周春芳 史文濤 袁鳳剛

摘要：農(nóng)村土地制度改革是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。在新一輪農(nóng)村土地制度改革背景下，探討浙江嘉興、江西余江、四川成都、重慶和貴州湄潭5個地區(qū)進行農(nóng)村土地制度改革的創(chuàng)新模式和主要做法，總結(jié)了改革所取得的成效，最后提出新形勢下中國開展農(nóng)村土地制度改革的建議，要遵從民愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)利;以確權(quán)登記、明晰權(quán)屬為基礎(chǔ);制定完善的保障制度;因地制宜，合理分配利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地制度改革;模式;成效

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）10-0164-03

Abstract： The reform of rural land system is the key to solving the problem of the “three rural” problem. In the context of the new round of rural land system reform， the innovative modes and main practices of rural land system reform in 5 districts， Jiaxing of Zhejiang， Yujiang of Jiangxi， Chengdu of Sichuan， Chongqing and Meitan of Guizhou， were explored. The achievements of the reform were summarized. Finally， it puts forward the proposal of China to carry out the reform of rural land system under the new situation， to abide by the wishes of the people， to protect the legitimate rights of the peasants， to confirm the rights and to clarify the ownership; to formulate a sound security system; to adjust the interests according to local conditions.

Key words： rural areas; land system reform; model; effectiveness

農(nóng)村土地制度改革是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要充分賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在試點區(qū)域慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)[1]。2015年1月《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》出臺，在全國范圍選取了33個縣市，開始試點農(nóng)村土地制度改革工作。2017年中央一號文件指出，要繼續(xù)深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法;加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴大整省試點范圍;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點;全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作[2]。近年來，全國各地針對實際情況，積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，積累了豐富的經(jīng)驗，為其他地區(qū)開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了參考依據(jù)。

1? 中國農(nóng)村土地改革創(chuàng)新模式

1.1? 浙江嘉興“兩分兩換”模式

嘉興市作為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點區(qū)，于2008年制定了《關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見》，按照“兩分兩換”的總體思路，率先開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與實踐。“兩分兩換”模式中的“兩分”是指農(nóng)民的承包地與宅基地分開，土地流轉(zhuǎn)與搬遷分開;“兩換”是指宅基地換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，承包地換社會保障，從而使農(nóng)民的土地權(quán)益在城鎮(zhèn)化進程中得到保障[3]。宅基地換城鎮(zhèn)房產(chǎn)有3種模式，可供各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際情況靈活選擇，其中主、副中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主;鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)以公寓式和建聯(lián)排房安置為主;中心村為聚集點的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主[4]。承包地置換有2種模式，一是以轉(zhuǎn)包、出租、入股的形式將全部承包地進行流轉(zhuǎn)，如果流轉(zhuǎn)年限超過10年，則可按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中城鎮(zhèn)居民的標準置換社會保險;二是如果農(nóng)民愿意完全放棄承包地經(jīng)營權(quán)，則可按照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策置換社會保險。“兩分兩換”模式運行機制見圖1。

1.2? 江西余江“一戶一宅，村民自治”模式

江西省鷹潭市余江縣作為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點之一，自2015年3月開始，通過制度創(chuàng)新，成立村民事務(wù)理事會，發(fā)揮群眾的主體作用，按照“一戶一宅”，自愿有償退出多占宅基地，開展宅基地制度改革工作。經(jīng)過兩年多的試點實踐，改革已初見成效。截至2017年7月底，余江縣共退出宅基地27 530宗252.54萬m2，其中有償退出5 231宗60.07萬m2，無償退出22 299宗192.47萬m2;退出宅基地復(fù)墾38.3萬m2，村集體收取有償使用費5 716戶770萬元;流轉(zhuǎn)宅基地56宗1.4萬m2;新建農(nóng)房擇位競價136宗1.5萬m2;集體支付退出補助款1 432萬元，有償退出戶均增收4 200元。實施農(nóng)村宅基地改革后，再未出現(xiàn)違法用地情況，且新增了10～15年的農(nóng)房建設(shè)用地[5]。余江縣“一戶一宅，村民自治”模式運行機制見圖2。

