◎ 白國強 葛志專

在改革開放再出發(fā)的大背景下，打造高水平對外開放門戶樞紐是廣州新一輪改革發(fā)展的重要著力點。需要認清自身發(fā)展的基礎支撐及努力方向，采取科學有效的策略思路，扎實推動高水平對外開放門戶樞紐的建設。

一、高水平對外開放門戶樞紐的概念內(nèi)涵

（一）概念內(nèi)涵

在非均衡發(fā)展中實施對外開放，必然需要有一定的空間區(qū)域承擔相應的對外開放功能。在國家開放歷程中，經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)等特殊功能區(qū)域都曾承擔對外開放的特殊門戶功能。而一些具有交通樞紐、信息樞紐、金融樞紐、人才樞紐等以流量型經(jīng)濟要素集聚的空間載體，也往往更容易承擔對外開放的樞紐功能。高水平對外開放門戶樞紐主要是指依托具有高水平競爭力的交通、信息、金融樞紐，在一國或一個區(qū)域?qū)嵭袑ν忾_放的戰(zhàn)略導向下，承擔各類要素流通和集聚的門戶城市或門戶區(qū)域。

（二）基本特征

高水平對外開放門戶樞紐具有以下特征：一是擁有全球版圖上的區(qū)位優(yōu)勢。大部分處于經(jīng)濟發(fā)達的沿海地帶、人類生產(chǎn)生活活動發(fā)達的江海灣區(qū)、三角洲地帶、國際貿(mào)易通道的咽喉地帶，能夠以較短的距離、較低的成本聯(lián)系全球。同時，對周邊區(qū)域擁有較強的輻射和集聚能力，具有廣闊腹地支撐的優(yōu)勢，依托腹地的人力資源、資本、土地等要素發(fā)展成為國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟或文化中心。二是擁有高等級的國際化樞紐設施。具備通達世界的國際海港和空港，是國際交通運輸網(wǎng)上的重要節(jié)點，也是全球信息中樞和關鍵節(jié)點。三是擁有高標準、國際化的營商環(huán)境。在關稅與非關稅措施、貨幣匯率與外匯管理、知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境與勞工政策、市場監(jiān)管體系等方面都能與國際接軌，形成穩(wěn)定、公平、透明、開放、可預期的營商環(huán)境。四是具有國際交往中心地位。具備國際水準的城市管理能力、較高的城市開放度和包容度，具有較為明顯的語言和文化多元性，擁有良好的國際形象和較高的城市美譽度，擁有眾多的跨國企業(yè)、國際人才、國際會展會議和國際組織，是重要的國際交流中心和旅游目的地。

（三）廣州打造高水平對外開放門戶樞紐的內(nèi)涵

就廣州而言，曾有圍繞南沙新區(qū)“打造高水平對外開放門戶樞紐”的提法。南沙新區(qū)作為廣東自由貿(mào)易區(qū)的三大片區(qū)之一，港口經(jīng)濟、開放政策和發(fā)展空間諸方面都具有優(yōu)勢，確實可以作為對外開放的重點區(qū)域；但從高水平對外開放門戶樞紐的綜合發(fā)展屬性來看，更應從全市的整體視角，整合各種對外開放資源，形成強大的開放門戶樞紐資源優(yōu)勢，逐步成為高水平對外開放門戶樞紐。也就是說，廣州打造高水平對外開放門戶樞紐就是要依托現(xiàn)有的航空、航運和陸路交通、信息網(wǎng)絡及人文交往的綜合優(yōu)勢，建設人流、物流、信息流、資金流諸要素雙向流通和高度集聚的國際門戶樞紐。

