溴等綜合利用或排放入海，對海洋環(huán)境的影響很小。采用海水淡化技術有利于沿海地區(qū)減少地下水的開采，從而可以解決由于過度開采地下水所造成的地下水位下降、地面下沉、海水倒灌等問題。而遠距離調水可以緩解或解決受水地區(qū)城市和工農業(yè)用水緊缺的問題，而且還可帶來水力發(fā)電、防洪、航運、養(yǎng)殖、旅游等綜合效益，但是其對生態(tài)與環(huán)境的負面影響不容忽視。在水量調出區(qū)的下游及河口地區(qū)，因下游流量減少，會引起河口咸水倒灌，水質惡化，破壞下游及河口區(qū)的生態(tài)環(huán)境。尤其值得重視的是，調水工程的距離越長、規(guī)模越大，對生態(tài)與環(huán)境的影響就愈加復雜化、綜合化。

隨著科技的進步，海水淡化的投資和成本將進一步降低，其穩(wěn)定的水質水量保證和環(huán)境友好的特點，使得海水利用在緩解和解決淡水資源匱乏方面將發(fā)揮越來越重要的作用。

3.2 海水在工業(yè)冷卻水中的應用

3.2.1 海水循環(huán)冷卻與海水直流冷卻、淡水循環(huán)冷卻的經濟效益對比分析

工業(yè)冷卻水在沿海城市用水中的比例超過50%，它是生產過程中冷熱介質發(fā)生熱交換的輔助中間過程工藝，不以最終商品形式出售，因而無法用內部收益率、投資回收期、投資利潤率、凈現(xiàn)值等財務經濟指標評價其經濟性，但根據(jù)工業(yè)冷卻水工程特點，可通過工程經濟對比分析研究，采用費用年值法、增量投資回收期等指標衡量海水循環(huán)冷卻技術、海水直流冷卻技術、淡水循環(huán)冷卻技術的經濟效益優(yōu)劣性。

結合現(xiàn)已運行工程實踐，按基本同規(guī)模的發(fā)電機組進行理論估算，海水循環(huán)冷卻工程建設投資較海水直流冷卻工程高20%～25%，較淡水循環(huán)冷卻工程高約40%～45%。同規(guī)模海水循環(huán)冷卻系統(tǒng)年運行成本（水、電、藥、工資）較淡水循環(huán)冷卻和海水直流冷卻可降低50%以上。

從工程投資和年節(jié)約成本的角度綜合分析，海水循環(huán)冷卻工程的增量投資回收期約5～8年，年總成本（工程投資折算年費用+年運行成本，20年設計壽命計）較淡水循環(huán)冷卻和海水直流冷卻可降低30%以上，綜合經濟效益顯著。

3.2.2 海水循環(huán)冷卻技術的環(huán)境效益分析

海水循環(huán)冷卻技術不但有顯著的經濟效益，還具有十分突出的環(huán)境效益。溫排水量僅相當于循環(huán)量的1.5%以下，大大降低了溫排水對海洋環(huán)境潛在的熱污染和藥劑污染，有利于海洋環(huán)境保護和生態(tài)平衡。工程使用的海水水處理藥劑具有環(huán)保優(yōu)勢，經常使用的SW203海水阻垢分散劑不含《水污染物排放限制》（DB44/26-2001）中限定的污染物。SW303屬于非氧化性菌藻抑制劑，具有優(yōu)良的生物降解性，在海洋環(huán)境中會迅速降解，環(huán)境友好性能突出。

示范工程運行實踐證明，海水循環(huán)冷卻技術上可行，經濟上有利，環(huán)境效益突出。

3.3 海水利用對生態(tài)環(huán)境的影響

3.3.1 取水影響

海水利用工程的取水方式主要包括表層取水、深層取水和海床下取水。表層取水是在水深較淺的位置設置取水設施，也稱為淺海取水、開放式取水。這種取水方式取水量大，設備簡單，但由于表層海水中生物數(shù)量較多，取水水質較差，并且對海洋生物有沖擊、夾帶的影響。深層取水即是在生物數(shù)量較少的深層海水設置取水設施，取得的海水水質較表層取水水質有明顯改善，產生的生態(tài)影響也有所減小。海床下取水可分為井式和廊道式兩種。最常見的海床下取水系統(tǒng)是海灘井取水，通過海床和泥沙過濾來避免對海洋生態(tài)的沖擊和夾帶等影響。但海床下取水也具有一定的局限性，在設計時應考慮到對附近地下淡水層的潛在影響。

