●李 升 樊珮琪

改革開放以來，我國地方政府的舉債融資方式不斷改變，近些年來呈現(xiàn)出階段性上升發(fā)展、節(jié)點性爆發(fā)增長的總體發(fā)展特征。地方政府通過投融資平臺間接發(fā)債或貸款成為其解決投融資領(lǐng)域資金需求的主要方式，在較為積極的財政政策環(huán)境下，投融資平臺融資量一直保持在較高規(guī)模，并伴隨2008年全球金融危機(jī)出現(xiàn)了井噴式增長，地方政府的這種融資方式為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供了長期有效的支持，但也隱匿了地方債務(wù)風(fēng)險。2015年新《預(yù)算法》實施，地方政府發(fā)債披上了合法外衣，同年P(guān)PP模式在我國大規(guī)模推廣，基礎(chǔ)設(shè)施投融資的方式愈加多樣，然而地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險仍未消除，本文從地方政府隱性債務(wù)的總體現(xiàn)狀、分地區(qū)規(guī)模特征以及地方政府舉債融資的模式轉(zhuǎn)變出發(fā)，分析了地方政府隱性債務(wù)的成因，提出了防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的方法。

一、地方政府隱性債務(wù)概念與現(xiàn)狀分析

地方政府隱性債務(wù)是未納入預(yù)算管理但在某種程度上需要政府承擔(dān)的債務(wù)，處于監(jiān)管的灰色地帶，在時間跨度上，2015年前后地方政府隱性債務(wù)的催生方式發(fā)生了顯著變化，從地區(qū)跨度上，地方政府隱性債務(wù)在不同省份、不同地區(qū)之間存在較大差異，反映出地方投融資方式一定的發(fā)展特點，并存在一定的規(guī)律性。

（一）地方政府隱性債務(wù)的概念

關(guān)于地方債務(wù)的類別分析，各國主要采用世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova提出的財政風(fēng)險矩陣法，將地方債務(wù)分別分為“顯性債務(wù)”和“隱性債務(wù)”，“直接債務(wù)”和“或有債務(wù)”（見表 1）。

表1 債務(wù)風(fēng)險矩陣

我國地方政府債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。關(guān)于地方政府債務(wù)的相關(guān)表述包括“政府性債務(wù)”（2014 年前）、“地方政府債券”（2015年至今）、“隱性債務(wù)”（2017年7月至今）等。在 2017年 7月24日召開的中共中央政治局會議上，我國首次提出了“地方政府隱性債務(wù)”的表述方式。一般意義上，只有在市場上公開發(fā)行的地方政府債務(wù)屬于地方政府顯性債務(wù)，包括地方債券（新發(fā)部分和存量部分）和置換債；地方政府隱性債務(wù)當(dāng)前主要包含城投債、地方政府通過各種形式進(jìn)行的擔(dān)保性融資或者違規(guī)違法舉借的債務(wù)等。

（二）地方政府隱性債務(wù)的測算

1、地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的測算方法。目前，地方政府隱性債務(wù)的總量數(shù)據(jù)以及各級地方政府的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)可采用兩種方法進(jìn)行測算，即債務(wù)端和投資端，與此對應(yīng)直接法和間接法。直接法是將地方政府債務(wù)劃分為幾大類及細(xì)項，選擇隱性債務(wù)對應(yīng)的項目分別加總得到各年的增量債務(wù)，并在往年存量的基礎(chǔ)上得到現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)；間接法是基于“收入=支出”的恒等式，判斷資金的運用總額后，扣除政府自有資金得到政府的各年舉債額，扣除顯性債務(wù)額后即為地方政府隱性債務(wù)余額。

利用債務(wù)端直接估算地方政府隱性債務(wù)的方式簡潔明了、思路清晰，但由于地方政府隱性債務(wù)的隱蔽性較強(qiáng)，可能會漏算通過國企舉債等融資方式的債務(wù)規(guī)模。另外地方政府的已償還債務(wù)數(shù)據(jù)難以得到，地方政府隱性債務(wù)的債務(wù)端估計方法往往會對地方隱性債務(wù)的實際量錯估、低估。本文采用基建投資及政府債務(wù)的收支等式（肖立晟，2018），間接對地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了估測。