二、廣州打造高水平對外開放門戶樞紐的基礎條件和努力方向

（一）主要支撐條件

廣州擁有建設高水平對外開放門戶樞紐的基本支撐條件。

1. 國際航運、航空基礎設施領先，集疏運體系日臻完善，航線網(wǎng)絡比較完善

在航運方面，2018年廣州港共有集裝箱航線209條，包括外貿(mào)航線103條、內(nèi)貿(mào)航線106條。無水港和“穿梭巴士”支線，不斷向內(nèi)河區(qū)域延伸，多式聯(lián)運集疏運體系輻射到整個泛珠地區(qū)。國際郵輪旅客出入境人數(shù)居全國第三位。在航空方面，已奠定了面向東南亞地區(qū)及大洋洲的第一門戶樞紐地位，以亞太、大洋洲和非洲地區(qū)為主，逐步覆蓋歐美等全球地區(qū)的航線網(wǎng)絡布局已初具雛形；目前航線網(wǎng)絡覆蓋全球210多個通航點，其中國際及地區(qū)航點86個，國際及地區(qū)承運人48個，國際航班量日均達到322個。2017年國際旅客量超1500萬人次，占當年旅客吞吐量的24%。在集疏運體系方面，鐵路、公路、內(nèi)河運輸和沿海運輸網(wǎng)絡四通八達，形成了完善的交通、通信網(wǎng)絡。廣州在廣東省流量型經(jīng)濟指標上所占份額都比較高（表1），這充分表明廣州已形成了完善的交通網(wǎng)絡樞紐優(yōu)勢，為對外開放奠定了不可多得的國際綜合交通樞紐優(yōu)勢。

2. 各類對外開放的功能區(qū)類型眾多，具有一定的政策疊加優(yōu)勢

自由貿(mào)易試驗區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、跨境電商綜合試驗區(qū)等特殊經(jīng)濟功能區(qū)比較齊全，各項政策在各自功能區(qū)范圍內(nèi)的政策疊加明顯，支撐這些區(qū)域的深度開發(fā)。如南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）已累計形成“以負面清單為核心的投資管理制度、以‘智慧口岸’為重點的貿(mào)易便利化促進體系、以激發(fā)市場主體活力為導向的政府職能轉(zhuǎn)變以及法治化營商環(huán)境”等四大方面239項改革創(chuàng)新成果，為南沙新區(qū)的改革開放創(chuàng)造了良好的條件，同時也牽動了相關區(qū)域的進一步開放。

表1 2017年廣州流量型經(jīng)濟指標在廣東的份額

3. 制造業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務能力較強，產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈的國內(nèi)外銜接比較緊密

如白云機場周邊地區(qū)初步形成了機場綜合保稅區(qū)、國際物流園、DHL、中遠、穗佳等航空物流產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢，飛機租賃、跨境電商、保稅物流等新業(yè)態(tài)發(fā)展?jié)摿Σ粩噌尫?。廣州市對外經(jīng)濟合作業(yè)務逐年增長（表2），2017年對外勞務合作合同額為59285萬美元，完成營業(yè)額39262萬美元，派出人數(shù)20493人次，年末在外人數(shù)達39496人。涉及中國香港、中國澳門等地區(qū)及日本、阿拉伯聯(lián)合酋長國、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、印度、新加坡、菲律賓、越南、緬甸、南非、利比里亞、馬達加斯加、剛果(布)、塞拉利昂、波蘭、挪威、德國、比利時、烏克蘭、馬耳他、巴拿馬、加拿大、基里巴斯和帕勞共和國等國家。中外資金融機構(gòu)存貸款金額持續(xù)上升（表3）。

