張勇 路娟

[摘要] 社會組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，是共建共治共享社會治理的重要主體。當前中國社會組織面臨定位模糊、管理滯后、主體單一和人才缺失四大問題，亟待完善社會組織參與社會治理的頂層設計，建立社會組織參與社會治理的管理體系，營造社會組織參與社會治理的良好環(huán)境，建立全社會共同參與的社會治理體系。

[關鍵詞] 社會組織 ?共建共治共享 ?社會治理

[中圖分類號] ?C912 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）03-0087-05

[作者簡介] 張勇（1985 — ），四川內江人，博士，西南財經大學，中級統(tǒng)計師，研究方向：區(qū)域經濟、社會治理、商業(yè)銀行、房地產經濟;路娟（1987 — ），貴州畢節(jié)人，香港大學，博士研究生，研究方向：制度經濟學、產業(yè)經濟學。

黨的十九大報告提出，要完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。社會組織參與社會治理的能力和水平，是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標，是建設新時代中國特色社會主義的重要內容。社會組織在民主協(xié)商、社區(qū)治理、環(huán)境治理、基層組織建設過程中所發(fā)揮的作用越來越重要，推動社會治理的重心向基層下沉也變得越來越迫切。當前，我國社會組織發(fā)展仍然面臨定位模糊、管理滯后、主題單一、環(huán)境欠佳等困境，有必要重新審視當前社會組織發(fā)展存在的舊頑疾和新問題，從而補齊短板、精準施策、靶向治療，逐步提升我國社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平。

一、社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

1. 社會組織建設步伐逐步加快。近年來我國社會組織數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，至2017年底，社會組織數(shù)量達80.3萬個，比上年增長14.3%，各類社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、慈善組織等社會組織快速發(fā)展，步入質量提升和規(guī)范發(fā)展新時代。

2. 社會組織發(fā)展的制度環(huán)境不斷完善。目前，有關社會組織登記管理的法律法規(guī)已相繼出臺，初步形成了以《基金會管理條例》等規(guī)范性文件為框架的登記管理制度，并有如《公益事業(yè)捐贈法》等社會組織方面的配套政策法規(guī)，為社會組織發(fā)展營造了良好的制度環(huán)境。并且，隨著近年來政府職能轉變和服務型政府的加快建設，向社會組織購買服務逐漸成為政府創(chuàng)新服務提供的重要渠道和有效方式，保障了社會組織能夠有序參與共建共治共享社會治理，有效地發(fā)揮了社會組織的積極作用。

3. 社會組織的監(jiān)督管理體制不斷創(chuàng)新。為有效監(jiān)管各類社會組織，民政部通過出臺相應法律法規(guī)、建立綜合監(jiān)管體系、豐富監(jiān)管手段等方式，使社會組織登記管理機關的自身建設不斷加強，引導我國社會組織健康發(fā)展。同時，伴隨“互聯(lián)網+政務”的加快建設，社會組織在信息公開、社會評估、年度檢查和財務審計等方面更加規(guī)范，政府對社會組織的監(jiān)管更加透明高效，初步形成集行政管理、社會監(jiān)督與社會組織自律為一體的管理格局。

4. 社會組織的內涵和業(yè)態(tài)更加豐富。按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)和基金會三類。隨著經濟發(fā)展和社會轉型，涌現(xiàn)出一大批新型社會組織，如自主組建的社區(qū)社會組織，這些組織在擴大居民參與、提供社區(qū)服務、培育社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧等方面發(fā)揮了積極作用。隨著社會的轉型和群眾需求多樣化，這些具有市場化、自發(fā)型特征的新型社會組織將會呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長態(tài)勢，為群眾參與基層社會治理提供更多渠道。

二、社會組織參與社會治理存在的問題

1. 定位模糊，規(guī)劃不足，尚不能對接政府職能轉移

科學定位是社會組織參與社會治理的前提條件，社會組織作為市場失靈和政府缺位的有效補充，其核心職能應該是承接政府職能轉移，彌補政府對社會事業(yè)建設的“盲區(qū)”。當前，社會組織發(fā)展定位模糊、規(guī)劃引導不足，直接影響了社會組織參與共建共治共享社會治理的效果。一是法律位階較低，法規(guī)不夠完善。由于我國還未形成專門的社會組織法律，當前社會組織的法律位階還較低，導致其在參與社會治理中的合法性和權威性受到質疑，基層社會組織時常面臨主管部門不承擔管理義務、出現(xiàn)問題時相互推諉和認領后濫用監(jiān)管權力等局面;二是規(guī)劃引導不足，機構職能模糊。社會組織參與社會治理時，普遍存在著自身職能與政府行政邊界模糊的情況，存在交叉管理和職能缺位等問題，尚未充分發(fā)揮平臺作用，促進政府與企業(yè)、政府與民間的充分溝通與交流，在職能、準入標準、行業(yè)規(guī)范等方面存在定位模糊等問題;三是核心業(yè)務不夠突出，專業(yè)性尚待提升。當前，大多社會組織尚不能有效承接政府權責清單外的職能轉移，存在“接不住”、“不會管”的問題，明顯不能適應簡政放權和“放管服”對社會組織的新要求和新挑戰(zhàn)，社會組織作為優(yōu)化營商環(huán)境、搭建政企橋梁的重要作用尚未能充分發(fā)揮。

