賈康

今天我談談怎么認識走向現(xiàn)代國家治理的財稅配套改革問題。

一

首先說說怎么認識財政?！耙哉刎?，以財行政”的財政分配體系，是以政府體系為主體處理公共資源配置的問題，涉及的是公共事務和政府必須承擔的公共服務職責。大到國家安全、國土開發(fā)，小到老百姓日常生活，如義務教育、基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障體系等，都要以財政作為后盾給予支持。這些都是財政必須起到的作用，都屬于公共資源的配置、公共服務的提供，又必然影響、輻射、拉動整個社會資源的配置。公共資源配置的優(yōu)化，與整個社會資源配置的優(yōu)化和績效提高，有著千絲萬縷的聯(lián)系，必然作為一個系統(tǒng)工程來優(yōu)化和把握。

中共十八大以后，從十八屆三中全會到六中全會，關于財政改革，中央已有一系列概念的提煉和表述。十八屆三中全會文件（即《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》）里面最核心、最濃縮的理念，就是要實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，我們可以簡稱為現(xiàn)代國家治理，這是一個有別于過去講管理調控“管理”的創(chuàng)新概念。治理更多是強調多元主體充分互動，把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控合在一起，最大限度地釋放活力、解放生產力。在升級的概念上強調治理，實際上是緊扣中國在工業(yè)革命以后嚴重落伍而要尋求實現(xiàn)民族偉大復興的現(xiàn)代化主線，如何推進現(xiàn)代化的過程。沒有國家治理的現(xiàn)代化，民族偉大復興的愿景就是空談，因此，一定要落實到這個核心理念上。

現(xiàn)代國家治理的核心理念，對接的是現(xiàn)代市場體系，是與中國的現(xiàn)代化訴求緊緊結合在一起的重要概念。十八屆三中全會明確了市場在資源配置中的決定性作用。這個意義是非常深遠的，現(xiàn)實生活中我們所說的政府怎樣更好發(fā)揮作用，怎么正確處理市場和政府的關系，都離不開這個大前提。我們在供給側研究中所提出的新供給經濟學框架，十分推崇“守正出奇”的理念：“守正”首先是守市場決定論，這是人類發(fā)展中文明提升到市場經濟階段，我們必須遵循的基本規(guī)律。市場決定，也就意味著在整個資源配置中，政府充其量只是一個配角，政府不可能決定性地處理通盤資源配置，要讓市場充分發(fā)揮作用，這是首要的。

關于“守正”，十八屆三中全會具有重大現(xiàn)實意義地提出了在市場主體的微觀層面，必須緊緊抓住產權制度，把基本經濟制度的重要實現(xiàn)形式表述為混合所有制。國有企業(yè)、民營企業(yè)越來越多地可在現(xiàn)代企業(yè)制度標準形式——股份制框架下“混起來”，這是共贏的前提。

財政改革必須解決好打造“國家治理的基礎和重要支柱”，即構建“現(xiàn)代財政制度”的問題。全局意義上，這種制度建設優(yōu)化，始終高度關注政府體系履行職能、發(fā)揮作用，即必須進行“以政控財，以財行政”體系的改革，這個改革是服務于全局性現(xiàn)代化戰(zhàn)略的。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”出現(xiàn)在十八屆三中全會文件中，其在學理上是非常嚴謹?shù)模贺斦幚淼墓操Y源配置，必然和總體的資源配置緊密相關，它對公共資源配置的優(yōu)化，對接的是政府更好發(fā)揮作用，對于全面改革發(fā)揮支撐作用，以及整個資源配置優(yōu)化，起到了不可或缺的匹配作用。

深化財稅改革會面對一些非常復雜、棘手的問題。關于政府和市場的關系，我們過去認識到要厘清二者的邊界，各盡其責，既不越位又不缺位，大家都接受了，但現(xiàn)在“螺旋式上升”到了非常重要、舉足輕重的公共工程、基礎設施、產業(yè)新城和產業(yè)園區(qū)的建設和運營，以及國土連片開發(fā)等重大的投資建設領域，政府和市場主體可以以合作伙伴的關系一起做——不是劃清邊界，而是一起以伙伴關系形成契約，密切合作。這些認識都是很有挑戰(zhàn)性的，都具有它的復雜性。