4. 人文交往日益密切，國際交往中心功能日趨完善

目前廣州市已與六大洲35個國家38個城市建立友好城市關系，遍及亞洲11個國家12個城市、歐洲10個國家12個城市、南美洲6個國家6個城市、北美洲2個國家2個城市、非洲4個國家4個城市、大洋洲2個國家2個城市；已與六大洲28個國家35個城市建立友好合作交流城市關系，其中歐洲9個國家12個城市、北美洲4個國家5個城市、南美洲2個國家3個城市、亞洲8個國家9個城市、非洲3個國家3個城市、大洋洲3個國家3個城市（表4），有力地支持了廣州對外交往活動的開展。已有62個國家在廣州設立總領事館，其中亞洲21個、歐洲18個、北美3個、南美8個、非洲10個、大洋洲2個（表5），這些領事館領區(qū)范圍遍及廣西、福建、貴州、浙江、云南、海南、江西、湖南等?。▍^(qū)）。2017年廣州接待過夜旅游者6275.62萬人次，入境旅游人數(shù)900.48萬人次，其中外國人為345.74萬人次；外商投資企業(yè)及分支機構(gòu)25194個，主要集中在批發(fā)和零售業(yè)（9801個）、制造業(yè)（4111個）、租賃和商務服務業(yè)（4105個）等行業(yè)；注冊資本1068.89億美元，外方注冊資本783.39億元。另外，對外開放特殊功能區(qū)的合作交流也逐步興起，如南沙新區(qū)自貿(mào)區(qū)片區(qū)已建立了與新加坡、以色列等國及世界自由區(qū)組織、迪拜機場自貿(mào)區(qū)等機構(gòu)和地區(qū)的直接聯(lián)系，進一步拓展了廣州對外交往的渠道和方式。

表2 廣州市主要年份對外勞務合作業(yè)務情況

表3 2008—2017年主要年份中外資金融機構(gòu)存貸款年末余額

（二）主要努力方向

高水平對外開放門戶樞紐是由于其突出的樞紐節(jié)點優(yōu)勢所串聯(lián)起來的對外交往網(wǎng)絡體系所形塑而成的。打造對外開放門戶樞紐，關鍵就是要提升樞紐網(wǎng)絡的規(guī)模經(jīng)濟性。一是網(wǎng)絡的規(guī)模經(jīng)濟性。這里的網(wǎng)絡，既包括航空航運等交通及通信網(wǎng)絡，也包括經(jīng)貿(mào)市場和人文交往網(wǎng)絡，二者具有相互匹配的適應關系。一般而言，單一航線的運營需要足夠的門檻旅客數(shù)量和貨物吞吐量，才能使單一航線達到盈虧平衡點。一些低密度、低效益的航線，往往無法經(jīng)營下去，因此在初始階段不少航線需要政府的補貼才能運作下去；當下，發(fā)展中轉(zhuǎn)航線也成為航線經(jīng)營的必然要求。二是樞紐節(jié)點的規(guī)模經(jīng)濟性。樞紐節(jié)點的規(guī)模經(jīng)濟是一種非常重要的規(guī)模經(jīng)濟，這實際上就是城市或區(qū)域?qū)σ氐募酆蛿U散能力的綜合體現(xiàn)?？梢杂胁煌闹笜藖砜剂科湟?guī)模經(jīng)濟性，如航空樞紐節(jié)點通常是那些在客貨吞吐量、起降架次、通航城市數(shù)量、基地航空公司數(shù)量、航線數(shù)量等方面均明顯高于周邊其他機場的大型機場；航運樞紐是貨物吞吐量、集裝箱吞吐量上具有明顯優(yōu)勢的航運節(jié)點。上述兩個方面的規(guī)模經(jīng)濟是相輔相成、相互支撐的。一般而言，對外交往網(wǎng)絡體系越多越密，樞紐節(jié)點（城市）的規(guī)模經(jīng)濟性就越充分，城市的對外開放門戶樞紐功能就越強。而網(wǎng)絡的規(guī)模經(jīng)濟性則是其中的關鍵，沒有對外網(wǎng)絡體系發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟性，城市的對外開放門戶樞紐功能就無從談起。