2. 管理滯后，監(jiān)管薄弱，尚不能適應形勢發(fā)展需要

規(guī)范管理是社會組織參與社會治理的重要保障。社會組織是共建共治共享社會治理的重要力量，肩負著完善政府治理、凝聚社會力量、擴大公眾參與、促進社會進步的重要使命，而管理滯后成為阻礙社會組織參與社會治理的束縛。一是現(xiàn)行管理制度滯后于時代發(fā)展需要。如業(yè)委會作為調節(jié)業(yè)主與物業(yè)管理公司的重要民間組織，由于缺乏固定場所、獨立財務、相應的專職人員等，不能注冊成為社會組織，未能被統(tǒng)一納入監(jiān)督管理范圍，只能放任發(fā)展。與此類似的微信群等松散民間組織，也未正式納入社會組織的監(jiān)督管理范圍，難以適應新時代的發(fā)展。二是社會組織的動態(tài)監(jiān)管力量較為薄弱。當前對社會組織的監(jiān)管方式還難以深入到社會組織的各個運營環(huán)節(jié)，社會組織因缺乏監(jiān)管而亂設機構、亂加編制和虛增職位職級等現(xiàn)象隨處可見，甚至部分社會組織以賺錢盈利為目標從事經營性活動，與其非盈利性的宗旨背道而馳。三是領導兼職現(xiàn)象普遍。雖然在任領導兼任社會職務的現(xiàn)象基本得到遏制，但是退休領導干部擔任協(xié)會會長、秘書長的現(xiàn)象依然很普遍，存在潛在的“權利套現(xiàn)”和尋租腐敗風險。四是違法成本與執(zhí)法成本不匹配。社會組織長期存在著違法成本較低與執(zhí)法成本較高的現(xiàn)實窘境，一定程度上縱容了“山寨社團”等問題組織，嚴重影響了社會組織高質量發(fā)展。

3. 主體單一，參與不足，尚不能形成多元共治格局

多元主體是社會組織參與共建共治共享社會治理的客觀要求。社會組織是參與社會治理的重要力量，而非唯一參與力量。目前，社會組織尚未形成多元化、社會化、大眾化的多元主體參與格局。一是對社會組織內涵和外延的認識依然有欠到位。社會環(huán)境對長期服務于社會事業(yè)建設和發(fā)展的社會企業(yè)關注不足，尤其是對一些具有履行社會責任的社會影響力投資，如社會影響力債券、慈善信托等的關注力度偏弱，不利于社會組織整體功能的有效發(fā)揮。二是社會組織參與社會治理深度不足。非營利機構、民辦非企業(yè)等社會組織，參與共建共治共享社會治理的積極性發(fā)揮不足，公益類、服務類社會組織向一些學校、醫(yī)院、社區(qū)等非營利機構獲取公共資源的壁壘依然較高，共建共治共享社會治理的良性格局難以有效形成。三是社會公眾參與社會組織的積極性不高。一方面作為社會組織參與社會治理的供給方，社會公眾參與程度不高，如短期或臨時性的志愿者招募困難;另一方面，作為社會組織參與社會治理的監(jiān)督方，公眾對接受服務的社會組織是否有認知、對資金用途的方向是否明確、個人監(jiān)督權利能否得到有效保障等，存在模糊地帶，這都密切關系到社會組織在推進社會治理過程中的質量。

4. 人才缺失，環(huán)境欠佳，尚不能獲得社會普遍認同

社會組織參與社會治理需要良好的政策環(huán)境、人才環(huán)境、輿論環(huán)境等，當前社會組織參與共建共治共享面臨著環(huán)境制約。一是缺乏造血能力，導致內生動力不足。社會組織在缺乏相應政策支持情況下，如自身造血能力不強，極易陷入運營困難、資金入不敷出等瓶頸。二是社工發(fā)展的重視力度不夠。社會組織發(fā)展依賴于高質量的社工隊伍，但我國社工卻仍然存在待遇較差、地位偏低等現(xiàn)狀，并且當前社會還尚未形成全民性的社工意識，導致社工在求職和生活中不為人所理解，影響了社會組織的社會治理質量。三是缺乏普遍的社會認同感。社會組織輿論環(huán)境不佳，在信息溝通不暢和群眾知曉度低、認同感弱的情況下，極易陷入嚴重的公關危機，給社會組織的聲譽帶來負面影響。