2、地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模測算。2008年，在世界金融危機(jī)的背景下，中央政府的默許鼓勵及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的適度寬松助推了地方政府舉債融資方式——地方政府投融資平臺的廣泛應(yīng)用，該方式使地方政府繞開了法律的監(jiān)管，通過地方政府投融資平臺進(jìn)行債務(wù)融資，這種“改頭換面”的融資方式一經(jīng)發(fā)展規(guī)模就迅速膨脹。2011年6月，審計署發(fā)布2011年35號文《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截至2010年底，我國地方債務(wù)余額107174.91億元，其中2008年及以前年度舉借的地方政府債務(wù)僅占29.85%①，兩年間我國地方政府性債務(wù)余額增速飛快，2009年我國地方政府性債務(wù)余額增長率高達(dá)61.92%，地方政府由此通過投融資平臺舉債積累了大量隱性債務(wù)風(fēng)險。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）指出要規(guī)范地方政府債務(wù)管理，賦予地方政府適度舉債的權(quán)限，防范化解財政風(fēng)險，剝離投融資平臺的政府融資職能，明確將地方政府一般債納入一般公共預(yù)算、將地方政府專項債納入政府性基金預(yù)算。2015年，新《預(yù)算法》對地方政府發(fā)行債券提供了合法依據(jù)，同年P(guān)PP模式也全面改革和推行，地方政府融資方式多元化程度顯著提升，投融資機(jī)制改革得到進(jìn)一步深化。

借鑒基建投資及政府債務(wù)的收支等式（肖立晟，2018），本文對地方政府隱性債務(wù)的估算建立在以下兩個等式的基礎(chǔ)上：（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資-中央項目下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資=基建投資收入+預(yù)算內(nèi)基建投資資金+地方政府債務(wù)。（2）地方政府債務(wù)=顯性債務(wù)+隱性債務(wù)。綜上，地方政府隱性債務(wù)=基建投資-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-中央項目下的基建投資-基建投資收入-地方政府顯性債務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括電力燃?xì)馑?、交通運輸倉儲、水利環(huán)境公共設(shè)施管理這三類行業(yè)，在代理變量的選擇中，選取基建行業(yè)的全社會固定資產(chǎn)投資完成額（不含農(nóng)戶）作為基建投資的代理變量，三行業(yè)的中央項目固定資產(chǎn)完成額（不含農(nóng)戶）作為中央項目下基建投資的代理變量，基建收入、預(yù)算內(nèi)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金作為基建投資收入和預(yù)算內(nèi)基建投資資金的代理變量，使用上年末地方政府債務(wù)余額作為顯性債務(wù)的代理變量，并選取EBITDA率，得出：地方政府隱性債務(wù)=基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全社會固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項目投資完成額-各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-地方政府債務(wù)余額，在此公式的基礎(chǔ)上，整理歷年相關(guān)數(shù)據(jù)從而得到地方政府隱性債務(wù)的估算規(guī)模，得到如表2的估算結(jié)果。

國內(nèi)外學(xué)者對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算結(jié)果各執(zhí)一詞，難下定論。BIS和IMF的估算結(jié)果最低，分別為8.9萬億元和19.1萬億元，而國內(nèi)學(xué)者的估測則大部分認(rèn)為我國地方政府隱性債務(wù)余額在30萬億元至50萬億元，2017年底我國地方投融資平臺有息債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元（李升，2018）。本文從投資端的估測結(jié)果數(shù)量要高于地方投融資平臺的有息債務(wù)規(guī)模，一方面，這是由于地方政府融資方式的多樣性，投融資平臺有息債務(wù)不能囊括全部的地方政府隱性債務(wù)，另一方面是因為間接法假設(shè)基建投資全部由政府主導(dǎo)投資形成，未能考慮基建投資中的民間投資的問題，這將在一定程度上夸大基礎(chǔ)設(shè)施的固定資產(chǎn)投資完成額，進(jìn)一步高估隱性債務(wù)的擴(kuò)張規(guī)模。

