張寧蓉

摘 要：隨著時(shí)代的發(fā)展，在政府管制模式下所形成的“政府本位”的公共管理理念的弱點(diǎn)和弊端日益凸顯出來(lái)。“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”要求向“社會(huì)本位”多元型公共管理轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：政府本位；社會(huì)治理；社會(huì)本位

中共十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次正式使用社會(huì)治理的概念，將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，改革創(chuàng)新社會(huì)治理體制。因此，改進(jìn)和完善公共管理已成為一項(xiàng)緊迫的重要任務(wù)，公共管理理念也從偏重于政府本位的管制控制思維轉(zhuǎn)變到民眾、社會(huì)本位的協(xié)同治理多元治理。

1 公共管理理念的變遷

公共管理理念是適應(yīng)一定社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活而存在的。從人類社會(huì)的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，行政過(guò)程大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即統(tǒng)治行政過(guò)程、管制行政過(guò)程和服務(wù)行政過(guò)程。這種以政府為本位的管理理念的形成在我國(guó)有歷史淵源。我國(guó)有著長(zhǎng)達(dá)兩千余年封建統(tǒng)治歷史，“君權(quán)神授”、“皇權(quán)至上”等三綱五常觀念嚴(yán)重束縛人們思想，“官即政府，政府即官”的思想深深植根于官員和民眾頭腦，欠缺“社會(huì)”意識(shí)和“公民”意識(shí)。

新中國(guó)成立后實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，國(guó)家和政府通過(guò)統(tǒng)一資源配置促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。這種政府管制模式實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料國(guó)有化和國(guó)家對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活的控制，而且迅速有效地動(dòng)員社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)工業(yè)化積累。政府管制模式在建國(guó)初期確實(shí)發(fā)揮了一定積極作用，但隨著社會(huì)發(fā)展，在政府管制模式下形成的“政府本位”的弱點(diǎn)和弊端日益凸顯。

2 “政府本位”管理理念在實(shí)踐中的弊端

“政府本位”指：政府是國(guó)家意志的體現(xiàn)者、貫徹者，是唯一享有公共事務(wù)管理資格的主體，政府是全社會(huì)利益代表者，行使對(duì)全社會(huì)一切事務(wù)的監(jiān)督、控制和管理權(quán)力。政府管理和服務(wù)建立在政府需要的基礎(chǔ)上，核心本質(zhì)就是：只有政府只能是政府才能管理且能管理好。政府這種特殊地位和作用在一定程度上直接促成對(duì)政府全能崇拜，孕育這樣一種理念即“政府本位”的行政理念。[1]其弊端體現(xiàn)在：

1）運(yùn)用行政管制方式為主的管理使主管方和被管方地位的嚴(yán)重不。平等。一元化的政府管理使政府在社會(huì)管理中具有絕對(duì)權(quán)力，其他社會(huì)管理主體處于依附狀態(tài)。很少受到其他權(quán)力機(jī)構(gòu)和社會(huì)民眾的監(jiān)督和制約。政府職能的無(wú)限膨脹嚴(yán)重影響市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮，造成社會(huì)主體功能的萎縮。

2）政府在執(zhí)掌社會(huì)資源配置權(quán)，無(wú)法擺脫其“經(jīng)濟(jì)人”的特性，即追求政府自身利益最大化。在缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制條件下，“政府權(quán)力部門化”、“部門權(quán)力利益化”、“部門利益法定化”等問(wèn)題日趨嚴(yán)重。出現(xiàn)亂設(shè)審批項(xiàng)目、濫用審批權(quán)利、利用審批亂收費(fèi)等以權(quán)謀利的政府趨利行為，違背了政府公共服務(wù)的宗旨，嚴(yán)重地侵害了企業(yè)和群眾的利益，損壞了政府在公眾中的形象，為腐敗的滋生提供了土壤。

3）“職能無(wú)限，責(zé)任有限”體制造成行政效率低下，行政成本高昂。如鄧小平同志指出：“我們管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定規(guī)章，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按照民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機(jī)關(guān)，拿到中央部門來(lái)，就很難辦。誰(shuí)也沒(méi)有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情”。政府直接面對(duì)大量宏觀、微觀的管理活動(dòng)，出現(xiàn)管得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死局面；同時(shí)隨著社會(huì)不斷發(fā)展社會(huì)事務(wù)不斷增多，政府負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，因此不得不增加相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)、管理部門和管理人員，導(dǎo)致政府部門、機(jī)構(gòu)、人員惡性膨脹，造成機(jī)構(gòu)林立，職能交叉，行政效率低下。

3 公共管理理念轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景

1）隨著經(jīng)濟(jì)一體化、全球化的發(fā)展和我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。我國(guó)面對(duì)的是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陣痛期，新老矛盾交織，周期性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題疊加，兩難多難性問(wèn)題增多的復(fù)雜局面，對(duì)社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)。