1.3? 四川成都“還權(quán)賦能，農(nóng)民自主”模式

四川省成都市作為全國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的排頭兵，開辟了一條可借鑒的“成都經(jīng)驗”改革之路。成都市于2008年啟動了以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展確權(quán)頒證工作，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)村發(fā)展新動力。截至2017年6月，成都市累計頒發(fā)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證書近900萬本，頒證率達到99.5%，頒發(fā)股權(quán)證書183.86萬本，股份量化達到98.0%;全市土地流轉(zhuǎn)面積31.8萬m2，流轉(zhuǎn)率高達59.9%;成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所產(chǎn)權(quán)交易金額584億元，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資186億元，農(nóng)民財產(chǎn)性收入占可支配收入的25.0%。成都市“還權(quán)賦能，農(nóng)民自主”模式運行機制見圖3。

1.4? 重慶“地票制”模式

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一，于2008年成立農(nóng)村土地交易所，創(chuàng)新性提出了“地票制”，并于2015年出臺《重慶市地票管理辦法》，對地票制度的開展進行規(guī)范。地票是在自愿前提下，農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其他土地權(quán)利人將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，在保障當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，將剩余用地在農(nóng)村土地交易所公開交易，形成可用于重慶市域范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標[6]。地票制度有效激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，保障了農(nóng)民的權(quán)益;促進了耕地保護，解決了城鄉(xiāng)用地難題，是重慶市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要成果。截至2016年底，重慶市累計成交地票13 300萬m2，合計396.2億元，成交價穩(wěn)定在20萬元/667 m2左右。重慶市堅持貧困縣和建卡貧困戶“優(yōu)先交易，優(yōu)先撥款”的原則，其中貧困縣成交地9 827.0萬m2，占地票交易總量的73.9%。重慶市“地票制”模式運行機制見圖4。

1.5? 貴州湄潭“五明五定”模式

湄潭縣作為全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，大膽試驗農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地同價、同等入市”，并于2015年8月27日敲響全國入市“第一槌”，將茅坪鎮(zhèn)土槽村0.3 hm2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以80萬元價格拍出。湄潭縣按照“五明五定”模式，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，探索“權(quán)能資本化，配置市場化”的路徑，盤活了集體土地資源，壯大了集體經(jīng)濟，增加了農(nóng)民收入。截至2017年8月，湄潭縣共出讓土地25宗，面積6.45萬m2（表1），價款1 718.50萬元，政府收取調(diào)節(jié)金109.53萬元，集體和個人實現(xiàn)凈收益381.42萬元，實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價，同等入市[7]。貴州省遵義市湄潭縣“五明五定”模式運行機制見圖5。

2? 農(nóng)村土地制度改革成效

各試點因地制宜，積極探索農(nóng)村土地制度改革，取得了較大成效。一是盤活集體土地資源，破解民營企業(yè)發(fā)展用地瓶頸。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與探索，破解了建設(shè)用地指標瓶頸，優(yōu)化了農(nóng)村用地布局結(jié)構(gòu)，滿足了民營企業(yè)的用地需求。二是壯大集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。通過成立股份經(jīng)濟合作社，讓集體資產(chǎn)成為“集體真正所有、成員按份擁有”，集體資產(chǎn)所得收益分配可用于農(nóng)村集體經(jīng)濟的滾動發(fā)展，而農(nóng)民不僅可以從分配中獲得土地財產(chǎn)性收入，同時可享受就近就業(yè)，增加勞務(wù)收入。三是助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。政府按照“來之于集體，用之于農(nóng)村”的原則，將所收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金全部用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)投入，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。通過對城中村綜合整治，改善了居住條件，完善了基礎(chǔ)設(shè)施，美化了人居環(huán)境，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

3? 中國農(nóng)村土地制度改革的建議

3.1? 遵從民愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)利

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民充分參與到制度的制定和執(zhí)行中，充分保護農(nóng)民的權(quán)利。如江西省余江縣成立了由村委會成員、村鄉(xiāng)賢和村民共同組成的村民事務(wù)理事會，并賦予相應(yīng)權(quán)利，全程參與到宅基地制度改革工作中，反映農(nóng)民的真實訴求。