表4 廣州國際友好城市及國際友好交流城市情況

表5 外國駐廣州總領事館情況

就廣州打造高水平對外開放門戶樞紐而言，為強化城市樞紐節(jié)點和網(wǎng)絡體系的規(guī)模經(jīng)濟性，迫切需要從四個方向努力：一是需要加快重大交通基礎設施建設，提升門戶樞紐輻射通道功能。廣州國際綜合交通樞紐的地位必須進一步得到加強，這是廣州成為高水平對外開放門戶樞紐的重要基礎條件。二是需要進一步構(gòu)建高水平的開放型制度以形成國際標準的門戶樞紐營商環(huán)境。這是對外開放門戶大小的重要標志。為此，必須進一步加大系統(tǒng)集成，更高標準地對標國際。尤其在行政審批制度以及其他綜合性的辦事制度上，要努力形成制度變革的品牌，營造良好的口碑。三是需要強化粵港澳大灣區(qū)在打造高水平對外開放門戶樞紐的協(xié)同合作關系。大力拓展大灣區(qū)的戰(zhàn)略協(xié)同作用，推動優(yōu)勢互補、資源共享（信息、據(jù)點等共享），進而推動本區(qū)域參與“一帶一路”建設。四是需要搭建國際化的工作支撐及服務體系，形成全球性的聯(lián)絡節(jié)點與網(wǎng)絡體系格局。目前，工作體系國際化元素和標準引入不夠，難以有效指導高水平國際化城市建設；公共服務的國際化水平還明顯不足。因此，需要深入構(gòu)建國際化的工作支撐和服務體系。

三、廣州打造高水平對外開放門戶樞紐的策略思考

（一）基本思路

高水平對外開放門戶樞紐建設是一個系統(tǒng)化的工程，必須從多方面入手，采取“軟硬兼?zhèn)洹?、?nèi)外結(jié)合、制度創(chuàng)新、協(xié)力推動的基本思路，促進全方位對外開放新格局的形成。

1. “軟硬兼?zhèn)洹?/p>

以城市發(fā)展的整體水平提升為基礎，不斷強化城市的軟實力。在堅定“四個自信”（即道路自信、理論自信、制度自信和文化自信）的主流價值基礎上，以構(gòu)建“人類命運共同體”的全球責任擔當，推動應對氣候變化、國際減貧、包容性發(fā)展、科技發(fā)展等方面的價值追求和國際認同，增進對外開放的共同價值基礎。

2. 內(nèi)外結(jié)合

高水平對外開放門戶樞紐建設，必須強化城市自身的樞紐建設，提升交通、信息網(wǎng)絡、科技創(chuàng)新等方面的樞紐性功能，實現(xiàn)樞紐對外輻射能級躍升；同時，不斷延伸對外開放的國際網(wǎng)絡體系，以國際交往和經(jīng)貿(mào)聯(lián)絡水平的廣域化、密集化，推動城市的對外開放水平。

3. 制度創(chuàng)新

對標雄安新區(qū)和香港、新加坡等營商環(huán)境一流的先進城市，建立與國際接軌的投資、貿(mào)易、商事服務、人才管理、城市管理等體制機制，為吸納國內(nèi)外發(fā)展資源、推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升城市綜合功能和發(fā)展實力、奠定堅實的基礎。

4. 協(xié)力推動

在對外開放的動力塑造上，首先，要做好上下銜接，積極爭取中央和廣東省的大力支持，在高效的頂層設計基礎上努力推動基層創(chuàng)新，增強發(fā)展的活力；其次，要積極推動區(qū)域協(xié)同，著力打造粵港澳深度合作示范區(qū)，著力拓寬全球合作交流網(wǎng)絡，以各自優(yōu)勢互補、資源共享，共同“走出去”；再次，實現(xiàn)對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡與文化交往網(wǎng)絡以及信息技術網(wǎng)絡的“虛實融合”；最后，要在工作體制上協(xié)力推動，形成各部門工作的合力。