2）社會(huì)主要矛盾的變化促進(jìn)管理“以人為本”。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這個(gè)重大的新判斷促使重新認(rèn)識(shí)公共管理。要促進(jìn)所有人更加平等地在經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化等各個(gè)方面全面地以人為中心的發(fā)展，那么當(dāng)代公共管理所要實(shí)現(xiàn)的最核心最本質(zhì)的精神內(nèi)核是公平、正義、平等，是公共管理者履行職責(zé)時(shí)應(yīng)該秉持的原則。公共管理的創(chuàng)新應(yīng)放在注重民生和公共服務(wù)，注重政府職能轉(zhuǎn)變和重視人民群眾參與管理。

3）當(dāng)今經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的主要特點(diǎn)促進(jìn)公共管理模式轉(zhuǎn)型。我國(guó)經(jīng)濟(jì)如今進(jìn)入“新常態(tài)”的階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量被提出更高要求。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用強(qiáng)度也越弱，統(tǒng)治性職能越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用發(fā)揮。經(jīng)濟(jì)的向好促使著政府的公共管理社會(huì)化。

4）大數(shù)據(jù)時(shí)代提高了公共管理的效率和精細(xì)化程度。大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)信息革命，暢通快捷信息的有效利用使公共管理更加高效、透明、科學(xué)，加速了公共管理方式和思維的創(chuàng)新。一方面政府分可以利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管；另一方面社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督更加全方位，使權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督邁入信息化時(shí)代、大眾化時(shí)代。

5）國(guó)家層面管理意識(shí)的轉(zhuǎn)變。中共十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。十九大指出，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

因此，從政府經(jīng)濟(jì)管制型的公共管理向均衡發(fā)展的服務(wù)型公共管理的轉(zhuǎn)變是時(shí)代發(fā)展的必然，多角度體現(xiàn)了其社會(huì)性內(nèi)涵。

4 公共管理的“社會(huì)本位”內(nèi)涵

社會(huì)治理概念的流行始于二十世紀(jì)七八十年代歐美國(guó)家，多見(jiàn)于政治學(xué)和社會(huì)學(xué)文獻(xiàn)，多含有相關(guān)社會(huì)主體之間相互影響、相互制約，突出現(xiàn)代社會(huì)在管理和控制上的多元性、互動(dòng)性和動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)。它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)治理不同于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治，它不僅僅依靠自上而下的政府行政權(quán)力，而更多容納和依靠非政府主體的自治行動(dòng)。

中國(guó)學(xué)者定義社會(huì)治理的含義為“社會(huì)治理是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)及個(gè)人等行為主體通過(guò)平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程”。

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)高衛(wèi)星指出：新時(shí)代的社會(huì)治理需要多元主體合作創(chuàng)新社會(huì)治理，政府不能唱“獨(dú)角戲”，需要全民參與唱響“大合唱”。黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制的新理念，意味著社會(huì)建設(shè)由過(guò)去的政府單一主體管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鐣?huì)主體合作治理。在創(chuàng)新社會(huì)治理體制的基礎(chǔ)上，黨的十九大進(jìn)一步提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，這意味著充滿活力、和諧有序的新時(shí)代社會(huì)治理格局基本形成。

公共管理社會(huì)本位的內(nèi)涵是指社會(huì)組織在社會(huì)治理中居于主導(dǎo)位置，政府、社會(huì)組織和公眾平等合作，以治理的方式運(yùn)行的社會(huì)管理體制。突出體現(xiàn)在：1）強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我管理。政府是社會(huì)規(guī)則的制訂者，維持基本社會(huì)秩序，突顯政府的社會(huì)服務(wù)作用而不是控制；2）注重合作治理。一種多元化的治理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體之間的平等協(xié)商關(guān)系；3）是以公共服務(wù)為主的管理。管理就是服務(wù)，公共服務(wù)既包括政府的公共服務(wù)，也包括社會(huì)組織的公共服務(wù)。4）綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)等多元手段的規(guī)范化管理，區(qū)別于單一的行政干預(yù)。社會(huì)本位更強(qiáng)調(diào)契約精神，法治理念；5）以公民權(quán)利為核心。尊重公民權(quán)利，注重激發(fā)公民社會(huì)管理的自發(fā)性、創(chuàng)造性和能動(dòng)性。

新時(shí)代的公共管理是多元主體的合作共建。公共管理的合作共建是為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。在滿足民眾需求方面，不同的治理主體具有不同的優(yōu)勢(shì)特色：基層黨委政府具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力、協(xié)調(diào)能力；基層社會(huì)組織具有較強(qiáng)的機(jī)動(dòng)性、靈活性，多元主體合作共建，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；民眾的積極參與能提高基層公共服務(wù)的針對(duì)性、有效性。最終形成群防群治的網(wǎng)格化治理體系，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治之間的良性互動(dòng)。

參考文獻(xiàn)

[1]童志鋒，郁建興.從政府本位到社會(huì)本位：社會(huì)管理體制變革的新分析框架[N].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2011，01.

[2]何世春.代公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵及作用探索[J].長(zhǎng)江叢刊·理論研究，2017（09）.