張莉 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機(jī)關(guān)服務(wù)局

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出，“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！边@一論斷為今后一段時(shí)期深化財(cái)稅體制改革、強(qiáng)化預(yù)算管理指明了方向、明確了任務(wù)。政府預(yù)算是全國(guó)預(yù)算的主要組成部分，其預(yù)算績(jī)效管理情況對(duì)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理具有示范引導(dǎo)作用。

一、深刻理解實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的重大意義

1.實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理是新預(yù)算法的基本要求。新預(yù)算法確立了預(yù)算的績(jī)效原則，實(shí)質(zhì)上也就確立了國(guó)家治理的績(jī)效原則。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，特別是實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理為全面實(shí)施績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)，提供了示范。以政府預(yù)算績(jī)效管理為抓手，推動(dòng)實(shí)施全面績(jī)效管理，符合新預(yù)算法的基本要求。

2.實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求?，F(xiàn)在我們已進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代需要實(shí)施現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理?，F(xiàn)代預(yù)算及現(xiàn)代國(guó)家治理兩者關(guān)系是全方位的：整體共生性、具體相關(guān)性、制度同構(gòu)性的有機(jī)統(tǒng)一。整體共生性表現(xiàn)在價(jià)值訴求、體系構(gòu)成、形態(tài)特質(zhì)和功能實(shí)現(xiàn)。具體相關(guān)性表現(xiàn)在預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程、預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家治理的影響和功效上。制度同構(gòu)性意味著現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國(guó)家治理都以民主政治與依法治國(guó)作為共同的制度基礎(chǔ)。這一關(guān)系決定了以預(yù)算績(jī)效管理為抓手，推動(dòng)全面實(shí)施績(jī)效管理，符合理論的邏輯，是現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求。

3.實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理是提升政府治理能力、實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)訴求。現(xiàn)代政府治理是以經(jīng)濟(jì)、效率、效益、法治、責(zé)任、公平、公開、透明為原則的政府治理，是以“結(jié)果導(dǎo)向”和“以人民為中心”為導(dǎo)向的政府治理。預(yù)算績(jī)效管理是以財(cái)政資金的使用績(jī)效為紅線，從項(xiàng)目支出廣泛擴(kuò)大到部門整體支出以及政策、制度、管理等多個(gè)方面，極大推動(dòng)了各預(yù)算主體全面實(shí)施績(jī)效管理。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，更可能地將經(jīng)濟(jì)、效率、公平、透明等績(jī)效原則和績(jī)效理念貫穿在預(yù)算部門工作的各類型、各層次、各環(huán)節(jié)，更可能構(gòu)建起“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效生成機(jī)制，也更可能形成可測(cè)量、可評(píng)價(jià)、可報(bào)告、可考核、可問責(zé)的現(xiàn)代化政府治理。

4.實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是國(guó)家權(quán)力科學(xué)運(yùn)行的客觀需要?，F(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的科學(xué)運(yùn)行基本要求是規(guī)范、順暢、有序。而預(yù)算績(jī)效管理對(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力科學(xué)運(yùn)行具有積極意義。第一，預(yù)算部門是績(jī)效管理的第一責(zé)任部門，預(yù)算績(jī)效管理促使預(yù)算部門在履職和行政中樹立績(jī)效理念，有助于實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理部門全覆蓋。第二，預(yù)算績(jī)效管理有助于政府部門形成全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，為政府部門向人大報(bào)告提供了較為真實(shí)的事實(shí)依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。第三，在預(yù)算草案、報(bào)告、決算等環(huán)節(jié)審查預(yù)算及其績(jī)效，是人大預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。預(yù)算績(jī)效管理為人大預(yù)算審查監(jiān)督提供便捷途徑，也是其有效監(jiān)督的基礎(chǔ)條件。最后，預(yù)算績(jī)效管理通過公開績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算以及決算情況，使政府變得更加透明化、可視化，為人民評(píng)議、監(jiān)督政府提供了客觀依據(jù)。

二、政府預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析

政府預(yù)算績(jī)效管理已在許多省市進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了顯著成效，積累了經(jīng)驗(yàn)。2018年9月，國(guó)家出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，要求全面實(shí)施績(jī)效管理。在各地區(qū)實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要我們引起重視。

（一）政府預(yù)算績(jī)效管理取得積極成效

具體表現(xiàn)在：首先，制度建設(shè)不斷健全和完善。從2004年我國(guó)率先對(duì)科技、教育項(xiàng)目支出實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)以來，預(yù)算績(jī)效管理改革走過了15個(gè)年頭。先后出臺(tái)了項(xiàng)目支出、部門整體支出、中央對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出、財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)辦法、共性和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理辦法、績(jī)效目標(biāo)管理辦法等管理辦法或管理規(guī)定，為全面實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理奠定了堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。其次，范圍不斷擴(kuò)大。從項(xiàng)目支出到部門整體支出，再到政府財(cái)政綜合支出，以及目前的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)，就中央和地方的實(shí)踐來看，績(jī)效管理范圍逐步擴(kuò)大。再次，評(píng)價(jià)范圍和資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。最后，績(jī)效目標(biāo)管理模式不斷拓展，績(jī)效管理質(zhì)量顯著提升。