由表2可知，2017年我國地方政府隱性債務(wù)高達(dá)40.44萬億元，比2016年增加了9.62萬億元，規(guī)模增長了23.78%，2015年和2016年的地方政府隱性債務(wù)增長率分別為37.23%和33.77%。新《預(yù)算法》賦予了地方政府合法發(fā)債的權(quán)利，但即使如此，由于政府對顯性債務(wù)采取總量的規(guī)?？刂品绞竭M(jìn)行管理，顯性債務(wù)難以滿足地方龐大的融資需求，因此以城投債或PPP模式為代表的隱性債務(wù)，發(fā)揮了重要的作用，其規(guī)模也突飛猛進(jìn)。

表2 2012年-2017年地方政府隱性債務(wù)估算規(guī)模

從表2的結(jié)果得知，雖然2015年以后，地方政府隱性債務(wù)增速逐年下降，政府的債務(wù)管控措施起到了明顯效果，有效地遏制住了增長勢頭，但是2017年的地方政府隱性債務(wù)已達(dá)到了GDP的50%左右。此外，從地方隱性債務(wù)的債務(wù)率來看，地方政府隱性債務(wù)于2013年開始超過地方財政收入，到2017年地方政府隱性債務(wù)約為地方財政收入的4.5倍，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府自身的財政償還能力，因此當(dāng)前的隱性債務(wù)存在著一定的風(fēng)險。

（三）地方政府隱性債務(wù)的區(qū)域分析

以2017年為例，此部分區(qū)分不同省份看各省或直轄市的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。四川省、廣東省、河北省、山東省以及河南省的地方政府隱性債務(wù)額較多，均達(dá)到18500億元以上（見圖1），而寧夏回族自治區(qū)、青海省、上海市、西藏自治區(qū)以及海南省的地方隱性債務(wù)額為全國最少，均在3000億元以下，其中海南省地方政府隱性債務(wù)額在2000億元以下。

地方政府隱性債務(wù)占GDP的比例在地區(qū)間也具有較大的差異性，最高省份高達(dá)200%，而最低的僅為9.2%。上海市、北京市、江蘇省、廣東省以及山東省地方政府對隱性債務(wù)的依賴程度相對較低，地方政府體現(xiàn)出更強(qiáng)的債務(wù)風(fēng)險管理效果。地方政府隱性債務(wù)占GDP的比例越高，說明該地區(qū)對隱性債務(wù)的依賴性越高，相比于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)具有風(fēng)險的隱匿性以及爆發(fā)的不可預(yù)測性，過于依賴地方政府隱性債務(wù)往往會擴(kuò)大地方政府的財政與金融風(fēng)險，影響地方政府財政的健康運行。

圖1 分省份地方政府隱性債務(wù)額及GDP占比

圖2 分地區(qū)地方政府隱性債務(wù)占GDP的比重與人均GDP情況

圖2是地方政府隱性債務(wù)占GDP的比重與用以衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人均GDP的情況，可以看出隱性債務(wù)占GDP的比重與人均GDP之間并不存在簡單的線性反向關(guān)系，也就是說，以人均GDP為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，其隱性債務(wù)占GDP的比重不一定越低，反過來也同樣如此，并非越落后的地區(qū)，其對隱性債務(wù)的依賴性越高，因此隱性債務(wù)的 “財政缺口假說”并不必然成立，隱性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生根源呈現(xiàn)多樣化的情形。比如，存在部分相對發(fā)達(dá)的省份（如福建?。潆[性債務(wù)占比反而高于相對落后地區(qū)（如海南或江西），反映了發(fā)達(dá)省市出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對于隱性債務(wù)同樣具有強(qiáng)烈的投融資需求。

（四）地方政府隱性債務(wù)的形成方式轉(zhuǎn)換

由于城投債和PPP模式是當(dāng)前地方政府投融資方式中主流模式，本文主要從城投債和PPP模式兩種方式分析地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及存在的債務(wù)風(fēng)險。