“守正”而“出奇”，“出奇”要承擔風險，爭取“出奇”制勝——在實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵時期，這條道是相當窄的，有種種復雜的問題，掌握不好就會走偏。瓶頸期過去以后，是我們跨越中等收入陷阱，達到2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化、乘勢發(fā)展追求2049年建成現(xiàn)代化強國的新境界了。未來十幾年，卻恰恰是外部壓力和內部矛盾凸顯交織在一起，對我們最嚴峻的考驗期。

十八屆三中全會提出現(xiàn)代國家治理理念后，又有了十八屆四中全會關于“全面依法治國”的重要文件，我把它稱之為現(xiàn)代化為取向派生而來的“現(xiàn)代政治文明”。全面依法治國、依憲行政，就是要構建高標準、法治化的社會環(huán)境，也是市場主體必須得到的現(xiàn)代營商環(huán)境。到了十八屆五中全會，則系統(tǒng)表述了“現(xiàn)代發(fā)展理念”，以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，要帶出協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，落在人本主義主場上的共享發(fā)展。這樣成體系的現(xiàn)代發(fā)展理念，在實際生活中，首先強調第一動力——只有創(chuàng)新才能帶出現(xiàn)代化的發(fā)展過程，最后又落到共享發(fā)展的歸宿上，這不僅是中華民族范圍之內的概念，而且與“人類命運共同體”一脈相承：中國的現(xiàn)代化絕對不是狹隘民族主義的現(xiàn)代化，中國的現(xiàn)代化就是在和平與發(fā)展成為時代主題之后，在共享經濟的正面推動下，爭取走出和平崛起之路，而中國的和平崛起不是解決“誰戰(zhàn)勝誰”的問題，是解決和其他的經濟體共同打造人類命運共同體的升級發(fā)展問題。

可以看到，十九大之前中央的大政方針，是指導我們推進全面改革部署的綱領，對于我們2020年實現(xiàn)全面建成小康社會以及后續(xù)的發(fā)展，具有重大的指導意義。

二

再來說一下深化改革，可提幾點過去已形成的基本認識?，F(xiàn)在的挑戰(zhàn)性表現(xiàn)是中國的發(fā)展直觀體現(xiàn)為高峰期已不再，逐步放緩平穩(wěn)發(fā)展。高速往下必須調整為中高速，雖然還有黃金發(fā)展期特征的尾巴，但“矛盾凸顯期”的特點越來越明顯，到了改革的深水期，也到了一個能不能取得決定性成果的關鍵時期。對我們來講，不要看有那么多的成就，有前些年那么多值得肯定的進展，對還沒有解決的問題，必須以居安思危、防患未然的戰(zhàn)略思維來理解和對待。這樣的背景下，中國深化改革在未來的十幾年內，有一個“創(chuàng)造歷史”的關鍵性意義：處理得好，對轉型陷阱、中等收入陷阱、修昔底德陷阱等的潛在威脅，我們可以控制、化解;如果處理不好，可能會在實際生活中對我們造成非常大的困擾。因此，我們必須緊緊抓住改革這條主線，尋求釋放現(xiàn)代化過程中改革的“最大紅利”，抓住這個現(xiàn)代化的“關鍵一招”，認識、順應、引領新常態(tài)。在讓市場充分發(fā)揮作用的過程中，財稅改革必然要作為重頭戲。

十八屆三中全會后，政治局首先審批通過的第一個具體領域、部門的配套改革方案，就是財稅改革。這是一系列改革拉開帷幕，按照全面改革部署推進攻堅的重頭戲，合乎邏輯地重現(xiàn)了作為國家治理基礎和重要支柱位置上的財政改革的先鋒作用。財稅配套改革方案里提出的改革要求，有三大方面。

（一）預算管理改革

1. 政府預算是政府所有活動在具體資源配置方面，通過計劃文件及其執(zhí)行所表現(xiàn)出來的運行載體。政府預算直觀地看，是政府從哪兒拿錢再怎么用，是與政府所有職能的履行緊密結合在一起的。政府活動的范圍、方向、政策、要領，在預算里統(tǒng)統(tǒng)都要反映出來。