（二）對策措施

1. 堅定“四個自信”，尋求共通的價值需求

在堅定“四個自信”的基礎上，增進和尋求更多的價值共識和需求。綠色低碳發(fā)展是當今全球發(fā)展的共同價值追求，在城市環(huán)境惡化、交通擁堵、資源短缺等問題不斷出現(xiàn)的背景下，需要進一步探索新的綠色低碳發(fā)展機制（節(jié)能減碳財稅金融政策、綠色低碳的法規(guī)標準、綠色經(jīng)濟增長機制等），努力成為綠色發(fā)展的標桿。推動與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共建“一帶一路”綠色創(chuàng)新發(fā)展中心和綠色貿(mào)易示范基地，舉辦“世界環(huán)境論壇”。對外開放的重要前提是包容共享。在跨界、跨境、跨人群的背景下，尊重不同城市、不同國家民族種族、不同社會身份居民的生活習慣、性格愛好、生活方式等，夯實人文價值認同的基礎，形成相互嵌入、交融、和諧的高水平對外開放門戶樞紐。另外，還應在推動全球掃除文盲、發(fā)展科技教育、推動人類文明共同進步上尋求更多的合作共識。

2. 積極夯實自身樞紐建設水平，大力建設廣州國際航運航空樞紐

著力打造國際綜合交通樞紐，依托擁有國際大型港口的核心資源優(yōu)勢，推動海港、空港、鐵路港、信息港、金融港五港聯(lián)動發(fā)展，以國際航運帶動國際貿(mào)易的質(zhì)量提升，促進國際金融體系、生產(chǎn)性服務業(yè)等高端服務業(yè)和國際化專業(yè)人才的集聚，構(gòu)建功能完善、環(huán)節(jié)高端、要素齊全、對接國際的以航運為主導的現(xiàn)代服務業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，大力提升對全球資源的配置能力。

3. 推動貿(mào)易自由、投資自由、金融自由相關制度的聯(lián)動創(chuàng)新，強化吸聚發(fā)展資源的制度基礎

順應國際貿(mào)易規(guī)則的新變化，以自由貿(mào)易園區(qū)為代表的對外開放門戶樞紐區(qū)域趨向營造更加自由開放的制度環(huán)境，塑造參與全球競爭的新優(yōu)勢。一是深化拓展貿(mào)易自由化制度安排。原來的政策主要包括針對貨物貿(mào)易的境內(nèi)關外政策（如關稅豁免）、針對生產(chǎn)性企業(yè)較低的所得稅和增值稅政策等。目前扶持政策向總部型企業(yè)、高端服務業(yè)、服務貿(mào)易活動等拓展。如中國香港形成了完善的服務貿(mào)易管理、促進體系；新加坡為跨國公司營運中心等機構(gòu)指定專門的支持政策。二是更加突出投資自由化制度安排。投資領域更加開放，相關限制減少（政府不需審批或?qū)徍?，只要登記備案）。如中國香港除需要收到政府監(jiān)督的行業(yè)以外，海外資本可以在各個行業(yè)進行投資；迪拜杰貝阿里自貿(mào)區(qū)外資可以100%獨資，不受股權(quán)限制。三是創(chuàng)新豐富金融自由化制度安排。中國香港、新加坡、漢堡、紐約港自貿(mào)區(qū)體現(xiàn)所在國家或地區(qū)的金融自由化，均無任何形式的外匯管制，外匯可自由兌換、資金可自由進出。迪拜自貿(mào)區(qū)無任何貨幣限制。中國香港、新加坡鼓勵金融創(chuàng)新，支持銀行等金融機構(gòu)開展離岸金融業(yè)務，允許企業(yè)開立離岸賬戶便利離岸業(yè)務的資金結(jié)算。

4. 形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務網(wǎng)絡，加快培育國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢

