黃鳳邈

[摘 要]因法律存在滯后性，加之環(huán)境生態(tài)要素的不穩(wěn)定性和生態(tài)環(huán)境違法行為的復雜性等因素，導致環(huán)境行政處罰中必然會出現(xiàn)對“一事不再罰”的爭議?；诃h(huán)境執(zhí)法合法合理的現(xiàn)實需要，在環(huán)境行政處罰罰款案件數(shù)量逐年增長的緊迫壓力下，生態(tài)環(huán)境主管部門迫切希望“一事不再罰”原則能有一個統(tǒng)一標準。但由于環(huán)境要素復雜，對于環(huán)境違法行為如何認定為“一事”不能一刀切，而是應當從法律規(guī)定的構成要件、立法目的、法益保護、違法行為的間隔等方面進行認定。一般情況下，認定環(huán)境違法行為適用構成要件說，即以違法事實滿足一次構成要件作為認定“一事”的依據(jù)，如遇特殊情況，則要結合具體案件進行分析，以簡化環(huán)境執(zhí)法的復雜問題。

[關鍵詞]環(huán)境行政處罰;環(huán)境執(zhí)法;違法構成要件;法益保護

一、引言

為減少人類活動對環(huán)境的不利影響，國家制定了系列法律法規(guī)來約束人們的破壞行為。但即使有嚴厲的法律制裁，人們在利益驅使下所采取的環(huán)境違法手段仍然五花八門、層出不窮，如不進行環(huán)評、停用環(huán)保設備、私設暗管、偷排等，直接適用的法律已經不能達到環(huán)境保護的立法目的了。在生態(tài)環(huán)境保護立法和法律適用中，存在著嚴重的法律滯后于社會發(fā)展的問題，因此需要對現(xiàn)有的法律規(guī)范作更細致的解讀。如果沒有統(tǒng)一的標準，不同的主體基于不同的角度對法律作出不同的解釋，易造成執(zhí)法者與相對人之間的“誤解”，進而產生沖突。在司法和行政實踐中，環(huán)境行政相對人以生態(tài)環(huán)境主管部門違反“一事不再罰”原則為由，提起環(huán)境行政訴訟的不在少數(shù)。相對人認為，同一種違法行為受到執(zhí)法部門的多次處罰不符合法律規(guī)定，其合法權益受到侵犯。這種情況大多數(shù)是由于生態(tài)環(huán)境行政部門或行政相對人，對行政法“一事不再罰”原則中的“一事”認識有偏差，以及法律解釋不清而引起的。在具體違法行為認定中存在理解歧義，導致行政部門執(zhí)法過程中“一事再罰”或者行政相對人誤認為違反了“一事不再罰”原則的情況發(fā)生。因此，本文意在通過解讀行政法中“一事不再罰”原則，分析上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，著重分析在環(huán)境行政執(zhí)法過程中遇到不同表現(xiàn)形式的環(huán)境違法行為時，如何能合法、合目的地認定環(huán)境違法者的違法行為數(shù)量，進而明確環(huán)境執(zhí)法中對“一事”的認定標準。

二、環(huán)境行政處罰中出現(xiàn)“一事不再罰”爭議的必然性

在社會主義法制體系基本建成的背景下，環(huán)境保護立法工作也在不斷完善，但環(huán)境保護的司法和執(zhí)法過程仍然存在許多問題。其中，“一事不再罰”原則的適用一直是環(huán)境行政處罰執(zhí)法中的爭議所在，其產生原因主要有以下幾點：

第一，法律自身的特點導致“一事不再罰”原則必然存在爭議。法律存在滯后性，在適用過程中少不了對其進行解釋與理解，環(huán)境執(zhí)法在適用法律時也是如此。由于解釋不可避免地帶有主觀色彩，這使得環(huán)境行政處罰中“一事不再罰”原則會因生態(tài)環(huán)境行政主管部門與環(huán)境行政相對人的不同價值判斷而產生不同理解并得出不同結論。由此導致的結果可能是：在處理具體的環(huán)境違法行為時，如涉及“一事不再罰”原則，基于權利與責任的兩個方面就會產生爭議。