預算改革取向上，要有透明度和完整性。透明度就是要讓公眾知情，信息的細致程度要逐漸提高。首先是中央及各部委的部門預算要公示，且從中央到地方都要如此，讓公眾知情，接受公眾的質詢、監(jiān)督。完整性就是編制全口徑的預算，所有的政府財力必須都進預算體系，不再允許有預算外資金概念存在，更不要說制度外資金。這都是十八大以后非常明確的預算改革方面的基本要領。透明度帶來的制度建設的意義非常重大，體現(xiàn)了法治和民主的結合。透明度、完整性后面跟著的是公眾參與，依法使公共資源配置的績效提升，靠規(guī)范的稅收和預算優(yōu)化政府職能和公共服務，提高公眾的獲得感、幸福感。

2. 預算體系怎么形成？有四個相對獨立又相互協(xié)調的部分。我們過去看到的財政局、財政廳、財政部對人代會報告的一般公共收支預算，只是一項，后面跟著的還必須有國有資本經營預算（簡稱資本預算）、社會保障預算（首先從基本養(yǎng)老開始，是政府支持這個體系的預算形式）。再就是基金預算，地方政府土地批租收入進的就是基金預算。這四個預算都相對獨立，但是必須協(xié)調合成一個預算體系，表現(xiàn)為政府財力通通在預算里，反映它的完整性。當時還非常明確地要求，預算中的重點支出以后一般不再做掛鉤的安排。

3. 發(fā)展三年期、跨年度的滾動預算。后來概念做了些調整，表述改為三年滾動規(guī)劃。編預算，就得把非常細致的數(shù)據(jù)都安排好，我們沒有這樣的預測能力，改為先做粗線條的三年滾動規(guī)劃，發(fā)展方向還是從中央到地方，更好體現(xiàn)瞻前顧后，預算并不局限于一年，以更好適應現(xiàn)實生活和發(fā)揮預算對政府履行職能的指導功能。

4. 完善轉移支付。轉移支付是財政體制里的重要組成部分，在我國這樣區(qū)域差異非常明顯的大國里，轉移支付應該處理為中央和省兩級自上而下、發(fā)揮維護國家統(tǒng)一、民族團結、推進各個區(qū)域共同富裕的重要功能性制度安排。如何完善？最主要的，是一般性轉移支付的具體機制應該是比較客觀的因素法，用統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以代入的一系列指標形成計算公式，而不是“跑部錢進”。一般性轉移支付給地方和下級以后，地方和下級有權與自己本級的收入合在一起，統(tǒng)一安排使用。另外一種是專項轉移支付，上面已規(guī)定好用于什么地方。

（二）稅制改革

稅收是要解決政府發(fā)揮職能作用的錢從哪里來、怎么來的問題。稅制改革中曾規(guī)定了六大任務，總體來看，有完成的，也有一些有待完成的事項。

一是營改增。目前已在全國實行。

二是消費稅。到底怎么改還有待有關部門推出方案。

三是資源稅。在比較普遍地按照從量征收變成從價征收，以更好適應市場經濟中自然資源要素價值表現(xiàn)、比價關系演變規(guī)律的同時，做了擴大覆蓋面的努力。比如水資源稅開始在河北試點，后來擴大到十個省級行政區(qū)域，前瞻是全面鋪開，盡可能把水資源以及其他的自然資源，統(tǒng)統(tǒng)納入資源稅調節(jié)的覆蓋面之下。

四是環(huán)境稅。改革后環(huán)保部門和稅務部門配合，開始以“費改稅”負擔平移的方式依稅法執(zhí)行征收。說是負擔平移，實際上因為稅務部門的管理比原來環(huán)保部門環(huán)保所的管理更有約束效應，所以對于造成排污的主體，壓力是提升的。未來的環(huán)保稅還要進一步優(yōu)化對接到環(huán)境稅制體系的建設上。