從城投債形成的隱性債務(wù)規(guī)模來看，中國地方政府融資平臺的債務(wù)體量在世界金融危機(jī)以后的10年里劇增六倍之多，投融資平臺累計發(fā)行的債務(wù)達(dá)10.02萬億 (李升，2018)。 2018年，城投債到期規(guī)模就達(dá)到1.2萬億。但近些年來，隨著PPP模式、地方政府債券的規(guī)模大幅提高，地方政府隱性債務(wù)中的城投債占比斷崖式下降。在實際運行中，2015年以后城投債占地方隱性債務(wù)的比例急劇下降，但依然是地方投融資的主要方式（見圖3），2014年，城投債對地方政府隱性債務(wù)的占比為80.14%，到了2015年，城投債占比驟降至24.05%，2016年占比為24.51%，2017年占比為20.58%。筆者認(rèn)為，由于受其他融資方式發(fā)展的限制，城投債在我國還將繼續(xù)存在，其隱性債務(wù)風(fēng)險還需進(jìn)一步防范。

圖3 城投債占比及規(guī)模情況

從數(shù)量上(見表3)看，城投債的發(fā)行，其絕對規(guī)模雖然有上升的趨勢，但相對規(guī)模一直在降低。2015年P(guān)PP的投資額較上一年增長了5倍之多，從1.2萬億激增至 7.52萬億，地方債券于2015年也迎來了井噴式的上升，于2016年一躍超過了PPP模式的投資額，增速達(dá)157.6%。地方債券的合法化以及PPP模式的大力推廣共同打破了城投債主導(dǎo)地方政府投融資方式的格局，地方政府舉債融資呈現(xiàn)出新的發(fā)展模式，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險來源也發(fā)生了質(zhì)的變化。

表3 2014年-2017年地方政府融資方式的規(guī)模情況 單位：億元

城投債由主到次，PPP模式異軍突起，地方債券穩(wěn)步增長，地方政府的舉債融資格局出現(xiàn)了顛覆性的改變，但城投債尚未退出歷史舞臺，仍占據(jù)地方政府隱性債務(wù)的一定比例，PPP模式還存在地方政府違規(guī)舉債的漏洞，隱性債務(wù)風(fēng)險未能得到根本解決，風(fēng)險催生原因并未消除，我國地方政府隱性債務(wù)還在不斷累積。

二、催生地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的原因分析

基于上文關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模測算、債務(wù)的區(qū)域差異特征以及債務(wù)形式轉(zhuǎn)換規(guī)律等情況，本部分進(jìn)一步剖析隱性債務(wù)風(fēng)險的原因，以窺探隱性債務(wù)風(fēng)險的形成邏輯。

（一）縱向財力配置中財力財權(quán)與事權(quán)難以匹配，地方政府被動負(fù)債

我國現(xiàn)有的財政體制導(dǎo)致地方政府被動負(fù)債，財政分權(quán)使地方政府不堪重負(fù)。財政困難或財政壓力是地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的一大原因，政府債務(wù)可以彌補(bǔ)地方政府的財力不足，在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生以及應(yīng)對各類風(fēng)險等方面能夠發(fā)揮積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展。地方政府承擔(dān)債務(wù)在一定意義上是縱向財力配置不均衡下為了解決財政困難的被動選擇。圖1的落后地區(qū)省份對隱性債務(wù)的依賴，在一定程度上體現(xiàn)了這一情況。1994年分稅制改革至今，中央政府財政收入占全國的比重逐年增高，于2002年達(dá)到最高值55%后緩慢下降，直至2018年中央政府財政收入比重為46.6%，與此對應(yīng)，地方政府財政支出的比重連年增長，1994年至2018年由69.7%增長至85.19%，目前中央與地方財政收入之比接近45：55，而支出之比卻接近15：85，財政收入的初次分配中地方政府面臨巨大的財政資金缺口，且經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)其地方財政缺口越大，其對中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度也越高，地方政府財力與支出責(zé)任的匹配不足是舉債融資的被動根源?？v向財力配置情況和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的雙重推動下，使得地方政府在財政初次分配中即處于簡單的預(yù)算平衡中，對于發(fā)展型支出的需求，則需要通過被動式的舉債才能滿足。此外，大規(guī)模的政府間轉(zhuǎn)移支付的“公共池”機(jī)制將使得地方政府存在相對突出的道德風(fēng)險（賈俊雪等，2017），弱化地方舉債的償還責(zé)任，這也進(jìn)一步助推了地方政府債務(wù)在財政體制框架下的無序膨脹。