對標國際，打造國際一流的城市品質(zhì)，加強與國內(nèi)海上絲綢之路、陸上絲綢之路重要支點城市的交流合作。拓展網(wǎng)絡，內(nèi)建外聯(lián)，充分對接國家戰(zhàn)略，積極推動粵港澳大灣區(qū)建設，建立全球合作交流網(wǎng)絡，打造成為世界一流灣區(qū)核心門戶樞紐城市?？梢栽谌蛸|(zhì)量溯源領域引領發(fā)展，建設全球質(zhì)量溯源中心，擴大與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在港口、口岸通關等方面合作，加快制定質(zhì)量溯源國際新規(guī)則，建設國際標準規(guī)則引領區(qū)?？梢耘c聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署合作推廣綠色產(chǎn)品標準，推動與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共建“一帶一路”綠色創(chuàng)新發(fā)展中心和綠色貿(mào)易示范基地，共同舉辦“世界環(huán)境論壇”。強化南方國際產(chǎn)能和技術合作中心服務功能，打造國際投資和技術合作“一站式”服務平臺；與國家發(fā)改委國際合作中心打造“國合智慧谷”，將其作為廣深科技創(chuàng)新走廊的重要節(jié)點、中國“硅谷”的核心功能區(qū)。同時，加強對雄安新區(qū)、浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港等國內(nèi)海上絲綢之路、陸上絲綢之路的重要支點城市和區(qū)域的交流合作和經(jīng)驗借鑒，強化廣州連接國際、國內(nèi)兩個市場功能。

5. 強化對外開放的工作支撐和運營體系建設，加快建立與世界主要經(jīng)濟體緊密的直接聯(lián)系

要充分利用已有國際資源，建立與拓展世界主要經(jīng)濟體的交流渠道。一是集聚外事服務機構(gòu)。推動國家及省各類經(jīng)貿(mào)交流平臺和外事資源加快向廣州布局，集聚一批航運、金融、科技、法律等領域的國際組織。二是豐富國際友城網(wǎng)絡。與世界重要城市、全球主要自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港區(qū)和商會建立務實的交流合作機制，深化與“一帶一路”沿線國家、東南亞國家港口和商協(xié)會的交流合作，拓展與歐美國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，擴大對外經(jīng)濟貿(mào)易合作領域，加強與世界主要經(jīng)濟體緊密的直接聯(lián)系。三是打造國際會議新樞紐。規(guī)劃建設國際會議會展設施、文體賽事活動場館，促進全國及廣東具有全球意義的國際論壇、會議在廣州舉辦。積極跟進對接達沃斯論壇、世界經(jīng)濟論壇、博鰲亞洲論壇等高端國際會議平臺，謀劃在“一帶一路”、航運、貿(mào)易、科技、旅游、文化、生態(tài)、體育等領域的全球性會議論壇、大型活動，提升廣州的國際影響力。

6. 充分利用粵港澳大灣區(qū)建設的機遇，借力提升開放合作水平

一是要促進大灣區(qū)城市規(guī)劃充分銜接。協(xié)調(diào)周邊城市圍繞粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)推動中山、東莞、佛山、清遠等周邊城市在規(guī)劃布局、交通基礎設施、港口整合、公共服務設施等方面做好與廣州的對接、協(xié)調(diào)工作，提升廣州的中心集聚功能和服務輻射功能。二是探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展新模式。推動建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，聯(lián)動港澳及珠三角其他城市，建設對外開放的“利益共同體”，在“走出去”的過程中實行設施共享、渠道共享和信息共享等多方面的資源共享，形成規(guī)?；?、低成本的合作網(wǎng)絡格局，強化大型基建、專屬園區(qū)等方面的合作，在大型項目上下游、產(chǎn)業(yè)集群、生產(chǎn)服務、項目分包、監(jiān)理等不同領域及環(huán)節(jié)合作中覓得商機。三是深化南沙自貿(mào)片區(qū)與前海、橫琴協(xié)同發(fā)展。落實省委決策部署，以南沙為核心推進廣東自貿(mào)區(qū)建設，推動三個片區(qū)創(chuàng)新亮點相互借鑒、政策相互延伸。及早謀劃自貿(mào)區(qū)的擴區(qū)議題，重點是自貿(mào)區(qū)相關政策能惠及的成熟區(qū)域，以發(fā)揮自貿(mào)區(qū)政策最大效應。