五是個人所得稅。2018年，個人所得稅有了新一輪改革，提高到了5000元的起征點。隨著老百姓收入提高，這個面還會繼續(xù)擴大，但對于將近14億人來說，原來1.4億個稅納稅人的比重不算高（十分之一），現(xiàn)在個人所得稅覆蓋面又明顯縮小，那么今后怎樣逐漸提高直接稅的比重？這還是十八屆三中全會強調的改革方向——這個方向并沒有改變。個人所得稅的低、中端要降低稅負，對高端的調節(jié)能力應該提高。綜合，就是想讓收入高的人更多做貢獻，遺憾的是，這一輪個人所得稅改革只是在勞動收入方面做了綜合，非勞動收入未有具體方案，同時又沒有調低最高邊際稅率，這又帶來新的問題。面對新的問題，在粵港澳大灣區(qū)，做出調整方面已經有文件出臺，即國務院批準廣東對于個人所得稅對應的專家群體所形成的稅收，減免由地方政府規(guī)定，可以以補貼的方式使這些人避免增加個人所得稅負擔，也即專家型的企業(yè)技術人員、管理人員，除了工資收入，還有稿酬、勞務費和特許權收入（如發(fā)明專利帶來的收入）。個稅稅負明顯提高，又不做對沖的話，就可能出現(xiàn)社會問題，高科技公司要留住高級人才團隊更困難了。怎么辦？允許地方政府以補貼的方式，把新增的稅負退回去，以維持原來的稅負不變。這對于全國頗有借鑒意義，但現(xiàn)在執(zhí)行的范圍只限粵港澳大灣區(qū)。以后如何優(yōu)化，也是我們應考慮的問題。

六是房地產稅。目前為止，仍在調研及形成階段，是塊硬骨頭。

概括來說，六大任務，現(xiàn)在還有一半左右需要我們在攻堅克難的決心之下，繼續(xù)推進“稅收法定”軌道上的改革。

（三）優(yōu)化調整中央地方體制

包括理順事權和收入劃分兩個方面。理順事權應由劃分原則一直對接到可操作的狀態(tài)。理順收入劃分方面，關鍵是要處理好分稅制下稅基如何合理化配置問題，即財政管理體制怎么合理化。財政體制看起來是中央和地方的財力分配問題，但研究結果顯示，實際上，財政體制是把政府和企業(yè)、中央和地方、公權主體和居民（包括作為自然人的納稅人）三大關系匯合在一起來加以優(yōu)化、處理和把握的一套制度安排。新中國成立后的幾十年里，主要討論的是政府與企業(yè)、中央與地方兩大關系。對這兩大關系在幾十年間多輪探索，始終沒有達到理想結果，即怎樣更好調動中央和地方各自積極性，更好發(fā)揮經濟生活中各種各樣的活力來支持發(fā)展。

原來相對穩(wěn)定的“總額分成”體制，被稱為高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支，即初期實行的各個地方最基層的收入逐級上交，一直交到中央庫，所有的支出逐級下?lián)?，從中央一直撥到最基層，這是最典型的統(tǒng)收統(tǒng)支。其后財政部開始試點財政分級安排，但仍強調中央的意圖是第一位的，雖然不是真正意義上嚴格的統(tǒng)收統(tǒng)支，但其實是近乎于統(tǒng)收統(tǒng)支的一套財政制度。改革開放以后，保留一些特定地區(qū)試點的同時，面上鋪開的是1980年“分灶吃飯”。宏觀層面首先由財政先行向地方放權，實行分灶吃飯，以“劃分收支、分級包干”，調動地方的積極性，使原來的“條條為主”變成了“塊塊為主”。這個探索在一定階段上，顯示出一系列的正面效應。但是負面效應又形成困擾現(xiàn)實生活的一系列問題。最關鍵的是地方政府在整個經濟生活中權力擴大了，但是中央也好、地方各級也好，怎么控制企業(yè)呢，仍然按照行政隸屬關系控制自己的企業(yè)。比如在北京，有中央企業(yè)、北京市企業(yè)、區(qū)企業(yè)、街道企業(yè)，各級按照行政主管身份，要求企業(yè)依照隸屬關系規(guī)則，把收入交到相應級別，即中央企業(yè)的交中央、市的交市、區(qū)的交區(qū)、街道的交給街道辦事處，這樣一來各級條塊分割地對企業(yè)的過多干預、過多關照成為這種舊體制的癥結，造成政企不分、過多干預和關照企業(yè)，始終不能真正解決公平競爭的“一條起跑線”問題。各種各樣問題合在一起，經過十年以上的反復討論以后，開始在思路上明確要搞分稅制。即財政這邊，也從行政性分權轉變?yōu)榻洕苑謾?，做了分稅制的方案設計，于1994年1月1日推出。這種體制，終于里程碑式地解決了改革開放以后怎樣走出原來“放、亂、收、死”循環(huán)和對地方行政性分權以后種種弊病的困擾，真正和市場經濟長治久安對接，沒有“體制周期”了，建立起可同時把幾大關系處理好的基本制度模式。