（二）當(dāng)前政府預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

1.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)困難。具體來說，政府部門公共支出量化考核不夠明確，缺乏設(shè)計(jì)明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。衡量預(yù)算績(jī)效的最主要尺度就是應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，設(shè)立一個(gè)科學(xué)、公平、公正的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)就十分重要。但建立這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是十分困難。因?yàn)楣伯a(chǎn)出產(chǎn)品難以衡量，政府的目標(biāo)是維護(hù)人民利益和服務(wù)人民。當(dāng)政府資金用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、開展社會(huì)保障等支出時(shí)，公民的幸福感以及公共產(chǎn)品的具體存在價(jià)值是難以用數(shù)字來衡量的。這就造成了支出的難以衡量。

2.認(rèn)識(shí)不足，定位不準(zhǔn)。目前，多個(gè)省市政府部門和財(cái)政部門對(duì)待預(yù)算績(jī)效管理沒有進(jìn)行深入了解，引起重視程度不夠。有些預(yù)算績(jī)效人員沒有將績(jī)效考核與計(jì)量擺在重要的位置,甚至有時(shí)敷衍了事。

3.隊(duì)伍缺乏，素質(zhì)不高。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)技術(shù)性和專門性很高的工作，對(duì)人員素質(zhì)要求較高。而現(xiàn)實(shí)中，有些地方尚未設(shè)立專門的績(jī)效管理部門和成員，沒有指定固定人員。相關(guān)的績(jī)效人員的績(jī)效管理水平較差，還有待提高，人員的積極性不強(qiáng)，不夠主動(dòng)，主要依靠政府自上而下推動(dòng)去實(shí)施績(jī)效考核與計(jì)量。

4.制度缺失，評(píng)價(jià)滯后。與國(guó)外相比，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起步較晚，至今為止還有一系列工作仍然處于探索階段，有些預(yù)算法律法規(guī)還沒有形成體系。而且現(xiàn)行的績(jī)效管理制度不夠統(tǒng)一，不同地區(qū)財(cái)政部門會(huì)有選擇得采取利己的工作方案，難以在同等條件下對(duì)同類或類似資金績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就難以保證相關(guān)工作的公平公正性。就滯后性來說，國(guó)內(nèi)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)往往是事后評(píng)價(jià)，沒有在具體工作的開展過程中進(jìn)行評(píng)價(jià)，難以及時(shí)糾正工作中的問題。

三、實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

1.構(gòu)建科學(xué)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。按照“可評(píng)價(jià)、可比較、可監(jiān)測(cè)、可公開”原則，積極構(gòu)建科學(xué)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，體系要明確“設(shè)立必要性”“效益指標(biāo)”“象滿意度測(cè)評(píng)”等評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)一步明確可以做哪些，哪些堅(jiān)決不能做。體系要保證評(píng)價(jià)過程透明、評(píng)價(jià)結(jié)果公開，以此保證評(píng)價(jià)工作公平公正性。同時(shí)還要努力發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的功能，將績(jī)效結(jié)果運(yùn)用到具體工作中。通過構(gòu)建有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步提升資金使用效益。

2.強(qiáng)化理論選舉，提高思想認(rèn)識(shí)。突出強(qiáng)化績(jī)效管理理念的宣講。首先范圍小應(yīng)該局限在政府內(nèi)部和政府人員中，還要走向市民，走向群眾，宣傳方式要做到多樣化，要結(jié)合信息化的特點(diǎn)，充分利用多媒體、網(wǎng)絡(luò)、期刊等方式，擴(kuò)大宣傳面，提升宣傳吸引力。還可以通過專家講座、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，使大家重視預(yù)算績(jī)效管理工作，也能讓各部門都知道自己在預(yù)算績(jī)效管理工作中所扮演的角色，不能把所有的工作任務(wù)都交給財(cái)政部門，而是要各部門共同努力。

3.加強(qiáng)人員培訓(xùn)，建立專業(yè)隊(duì)伍。應(yīng)該在政府內(nèi)部盡快建立專門的預(yù)算績(jī)效管理辦公室或辦公小組。該辦公室或辦公小組必須配備專門的技術(shù)管理人員來進(jìn)行管理績(jī)效，負(fù)責(zé)各項(xiàng)績(jī)效考核項(xiàng)目的選擇與評(píng)定，收集資料并且進(jìn)行實(shí)施管理和最后的績(jī)效監(jiān)督等。要定期對(duì)績(jī)效管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流，并針對(duì)績(jī)效實(shí)施過程中的問題進(jìn)行研究，切實(shí)提升績(jī)效管理人員的專業(yè)化素養(yǎng)。

4.完善管理制度，強(qiáng)化過程監(jiān)督。預(yù)算績(jī)效管理制度主要由法律法規(guī)、規(guī)章制度等組成。在規(guī)范相關(guān)法規(guī)、制度內(nèi)容時(shí)，要將績(jī)效評(píng)價(jià)作為必備內(nèi)容。要進(jìn)一步總結(jié)現(xiàn)有級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快出臺(tái)完善績(jī)效管理制度，努力實(shí)現(xiàn)同級(jí)別、同類型、同行業(yè)具有統(tǒng)一的可操作的預(yù)算管理制度。探索成立全國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)，積極支持培育社會(huì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)各類績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，努力形成規(guī)范的行業(yè)自律準(zhǔn)則。要實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告全公開，使其自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，切實(shí)提高財(cái)政資金整體使用效益。