（二）地方政府在政績錦標(biāo)賽的激勵作用下主動負(fù)債

在“政績競標(biāo)賽”中，官員需籌措債務(wù)加大地方投資。改革開放以來，我國將主要目標(biāo)轉(zhuǎn)為以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，形成了地方官員之間圍繞GDP增長的競爭格局，而且債務(wù)的期限與官員任期的時間差，為地方政府大肆舉借隱性債務(wù)提供了便利。地方政府舉借債務(wù)并非只用于地方財政缺口，大量的地方政府債務(wù)被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動城市化進(jìn)程，地方政府不只做地方自身發(fā)展的“守夜人”。從估算結(jié)果來看，2017年東部地區(qū)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模平均值達(dá) 1.25萬億元，中部地區(qū)為1.24萬億元，西部地區(qū)僅為1.07萬億元，相比于中部地區(qū)尤其是東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)需要更多的財政資金進(jìn)行城市建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政資金缺口也更大，但西部地區(qū)的地方政府隱性債務(wù)額卻明顯小于經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和中部地區(qū)，這表明舉借債務(wù)的動機(jī)在一定程度上是地方政府出于對政績考核體系的考量以及財政激勵的追逐而主動負(fù)債。地方政府在既有財力的基礎(chǔ)上傾向于更多地參與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展當(dāng)中，通過政府投資以及乘數(shù)效應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲取財政激勵，形成了融資發(fā)債-追逐財政激勵-繼續(xù)融資發(fā)債的閉環(huán)，最終在投融資平臺和PPP模式等風(fēng)險隱匿下，地方政府的支出責(zé)任與隱性債務(wù)風(fēng)險不斷擴(kuò)大。

（三）風(fēng)險管控措施難以精準(zhǔn)調(diào)控地方政府融資行為

基于地方投融資領(lǐng)域累積了大量債務(wù)風(fēng)險的事實，國家從2014年逐漸對地方政府債務(wù)風(fēng)險加強(qiáng)管控，相繼出臺了一系列的債務(wù)風(fēng)險管理政策措施，概括起來主要包括如下的治理措施：以債務(wù)置換緩釋償債壓力、剝離平臺公司政策性融資職能、設(shè)置風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、實行限額管理、踐行政府間不救助承諾（郭玉清等，2017）。但是從目前各個政策的實施效果看，風(fēng)險管控措施存在著諸多問題。風(fēng)險管控措施的合理性應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高，比如當(dāng)前對于地方政府債務(wù)風(fēng)險采取“一刀切”問責(zé)的做法，是否完全符合實踐需要。地方政府在舉債空間上，是否應(yīng)當(dāng)保持全國統(tǒng)一的水平。未來需要考察風(fēng)險問責(zé)的“一刀切”與經(jīng)濟(jì)增長績效之間的關(guān)系，來檢驗風(fēng)險問責(zé)機(jī)制的合理性。當(dāng)前的風(fēng)險管控措施也難以精準(zhǔn)調(diào)控地方政府融資行為，風(fēng)險管控措施往往使得地方政府“夾縫求生”，在政府堵住一扇“后門”的同時，通過另一扇“后門”繼續(xù)打開投融資的通道。這意味著在強(qiáng)勁的投融資需求下，地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，不惜犧牲債務(wù)風(fēng)險的代價而進(jìn)行瘋狂的債務(wù)擴(kuò)張，隱性債務(wù)因其風(fēng)險更具隱匿性等特點，而得到了地方政府的青睞。

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的防范化解對策

在前述關(guān)于債務(wù)風(fēng)險的特征總結(jié)和原因解析的基礎(chǔ)上，本部分針對性地提出地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的防范化解措施。

（一）深化改革財權(quán)事權(quán)劃分體制，硬化地方財政責(zé)任

隱性債務(wù)往往難以預(yù)測，且在未來的某個時刻將直接轉(zhuǎn)換為債務(wù)風(fēng)險，地方政府往往選擇性地忽視隱性債務(wù)的風(fēng)險轉(zhuǎn)化問題，縱向財政體制的“軟約束”使地方政府缺乏管理隱性債務(wù)風(fēng)險的主動性。