分稅制之下，最值得肯定的，是解決了所有的企業(yè)無論大小、不分經濟性質，不看行政級別，不講隸屬關系，作為市場法人在稅法面前一律平等、一視同仁，依法納稅的問題。企業(yè)依法把稅交了，剩下的就是按照產權規(guī)則和政策環(huán)境，企業(yè)自主分配。這樣一來，真正劃出了公平競爭的“一條起跑線”，打開了以后企業(yè)跨隸屬關系、跨行政區(qū)劃要素流動中兼并重組的廣闊天地，也打開了國有企業(yè)高管怎么樣淡化行政級別、由企業(yè)家市場形成這種新的可能性的空間，等等。

另外，居民作為自然人，收入提高以后，有規(guī)范的個人所得稅的調節(jié)，使大家都體會到必須有規(guī)范、依法的調節(jié)機制，這個框架也是1994年穩(wěn)定地形成的。

1994年的制度成果，可以稱之為里程碑式的經濟性分權，對于全局的長治久安產生了重要、長遠的作用。而1994年以后遺留的問題是什么？當時沒有辦法更細致地考慮省以下的體制到底怎樣給出可操作方案。其他的經濟體搞分稅制匹配市場經濟，都是三級框架，比如說聯(lián)邦制的美國是三級，單一制的日本是三級，法國、英國稅基配比大同小異，也都是三級，沒有哪個國家的經驗涉及五級該怎么分稅。而當時中國已經是五級框架，中央、省、“市管縣”以后的市、還有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級合在一起怎么分稅？當時寄希望于地方自己試，走出中國特色的五級分稅之路。實際上這條路沒有走通。

1994年之后，分稅制演變出政府間財政關系新格局，依法的稅收收入和非稅收入合在一起，是財政收入的來源，中央的本級收入和收入劃分原則下的地方收入，分為兩大塊，1994年的體制里又有一個中央收入按照原來的收入基數(shù)和分成辦法加遞增辦法安排的“稅收返還”，稅收返還使中央收入這一塊調到地方，成了地方的收入。所有的地方都有，成為地方收入的保障之一，但隨著整個收入范圍擴大，返還在地方財政收入里占的比重逐漸縮小，多年下來，已經開始使地方感到越來越無足輕重。

稅收返還也是廣義上的轉移支付，有別于狹義上的轉移支付——此轉移支付是按照過渡期轉移支付辦法衍生出來的一般轉移支付加上專項轉移支付，合成中央對地方區(qū)別對待的支持。中央的收入撥出一大塊，合在一起的轉移支付，又包括了前面的稅收返還，一起轉到地方，使地方可支配的財力擴大規(guī)模。2009年之前，中央本級支出一部分是花的自己的錢，另一部分是靠發(fā)債來填補的赤字。到2009年之后，中央代地方發(fā)行地方債，也開始有了地方赤字概念，地方本級支出多了赤字支持的部分。全國財政支出合在一起，中央和地方的赤字，也可以合計。所有的支出合在一起，體現(xiàn)為赤字加入后的支出規(guī)模，與前面全國財政收入的規(guī)模對照，支出大于收入。