三、發(fā)達地區(qū)主要經驗借鑒

1. 新加坡社會組織發(fā)展經驗。一是堅持普遍注冊與嚴格監(jiān)管并存原則。社會組織在新加坡注冊所依據的法律形式多樣，可以滿足不同類型社會組織注冊，但政府在監(jiān)管層面卻較為嚴格，從社團注冊、變更、解散到終止等都作了詳細的規(guī)定。二是社會組織發(fā)展充分體現(xiàn)服務為民要求。新加坡政府加大扶持大批基層專業(yè)團體，分布在基層社會的各個領域。社會組織在各自領域為民眾提供服務，起著暢達民意和服務社會的重要作用。三是加強政企社協(xié)同合作實現(xiàn)多方受益，集合三方力量推廣企業(yè)社會責任，保障從業(yè)者薪酬待遇，齊力推進社會治理深度發(fā)展。

2. 中國香港社會組織發(fā)展經驗。一是特色立法，逐步完善頂層設計。香港特區(qū)政府秉承著“小政府、大社會”管理理念，與社會組織構建起了互信互助的“伙伴關系”。通過為社會組織立法，形成了一套較完善的政策體系，指導和保障社會組織規(guī)范化發(fā)展。二是集聚賢才，保障資金來源。香港社會組織廣聚專業(yè)領域人才，充分借助政府對公益事業(yè)的相關政策，通過各方途徑供給公益事業(yè)資金來源，保障社工權利和薪酬待遇。三是廣泛參與，提升公眾普遍認同。香港社會組織對社會的發(fā)展貢獻突出，公眾對社會組織的參與度高、認知度高、認同感強。

3. 中國臺灣社會組織發(fā)展經驗。一是頒布相關規(guī)定保障志愿服務地位，推動志愿活動長效化發(fā)展。通過頒布相關規(guī)定，明確規(guī)定參與社會治理服務群體的相關權利義務、責任以及經費等保障社會組織規(guī)范發(fā)展。二是完善相關部門購買服務制度，推動社會組織深度參與社會治理。相關部門購買公共服務作為社會組織參與社會治理的有效通道和機制，為社會組織參與社會治理提供了直接通道和制度保障。三是營造良好發(fā)展環(huán)境，提升社會組織自主發(fā)展能力。充分發(fā)揮社會組織自主性，并通過一系列的政策扶持、資金投入和創(chuàng)新公益性社會企業(yè)運作模式等方式，建立了包括弱勢女性、精神障礙患者等特殊群體在內的公眾廣泛參與的社會治理平臺，實現(xiàn)了社會組織與服務對象的雙贏。

四、社會組織參與共建共治共享

社會治理的對策建議

（一）完善社會組織參與社會治理的頂層設計

一是提升社會組織法律地位。社會組織是推進社會治理的中間力量，是打造“共建共治共享”社會治理格局的重要推動力，需要與其地位相適應的法律規(guī)范作為指導。為此，要以立法的形式進一步確定社會組織的法律位階，進一步明晰社會組織的職權、職責、角色與地位，并對其提出新的要求，使行業(yè)協(xié)會、商會、基金會以及各類群眾性組織在運行過程中更加規(guī)范，推動營造共建共治共享的社會治理格局。二是完善政府與社會組織合作制度。完善政府購買制度，結合政府工作實際，將一些服務類、技術類、認證類以及社會性較強的事務性工作委托給社會組織承擔，并完善政府采購制度，轉變傳統(tǒng)政府采購業(yè)務長期依賴企業(yè)的現(xiàn)狀，改變最低價中標的單一形式，確立政府采購業(yè)務優(yōu)先考慮向社會組織購買的制度，提升社會組織的造血能力。三是降低基層社會組織準入門檻。制定扶持社會組織發(fā)展的政策，在鼓勵地方政府設立社會組織發(fā)展專項資金的同時，進一步通過立法手段明確社會組織在承接政府購買服務中的最低比例，明確給予社會組織專業(yè)能力培訓的經費支持，充分理順政府職能轉移與社會組織承接的有機銜接，改變政府采購長期依靠企業(yè)的現(xiàn)狀，使社會組織成為政府“放管服”改革中的重要參與力量，激發(fā)社會組織內生發(fā)展動力，發(fā)揮其在創(chuàng)新基層社會治理中的積極作用。