第二，生態(tài)環(huán)境和環(huán)境違法行為的特點導致對“一事”的認定產生歧義。生態(tài)環(huán)境具有不穩(wěn)定性，而環(huán)境違法行為又十分復雜，往往導致生態(tài)環(huán)境主管部門和環(huán)境行政相對人對案件存在不同解讀，引起爭議。要規(guī)范生態(tài)環(huán)境秩序，行政處罰就成為生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中必不可少的措施，同時也構成維護生態(tài)環(huán)境平衡強有力的手段，它以環(huán)境正義、秩序、效率和服務為價值追求，在中國環(huán)境法治進程中發(fā)揮著重要功能①。行政處罰作為一種以懲戒違法行為為目的、具有制裁性的具體行政行為，其依據(jù)必須是法定的，其適用也必須具有穩(wěn)定性。在此前提下，行政處罰的合理運用成為行政執(zhí)法實踐中的一大難題。環(huán)境違法行為復雜多變，對生態(tài)環(huán)境主管部門適用法律的能力是一個巨大挑戰(zhàn)。在現(xiàn)實生活中，常因生態(tài)環(huán)境行政主管部門或者行政相對人、相關人對環(huán)境行政處罰依據(jù)、違法行為認定解讀不同，導致其環(huán)境行政處罰的合法性成為被行政相對人“攻擊”的重災區(qū)。

第三，司法審判和行政執(zhí)法中行政處罰案件數(shù)量的飆升，導致難以避免地踩中“一事不再罰”的雷區(qū)。在逐年增加的環(huán)境處罰司法案件和行政案件中，多數(shù)以罰款作為懲治環(huán)境違法行為的主要手段。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析，在新的《環(huán)境保護法》頒布前后，以環(huán)境行政主管部門為被告的行政訴訟在2014年形成分界點：2014年以前平均一年為幾件到幾十件不等，2014年后年均案件數(shù)量達700件，并且呈逐年上升趨勢。在占比較多的行政處罰案例中，案由或爭議焦點多為違反“一事不再罰”原則。從生態(tài)環(huán)境部在《2017年度國家重點監(jiān)控企業(yè)主要污染物排放嚴重超標和處罰情況》和《2018年第一季度主要污染物排放嚴重超標重點排污單位名單和處罰整改情況》中公布的數(shù)據(jù)看，國家對重點監(jiān)控的排污單位的違法行為運用最多的處罰方式就是罰款，約占2017年度處罰案件的62.5%，占2018年第一季度處罰案件的66.4%。另據(jù)生態(tài)環(huán)境部在《法治政府建設工作總結》中公布的數(shù)據(jù)顯示：2016年，全國共立案查處環(huán)境違法案件137836件，下達行政處罰決定124706份，罰款數(shù)額總計663270萬元，分別比2015年增長34%、28%和56%;2017年，全國環(huán)保系統(tǒng)下達的環(huán)境行政處罰決定書數(shù)量同比上升86.5%，罰沒款數(shù)額同比上升74.2%②，如下頁圖1、圖2所示。法律的生命在于實施，生態(tài)環(huán)境主管部門加大了環(huán)境行政處罰的力度，提升了環(huán)境法的權威。但行政處罰案件中的罰款數(shù)額和案件數(shù)量的增加，暗藏了許多關聯(lián)了“一事不再罰”原則的留點。

在環(huán)境執(zhí)法實踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門亟需解決對環(huán)境違法行為“一事”的認定問題，必須有一個統(tǒng)一的標準，才能保證環(huán)境行政法體系的整體性。2018年7月，生態(tài)環(huán)境部給河北省環(huán)保廳的《關于環(huán)境行政處罰過程中有關問題的復函》，第一次明確了排污單位無證排放大氣污染物和水污染物屬于同一違法行為，應依據(jù)《大氣污染防治法》或者《水污染防治法》進行處罰。這是多數(shù)生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中都不可避免地會遇到的問題，也是各主管部門的共同疑惑。這一復函解決了各地方生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中的困擾之一，而類似的困擾不僅存在于處理違法排污的過程中，還存在于處理有關環(huán)境影響評價、“三同時”等環(huán)境違法的案件里。