3.3.2 排水影響

海水利用工程的排水口在我國沿海地區(qū)均有分布，主要集中分布在遼東半島東部海域、渤海灣海域、山東半島海域、舟山群島海域、浙中南海域及南海部分海域。從分布的海洋功能區(qū)來看，多位于工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、港口航運區(qū)，少數(shù)位于特殊利用區(qū)等。

相對于取水，排水對海洋環(huán)境影響更為顯著。根據(jù)海水利用工程的不同功能和分類，其排水對環(huán)境的影響也不盡相同。海水淡化后產生的濃鹽水、海水直接利用后生成的溫（冷）排水、工業(yè)廢水、大生活用水排放等，對受納海域來說均為潛在污染源，如果未經處理直接排放到海中，將對附近海域的生態(tài)環(huán)境產生不利影響。同時，海水利用活動中的廢棄物處理一直是社會各界關注的焦點，處置不當也將產生一定的社會影響。

海水利用產業(yè)的發(fā)展必須充分考慮生態(tài)環(huán)境保護，及時針對濃鹽水、溫（冷）排水等廢棄物的排放問題提出適合我國國情的制度要求，以減少排放環(huán)節(jié)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，確保海水利用產業(yè)與海洋生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4 海水利用產業(yè)發(fā)展存在問題

4.1 價格

海水淡化成本較高是相對于自來水價格而言的。雖然水價上漲是一個必然趨勢，國家也在逐步放開水價市場，但這是一個相對漫長的過程，在政策補貼下，我國一直實行低水價政策。因此從經濟性上考慮，海水淡化水并不具備競爭優(yōu)勢。進行市場化運作的海水淡化產業(yè)，需要擴大用戶群體發(fā)展產業(yè)規(guī)模，而就目前低水價的現(xiàn)狀而言，海水淡化產業(yè)的競爭力還較弱，高成本成為制約該產業(yè)發(fā)展的瓶頸。

4.2 政策

成本的差異也反映出政策的導向性。海水淡化產業(yè)作為一個新興產業(yè)，獨立于完備的自來水價格體系之外，因而無法享受到價格優(yōu)惠。目前，我國尚缺乏促進海水利用產業(yè)發(fā)展的激勵政策和法律規(guī)定。海水淡化產業(yè)從產生至今即按照成本核算和市場經濟方式發(fā)展，在我國水務市場上海水淡化產業(yè)顯得“先天不足”，在發(fā)展初期就受到較大限制，這也影響了企業(yè)進入該行業(yè)的積極性。

4.3 投資風險

海水淡化項目投資的特點是投資金額大、周期長、回報率低。建一個海水淡化廠動輒需要幾億甚至幾十億的投資。而國內尚缺乏健全的投資保障體制，國內從事海水淡化的企業(yè)大多是剛起步，缺乏管理大型海水淡化項目的經驗，往往無力承擔巨大的投資風險。

4.4 認識

從認識上來說，由于我國長期以來存在“重陸輕?！钡膯栴}，沒有將海水作為水資源看待，因此對海水利用產生的效益宣傳不夠，海水利用知識的普及不充分，對于海水利用可優(yōu)化沿海地區(qū)水資源結構的認識不到位。

目前，我國民眾的水危機意識和環(huán)保意識均有待加強。對于一般民眾而言，決定他們選擇的主要因素是價格，對低價自來水和高價淡化水的選擇一目了然。同時，公眾對長期飲用海水淡化水心存顧慮，部分人認為“淡化水的水質不利于身體健康”，這種認識也在一定程度上對海水淡化水在市政供水領域的大規(guī)模應用造成制約。

4.5 技術

目前海水淡化技術已趨于成熟，技術成本下降的空間已經不大。要想進一步降低成本，就必須另辟蹊徑，從工程技術的集約模式入手，減少能源消耗和不必要的資源浪費，提高運營效率，實現(xiàn)綜合循環(huán)利用。

此外，我國海水利用產業(yè)自主創(chuàng)新能力仍然不足。自主技術缺少驗證與應用，僅在少數(shù)示范項目中得到運用；國產設備材料雖有突破，但與國外相比，技術性能仍有提升空間，關鍵設備、部件和材料等還需依賴進口；缺少龍頭企業(yè)，缺乏大型海水淡化工程的系統(tǒng)集成能力和大型工程化技術，國際競爭力較弱。