（二）建立社會組織參與社會治理的管理體系

一是創(chuàng)新社會組織監(jiān)督管理模式。對在新形勢、新技術背景下產生的各類社會組織，要充分認識其在參與社會治理中的積極作用，通過創(chuàng)新監(jiān)督管理模式，轉變社會組織管理理念，改進對社會組織的管理方式，提升政府事中、事后監(jiān)管水平，逐步構建“小政府、大社會”管理模式，提升社會組織自主發(fā)展能力。二是加強社會組織自身建設。引入競爭機制，取消“一業(yè)一會”的限制，加強誠信建設、行業(yè)自律建設，建立社會組織參與社會治理的標準化體系，建立起具有行業(yè)性質的誠信激勵和懲戒機制，通過提升社會組織管理服務意識和建立行業(yè)自律聯(lián)盟等方式，積極履行社會責任;加強對離退休領導干部社會兼職等現(xiàn)象進行規(guī)范化管理，通過限制其薪資水平，加大信息公開力度和重大事項事前登記備案管理等方式，提升社會組織內部治理能力。三是提高社會組織違規(guī)違約成本。明確社會組織發(fā)起人法律責任，通過建立發(fā)起人不良行為記錄檔案以及違法違規(guī)征信檔案制度，督促發(fā)起人誠信運營;加強對社會組織內部治理與業(yè)務管理，通過完善社會組織“異常名錄”和“黑名單”等制度，對社會組織的經營活動、信息公開等進行有效監(jiān)督，對違法違規(guī)社會組織做到及時發(fā)現(xiàn)、及時整治;建立社會組織負責人從業(yè)禁止管理制度，對社會組織從業(yè)人員進行行業(yè)行為禁止，對進入非誠信檔案的社會組織給予提醒和警告，對嚴重違規(guī)機構責令撤換。

（三）營造社會組織參與社會治理的良好環(huán)境

一是通過實施簡政放權，減輕社會組織負擔。通過梳理涉及有關社會組織的事項清單，運用最新的互聯(lián)網技術，精減社會組織審批等相關流程，全面提升政務服務效率，降低社會組織運營成本。二是培育專業(yè)社工隊伍，提升行業(yè)發(fā)展質量。加強對社工人才的培養(yǎng)力度，為高校社會工作專業(yè)學生提供多樣化的社會實踐機會，提高社工專業(yè)學生到國外深造的比例，不斷提升社工人才隊伍的專業(yè)化素質。三是改善社工人才隊伍的生活保障條件。重點關注社工人才的就業(yè)和住房等問題，通過優(yōu)先安排住房、子女教育、醫(yī)療保障，以及提高社工工資補貼標準等，解決社工參與社會治理的后顧之憂。四是加強宣傳引導，把握正確輿論導向。廣泛宣傳社會組織在改善生態(tài)環(huán)境、服務基層群眾、發(fā)展慈善事業(yè)等過程中的先進典型，鼓勵通過投放公益廣告等形式，提升社會公益組織的影響力，增強社會工作者的認同感和榮譽感。

（四）建立全社會共同參與的社會治理體系

一是著力打造社會影響力投資生態(tài)體系。鼓勵各級政府學習借鑒先進地區(qū)的發(fā)展經驗，為社會影響力投資提供配套政策支持，支持社會影響力債券、慈善信托、投資引導基金等發(fā)展，打造社會影響力投資生態(tài)體系，推動形成共建共治共享社會治理多元化格局。二是激發(fā)各類慈善平臺參與積極性。充分發(fā)揮互聯(lián)網募捐平臺的資金募集優(yōu)勢，激發(fā)騰訊公益、螞蟻金服公益、阿里巴巴公益、京東公益等公益平臺的參與積極性，為中小型慈善組織提供平臺入駐、咨詢、培訓、輔導，以及技術、資金、傳播等方面的大力支持，促進互聯(lián)網與慈善的深度融合。三是打通信息孤島，實現(xiàn)資源共享。通過建立社會經濟信息管理云平臺，倡導政府統(tǒng)計部門、企業(yè)、高校、社區(qū)等向公益類、服務類社會組織開放公共數(shù)據資源，鼓勵社會組織之間打通信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據資源共享，鼓勵民辦非企業(yè)探索有限產權和合理回報制度。四是引導居民積極參與。引導基層社會組織在黨組織領導下，協(xié)助基層群眾性自治組織推動社區(qū)居民有序參與基層群眾自治實踐，鼓勵通過制定自治章程，不斷完善內部管理機制，逐步提升基層社會組織的規(guī)范性和服務能力。

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Abstract： Social organizations are important forces in the modernization of national governance system and governance capacity， and important subject in the process of Co-construction， Co-governance and Co-sharing. At present， Chinas social organizations are facing four major problems： vague positions， inefficient management mode， single subject， and lack of talents. It is urgent to improve the top design of social organizations participating in social governance， establish a management system， and create a good atmosphere for social organizations， and establish a social governance system in which the whole society jointly participates. ?

Key words： Social Organizations， Co-construction， Co-governance and Co-sharing， Social Governance

（收稿日期：2019-04-05 ?責任編輯：沈 芳）