3.2? 以確權(quán)登記、明晰權(quán)屬為基礎(chǔ)

明晰產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，確權(quán)登記是制度改革的首要工作[8]。如四川省成都市對農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋使用權(quán)和林權(quán)等“五權(quán)”進行了重新確認，并頒發(fā)證書[9]。

3.3? 制定完善的保障制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)乎農(nóng)民的利益、農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定，牽涉到多方利益，為了保障改革的順利開展，必須制定完善的保障制度。如浙江省嘉興市以“兩分兩換”為突破口，提出了“十改聯(lián)動”機制，即將農(nóng)村土地制度改革與規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)就業(yè)、社會保障、戶籍制度、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村金融、公共服務(wù)等改革結(jié)合起來，為承包地流轉(zhuǎn)、宅基地退出提供必要條件[10]。四川省成都市成立耕地保護基金，建立農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老保障制度，成立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保平臺公司[11]，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革保駕護航。

3.4? 因地制宜，合理分配利益

中國幅員遼闊，各個區(qū)域的自然、經(jīng)濟、社會、文化等環(huán)境不盡相同，所以在開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革時，要因地制宜，切不可簡單效仿，復(fù)制其他區(qū)域的改革模式。同時，合理的利益分配是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成功的保障。

4? 結(jié)論

隨著城市化進程的不斷推進，出現(xiàn)了土地資源緊缺與農(nóng)民拋荒棄耕的矛盾現(xiàn)象，原因在于當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，模糊的產(chǎn)權(quán)制度阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，抑制了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革迫在眉睫，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革極其復(fù)雜，不可一蹴而就，需慎重穩(wěn)步推進。應(yīng)該讓農(nóng)民充分參與改革過程，保障農(nóng)民的合法權(quán)利，以保證“遵從民愿”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)是摸清家底，明晰農(nóng)村土地的所有權(quán)并物化使用權(quán)，進行確權(quán)頒證。應(yīng)制定諸如農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村金融制度[12]、農(nóng)村社會保障制度等系列制度，以保障改革穩(wěn)定進行。模仿、復(fù)制不是土地改革的有效方式，應(yīng)創(chuàng)新改革模式，找到適合自身的發(fā)展道路，同時要注重利益的合理分配。

參考文獻：

[1] 新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013-11-15.

[2] 新華社.中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見[EB/OL].http：//www.81.cn/dblj/2017-02/05/content_7476633_7.htm，2017-02-05.

[3] 寧愛鳳.制度變遷理論與農(nóng)戶“兩分兩換”實證研究——基于浙江嘉興的調(diào)查[J].開發(fā)研究，2010（3）：64-67.

[4] 許宏表，汪守濤，方建中.論“兩分兩換”中的問題及其對策[J].改革與開放，2011（2）：132-134.

[5] 謝? 瑋.宅基地制度改革的“硬骨頭”怎么啃？——江西余江、安徽金寨“宅改”試點調(diào)查[J].中國經(jīng)濟周刊，2017（28）：73-77.

[6] 黃美均，諸培新.完善重慶地票制度的思考——基于地票性質(zhì)及功能的視角[J].中國土地科學(xué)，2013，27（6）：48-52.

[7] 劉守英.新一輪農(nóng)村改革樣本：黔省三地例證[J].改革，2017（8）：16-25.

[8] 董秀茹，簿? 樂，姚? 迪.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀及入市問題研究——基于東北三省部分地區(qū)調(diào)查[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016，37（12）：22-27.

[9] 王習明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與創(chuàng)新農(nóng)村土地制度——成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點研究[J].西南交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，12（5）：55-60.

[10] 嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.“十改聯(lián)動”推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革——嘉興市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點進展[J].浙江經(jīng)濟，2011（8）：20-21.

[11] 劉澤仁.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報告[J].西部經(jīng)濟管理論壇，2011，22（1）：23-26.

[12] 龔? 睿.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016，37（5）：143-147.