要防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)進(jìn)一步深化改革我國的縱向財力配置體制，硬化地方財政的償債責(zé)任。優(yōu)化稅收劃分體系，實現(xiàn)中央與地方在財政收入與財政支出責(zé)任的相對匹配，最終實現(xiàn)各級政府財權(quán)財力與支出責(zé)任的優(yōu)化配置。針對“隱性擔(dān)保”，優(yōu)化政府間轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，降低轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對地方政府舉債的助推作用，弱化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制給地方政府債務(wù)帶來的救助預(yù)期。強(qiáng)化地方財政實力，夯實地方財政運行基礎(chǔ)，強(qiáng)化地方財政償債責(zé)任，加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，培育地方稅的主體稅基，增強(qiáng)地方政府化解隱性債務(wù)的財政實力。

（二）弱化地方政府的“基建狂魔”標(biāo)簽，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投融資的市場機(jī)制

在中央政府的責(zé)任兜底及“預(yù)算軟約束”下，地方政府缺乏對隱性債務(wù)風(fēng)險的主動型管理，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)甚至承擔(dān)了更多的隱性債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，偏離了地方政府舉債的初衷。要實現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險的長效治理，需在理順中央與地方投融資體制的基礎(chǔ)上，地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，弱化“基建狂魔”的標(biāo)簽，改變以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵性機(jī)制，轉(zhuǎn)變以GDP為主的考核體系，適當(dāng)增加財政可持續(xù)性因素在政績考核體系中的分量。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，要改變政府主導(dǎo)和直接提供基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)有身份，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施投融資的盈利空間，發(fā)揮市場在資源要素配置的功能：一方面，充分調(diào)動民營資本在基建領(lǐng)域的積極性、提高其參與程度，在市場的主導(dǎo)下提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的盈利空間；另一方面，增強(qiáng)地方政府承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的風(fēng)險意識，積極鼓勵地方政府對隱性債務(wù)的主動長效管理，努力做到隱性債務(wù)信息管理的透明化，限制隱性債務(wù)規(guī)模的增長速度。

（三）標(biāo)本兼治，綜合施策，提升隱性風(fēng)險管控措施的科學(xué)性和系統(tǒng)性

在當(dāng)前政府對地方債務(wù)風(fēng)險不斷加強(qiáng)管控的同時，卻出現(xiàn)了政府債務(wù)風(fēng)險不斷攀升的現(xiàn)實，這似乎在表明，當(dāng)前的政府管控措施尚未“對癥下藥”。

未來防治隱性債務(wù)風(fēng)險，需要標(biāo)本兼治，兼顧政績考核體系和財政體制等因素對地方隱性債務(wù)風(fēng)險的共同影響，精準(zhǔn)剖析地方隱性債務(wù)風(fēng)險的具體成因，并結(jié)合地區(qū)差距、官員異質(zhì)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景等因素進(jìn)行分類治理。應(yīng)在政績考核體系中加入債務(wù)風(fēng)險可持續(xù)性等因素的考察，以緩解地方官員出于自身晉升利益的考量而大肆進(jìn)行隱性舉債以及通過任期限制跨期轉(zhuǎn)移隱性債務(wù)的風(fēng)險。財政體制和債務(wù)制度層面，應(yīng)在完善地方發(fā)債制度的風(fēng)險預(yù)警體系和風(fēng)險評估體系的同時，硬化財政預(yù)算約束，強(qiáng)化地方政府對隱性債務(wù)的主動型防控意識。對不同地區(qū)的地方政府舉債融資行為實施差異化風(fēng)險管理政策，防范地方政府將“穩(wěn)增長”的融資擴(kuò)張壓力過渡到隱性債務(wù)中，從而達(dá)到有效減少地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的目的。

需要增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險管控措施的合理性，并降低顯性債務(wù)向隱性債務(wù)轉(zhuǎn)換的可能性。比如當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險警戒線的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，并不符合各地的實際情況，未來對隱性債務(wù)的風(fēng)險防控也應(yīng)當(dāng)考慮地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、債務(wù)使用用途和債務(wù)使用績效等因素，進(jìn)行綜合治理。此外，應(yīng)重點關(guān)注地方政府融資方式之間轉(zhuǎn)換的內(nèi)在規(guī)律，降低地方政府從顯性債務(wù)到隱性債務(wù)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移?！?/p>

注釋：

①審計署：《2011年第35號公告：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/27/content_1893782.htm.