三

運行了這么多年，地方的反映和公眾的反映中特別令人關心的，也被人們詬病的問題，大概是三個方面。

一是曾經一度非常有壓力的基層財政困難。2000年前后，全國2000多個縣級行政區(qū)里，有1000個以上（一半以上或是一半左右）存在著欠發(fā)工資等非常明顯的基層財政困難現(xiàn)象。這確實反映了當時演變過程中，財力的重心往上提，而支出的重心往下落，造成縣、鄉(xiāng)、基層入不敷出的缺口，壓力非常大的狀況。后來經過種種努力，發(fā)不出工資的問題基本解決，但不排除某些時候在一些地方，有類似的地方基層極度困難的具體案例。這個問題并沒有完全從根上解決。

二是隱性負債?！额A算法》修訂后，把18萬億左右地方隱性債的余額做了幾輪的消化，最主要的方式就是中央政府牽頭由銀行、金融機構認可的，把原來對地方政府融資平臺提供的貸款等轉成中期票據(jù)，銀行財務在未來收益上的表現(xiàn)是降低的，但是資產的安全性、規(guī)范化程度提高了，在銀監(jiān)會的考核約束下，銀行和金融機構也接受了。這樣財政方面減少了付息支出壓力，做了置換以后，便可以從地方隱性債的數(shù)量規(guī)模上減掉，這就是消化掉了。但隱性負債的問題并沒有完全解決，防范金融風險的攻堅戰(zhàn)中，大家又特別擔心是否地方隱性債已卷土重來。

三是土地財政短期行為問題。土地財政模式，短期行為非常明顯，也會帶來一些問題。

這些都涉及可持續(xù)性方面的問題，需考慮如何解決。

基本情況說明，我國省以下的體制五花八門，非常容易變化。前面說到，全國財政收入，中央拿的部分約占一半左右，即中央在全國財政收入里，拿45%左右，地方的部分是合計拿到一半出頭。同時很多人注意到，中央本級支出占全部支出不到20%，更注意到最近一兩年，中央只占15%，85%都是地方支出。于是又會產生疑問，這不是證明體制不合理嗎？地方為什么有這么大的事權，財權卻這么??？這個理解中包含了偏差，沒有理解全國總體而言各地區(qū)域差異所造成的橫向不平等，需要中央政府在這里來安排一種縱向不均衡的機制，以矯正橫向不均衡。

因為我們這些年特別看重財政維系全局。在財力分配縱向上看，使中央本級拿到的錢明顯多于本級支出需要，騰出來的很大一塊財力，自上而下用來區(qū)別地做轉移支付——更多的是支持欠發(fā)達的中西部，這樣才能達到以縱向的財力不均衡矯治橫向的財力不均衡，維護國家的統(tǒng)一、民族的團結。而有關這個制度安排，分稅制恰恰是它的優(yōu)點，如果分稅制能貫徹到底的話，中央對省級如此，省以下也是一樣的道理，省一級自上而下地在省本級完成支出安排以后，以多出的財力支持其他地市，以這類地方為主實施調節(jié)橫向區(qū)域差異的分配。

中央的能力從哪兒來？全國大概有十個地方給中央做貢獻，按照規(guī)范的稅種、稅基的體制安排算賬下來，對中央做出貢獻的，本地的收入里或大或小有一塊進入中央庫，中央拿到錢以后，按照一般性轉移支付的方式，撥給剩下的二十多個行政區(qū)，各個省本級再結合自己的安排往下支持市、縣和特定項目，這是中國的基本情況。

從全球其他的經濟體來看，這種情況有共性，比如說美國，聯(lián)邦拿70%，支出正好反過來，州和地方層級占總支出的70%;日本中央、地方間的財力分配，也是這樣的格局，這和中國的道理是一模一樣的。這個時候中央手上有更多的財力投向地方的分配，不是過去條塊分割情況下行政性分權的結果，是走向把依法的稅基盡可能合理配置，使中央手上有了履行中央政府職能更好的財力保障，但是這種形式也有不完善之處，需要動態(tài)做出改進。比如說過去的專項轉移支付比重過高、項目過細、對地方提出的資金配套要求促使地方弄虛作假，就是要改進之處。總體來說要肯定中央對下的縱向不均衡，才能使其有校正橫向不均衡、發(fā)揮中央應盡職能的機制與能力，表現(xiàn)在框圖上，全國財政收入里，中央為什么會出現(xiàn)一環(huán)一環(huán)下來以后，自己留的部分越來越小，給地方的部分越來越大？就是在依托財力分配來履行中央政府職能。中央履行這種職能一定是區(qū)別對待，不會對所有地方按一個辦法做，而是主要用來支持欠發(fā)達地區(qū)。