4.6 產能閑置

由于“南水北調”對北方沿海地區(qū)水資源短缺的部分緩解作用、傳統(tǒng)水源的價格優(yōu)勢、海水淡化成本偏高、并網難度大等原因，導致現(xiàn)有的海水淡化項目產能閑置嚴重。海水納入水資源配置制度未成為剛性約束，缺乏資金配套政策的引導和支持。

5 對策建議

5.1 加快推進海水利用立法工作

目前我國尚無旨在規(guī)范海水利用行為的法律法規(guī)，已有的水資源法及其體系中所述“水資源”指的是江河、湖泊等地表水資源以及地下水資源，并未將海水資源包含在內。近年來海水利用產業(yè)發(fā)展迅猛，但在實際使用中還存在一些問題，如產業(yè)原料及廢水處置不規(guī)范等，極易引發(fā)生態(tài)問題。為此，海水資源的開發(fā)、利用、保護和管理行為亟待通過立法予以規(guī)范。

國外的成功經驗亦表明立法立規(guī)是海水利用產業(yè)健康有序發(fā)展的重要保證。美國是世界上海水資源利用產業(yè)發(fā)達和海洋立法先進國家，其非常注重發(fā)揮立法在海水資源利用中的保障作用，構建起聯(lián)邦與州兩個層面的法律體系。聯(lián)邦層面，美國國會早在1952年即通過《咸水淡化法》，另有《海岸帶管理法》 《清潔水法》《國家環(huán)境政策法》等法律與該法銜接配套。州層面，以加利福尼亞州為例，形成了由《加利福尼亞海岸法》《加利福尼亞海洋保護法》等構成的海水資源開發(fā)與保護法群。建立富有聯(lián)邦制國家特色的法律體系，有效促進美國海水利用產業(yè)的發(fā)展。而中東地區(qū)海水淡化產業(yè)發(fā)展最好的沙特阿拉伯則設立了電力與廢熱發(fā)電監(jiān)管局來負責海水淡化事務，以便以合理的價格提供充分、高質和可靠的淡化水。該局于2011年批準了《海水淡化法典》，就海水淡化中的各項流程為相關產業(yè)的參與方提供詳盡的規(guī)范，有力推動了沙特阿拉伯海水淡化事業(yè)的發(fā)展。

5.2 通過政策、補貼等方式對海水利用產業(yè)進行扶持

應將海水利用的科學研究和產業(yè)化發(fā)展列為國家高技術產業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領域，通過實行補貼等激勵措施，鼓勵對研發(fā)和產業(yè)化發(fā)展的投入，鼓勵企業(yè)進行自主創(chuàng)新。針對海水淡化水成本較高的問題，可設立海水淡化水水價補貼機制，對符合要求的海水利用項目實行優(yōu)惠的信貸和稅收政策。

沿海地方政府應鼓勵在新增用水供給中配置海水淡化水，節(jié)約淡水資源，避免海水淡化產能閑置與浪費。新建或在建沿海產業(yè)園區(qū)應規(guī)劃建設海水利用工程，實現(xiàn)園區(qū)內供水，節(jié)約常規(guī)水資源。

5.3 健全海水利用相關標準

應制定、公布國家海水利用技術、裝備、工程、原材料和供水標準以及其他需要在全國范圍內統(tǒng)一要求的海水利用技術和產品的國家標準。除國家標準以外，主管部門、有關行業(yè)協(xié)會和企業(yè)也可以制定相關的行業(yè)標準與企業(yè)標準，使海水利用產業(yè)的發(fā)展更為健康有序。

5.4 促進海水利用產業(yè)集聚發(fā)展

以重點發(fā)展海水利用產業(yè)的海洋高技術產業(yè)基地為抓手，支持設立海水利用產業(yè)園區(qū)，培育一批該領域的龍頭企業(yè)，逐漸形成海水利用的產業(yè)特色和優(yōu)勢，發(fā)揮集聚效應，形成發(fā)展合力。推進海水淡化與綜合利用創(chuàng)新及產業(yè)化基地建設，培育和發(fā)展海水利用技術市場與技術服務體系，搭建形成集設計、研發(fā)、配套服務于一體的發(fā)展平臺，推動海水利用科技成果的推廣和應用。