除了前面所說自上而下的轉移支付之外，中國還發(fā)展了橫向支付，比如說“對口支援”，即是中央牽頭的橫向轉移支付，以后還要發(fā)展生態(tài)補償，這是按經濟原則做的橫向轉移支付。

有了這些關于體制方面的分析說明以后，就可以理解，這些年碰到的三大問題（基層財政收入困難，地方隱性負債和土地財政短期行為）的困擾和不滿，但不能據(jù)此認為是1994年分稅制所造成，如果這么認為，合乎邏輯的基本思路和建議，必然就是否定1994年的制度框架，那么剩下有什么可選擇的制度框架呢？過去我們試了不知道多少，想到的、試過的，都走不出一條路來?，F(xiàn)在必須認清楚：搞市場經濟，財政體制必須是分稅制為基礎的分級財政，認清楚這一條，就必須堅定不移地繼續(xù)按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要攻堅的問題在這里的關鍵，就是要使分稅制于省以下落地，使其正面效應充分發(fā)揮，促進國家的長治久安。

四

為什么1994年以后省以下分稅制落不了地？我們做了調研分析，認為其實病理分析很簡單，就是五級框架使省以下分稅制沒有合適路徑。一個國家稅制必須法定，有多少種稅可分？1994年改革從43種稅減少到28種，現(xiàn)在進一步收縮到18種，以后再多一兩種，也就是20種左右，以一般的國際經驗來講，再增加幾種也未嘗不可，但也不可能太多。20多種稅在五級里分，肯定沒法分，不得不搞出很多的共享稅。落實的過程中，省以下的四級怎么辦？誰也拿不出像樣的方案，地方只好順勢形成一大套體制文件，搞成各種各樣的分成制。分成制的過渡態(tài)開始變成凝固態(tài)，凝固到恰恰是我們過去知道一定會出弊病的分成制，帶來基層財政困難。討價還價的過程中財力重心往有實權的省、市集中，更多的事權支出壓力卻壓到基層、壓到縣鄉(xiāng)，基層的財政困難和地方發(fā)展戰(zhàn)略需要逼得實在過不了日子，隱性負債問題也就隨之而來了。

還有與“土地財政”概念相關的土地批租問題。土地批租不是想批就能批得出來的，全國主要的土地批租收入，集中在沿海，沿海也不是所有地方都如此，全國70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心區(qū)域，中部所占比重為20%左右，西部不到10%。這樣的土地批租，除了有短期行為特征外，也客觀上拉大了各地財力運用的不均衡，不利于實現(xiàn)共同富裕。這些問題或弊病，不是分稅制造成的，是分稅制在省以下落地受阻帶來的。

如果說省以下還有四級、合在一起五級分稅“無解”的話，能不能想辦法讓它“有解”？其實這個出路已經呼之欲出，一個就是農村稅費改革之后，發(fā)現(xiàn)一般的農村區(qū)域必須實行鄉(xiāng)財縣管，實際上已把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政廢了——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級變成縣級財政下管的預算單位，中國廣大的地方基層，鄉(xiāng)財縣管已經推開，已經實現(xiàn)了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級在實體層級意義上去掉，這樣就減了一層。

另外是浙江經驗為基礎的財政省直管縣，前些年由中央文件肯定財政部發(fā)文，有條件的地方實行財政的省直管縣，到2012年，財政部要求全國省級行政區(qū)域除了民族地區(qū)之外統(tǒng)統(tǒng)推行省直管縣，到現(xiàn)在為止有些地方還停留在試點，沒有完全鋪開，但這個方向是既定的。中央文件后來又說，有條件的地方還可以試行行政的省直管縣體制，但很遺憾，沒有完全鋪開，但是要肯定這個大方向。財政省直管縣先于行政省直管縣，浙江幾十年來一直在堅持和探索：市和縣行政不同級，但財政同級，“一起對省說話搭體制”。按照分稅制來說，上面有中央，下面是省和市縣兩個平臺，合在一起三級，20種左右的稅按照三級怎么分，馬上豁然開朗。于是便有可能借鑒國際經驗，在中國提出比較明確的分稅制在省以下落實的方案。

如上分析，財政體制改革基本思路應該是按照三級扁平化的框架，結合大部制改革、扁平化改革，貫徹財權與事權相順應、財力與事權相匹配的原則，在促進基本公共服務均等化的取向下，從厘清事權開始，落到支出責任的合理化?；舅悸房杀硎鰹椋喝壙蚣芟?，每級政權得到最高權力機構人大授權的事權，并使事權（按照最新的進展）形成具體的一覽表，一級政權、一級事權后面，跟著的是一級財權，財權最關鍵的是稅基，因為它是依法的、穩(wěn)定的、大宗的收入來源，這是最關鍵的財權體現(xiàn)，再帶出三級框架下每一級的預算?，F(xiàn)代意義上的預算必須結合中國的客觀需要，讓它透明、完整、事前決定、有充分的公眾參與，經過最高權力機構審批以后，形成有法律效力的執(zhí)行文件，并加以嚴格執(zhí)行，而且要編制三年滾動預算，貫徹績效考評的原則和問責機制。這一套環(huán)節(jié)打通了，當然還要匹配國有資產管理的產權——中央、省、市縣（就是按照三級）配國有資產管理的人格化代表機構，國資委、國資局、國資辦，對應上的就是資本預算，資本預算也是按照三級扁平化的框架，成為預算體系一個有機組成部分。還有就是舉債權。《預算法》修訂以后，地方的舉債權首先體現(xiàn)在省，省里拿到資金再分到市、縣——未來不能完全排除一種可能：市場經濟成熟、發(fā)達后，未必永遠都是市、縣由省切塊來拿到舉債的資金，有些地方，從發(fā)達地區(qū)開始，可試行市和縣一定約束情況下的舉債等。

總體來說三級框架下貫徹“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”，這樣的制度建設要領，再加上自上而下兩級轉移支付和輔助性的橫向轉移支付，那就可以達到“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的較理想的分稅制境界。這個境界一定是服務于全局資源配置優(yōu)化、長治久安的目標的。區(qū)域經濟這方面我們要結合預算改革、稅收改革，在體制方面做種種優(yōu)化。十九大有了進一步的探索和指導，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系;建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理;深化稅收制度改革，健全地方稅收體系”?？芍?，財稅改革三大任務中，現(xiàn)在是把財政體制擺在第一位了，然后是預算要在規(guī)范透明方面再加上全面績效管理。接下來，稅收方面特別強調的，是地方稅體系建設。

中央和地方的體制關系，無非是厘清從人大授予政府事權，委托政府履行公共職能以后，怎樣一個一個環(huán)節(jié)最后落到支出責任上，可以非常有依據(jù)地實行問責，這是綜合績效提高的制度保障。

在財稅改革承擔著服務全局重任的前提下，順應十九大以后的發(fā)展大勢，對于中國的現(xiàn)代化，未來的十幾年是最關鍵的時期。怎樣回應市場主體的訴求，做好宏觀政策協(xié)調，是應重點考慮的?？陀^協(xié)調一定要在服務全局的意識下盡量擺脫部門自己的局限性，在服務全局、服務配套改革的視角下掌握好部門工作。

宏觀層面兩大政策協(xié)調配合中，一定要強調以配套改革來保證政策的合理實施機制，當然就要特別注意優(yōu)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、投融資機制、預算硬約束和各種各樣的政策組合。我們理念上應強調的，是財稅改革一定要服務全面改革，要在攻堅克難方面有清醒的大局意識、擔當意識、機遇意識，爭取有所作為，力爭取得中央所說的決定性成果。財稅改革三大方面的任務，我們必須繼續(xù)往前推進，審時度勢，爭取把改革的硬骨頭啃下來，積極主動取得財稅改革的決定性成果。

（本文根據(jù)作者“走向現(xiàn)代國家治理的財稅配套改革”專題報告演講整理，有刪節(jié)）

〔作者系國家財政部財政科學研究所原所長〕