三、對環(huán)境行政處罰“一事”的認定及具體分析

“一事不再罰”原則是法理學上法的預見性在部門法中的體現(xiàn)與運用，要求法在實踐中事先預見某一行為的法律后果?！耙皇虏辉倭P”最早是在民事訴訟中依據(jù)“一事不再理”理論產生的。為提高訴訟效率、節(jié)約訴訟成本，民事訴訟法規(guī)定：如一個案件中的當事人、訴訟標的、訴訟請求均相同的，或者訴訟請求實際是反對前訴的判決結果的，均被認定為“一事”而不再受理該案件。之后，該規(guī)定逐步發(fā)展為憲法的基本內容，以“一事不再罰”原則出現(xiàn)在行政法上。作為規(guī)范行政處罰以實現(xiàn)行政法目的之規(guī)則，其理論基礎通常被認為是借鑒了刑事審判中的“罪罰相當”（在刑事法律規(guī)定中體現(xiàn)為“罪刑相適應”），表現(xiàn)為“過罰相當”①。因此，行政處罰法中作為以防止重復處罰為目的，體現(xiàn)過罰相當?shù)姆稍瓌t被解釋為：對違法行為人的同一種違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次或者兩次以上的行政處罰。這體現(xiàn)出法律在實踐中對某一行為的法律后果的可預測性特征，以及其與“行政比例原則”的契合。《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，使得行政處罰在適用于實踐時出現(xiàn)了外延與內涵并不十分明晰的問題，表現(xiàn)為對行政處罰中“一事”認定的非唯一確定性，并且對適用法規(guī)時的沖突沒有提供恰當?shù)倪m用規(guī)則，增加了認定是否為“一事”的事實復雜性。

理論界一直對“一事”存在不同的理解，主流觀點包括違法行為說、違反法規(guī)范說和構成要件說三種。違法行為說認為，“一事”即同一違法行為，是行政相對人實施的某一違法行為，或是行政相對人的一個違法事實。違反法規(guī)范說認為，“一事”應當是同一法律規(guī)范，行政相對人的一個違法行為在觸犯多個法律規(guī)范時只能選擇其中一個依據(jù)且只能由一個行政機關予以處罰。構成要件說認為，要想“一事”成立，就要滿足一次行為構成一件事實，而這一事實是具有法律意義的事實，是由人的能動性產生不利因素而需要承擔法律后果的事件，是法律規(guī)范中規(guī)定的抽象行為在實際生活中的具體化。筆者認為，違法行為說對于“一事”的概念界定存在反復且模糊不清的情況，違反法規(guī)范說更加偏向解釋“不再罰”的含義，而構成要件說則更合理且在實踐運用中更具操作性，理由如下：

（一）一般情況下以違法行為的構成要件標準來認定“一事”

不同種類的行政處罰對“一事不再罰”原則的適用方式不同，這大多數(shù)由立法目的決定的。因此，對環(huán)境違法行為的判斷，不能一味照搬其他行政處罰認定“一事”的標準。

任何相同或相似情況的判斷標準都存在一個共通的特性，即不論是簡單的還是復雜的環(huán)境違法行為，它們的客觀具體情況都可能存在區(qū)別。但是在判斷是否為“一件違法行為”時，應當有一個統(tǒng)一的認定標準。這就類似于數(shù)學中利用提取公因式法化繁為簡一樣，構成要件就是判斷標準環(huán)境行政違法的“公因式”。還需注意的是，在生產生活領域中，當事人依其意志實施的各種違反環(huán)境法律法規(guī)產生違法后果的行為，并非都是能夠產生受法律追究的環(huán)境違法行為。只有那些具備法律規(guī)定的構成要件的行為，才能產生法律予以相應追究的法律效力①。

環(huán)境行政法律責任是環(huán)境行政法律關系主體在違反環(huán)境法律規(guī)范或者不履行環(huán)境行政法律義務時應承擔的不利后果。在行政法上，承擔環(huán)境責任的主體包括行政主體及其工作人員和環(huán)境行政相對人。行政主體“法無授權不可為”，因此其行政法律責任構成要件十分明確，不合法即違法;而環(huán)境行政相對人違法的構成要件沒有統(tǒng)一的標準。行政處罰是環(huán)境行政相對人在違法情況下需要承擔的不利后果之一，其具體的構成要件包括：（1）須有被處以行政處罰的環(huán)境行政違法行為的存在（只要環(huán)境行政相對人的行為客觀上違反了行政法律規(guī)范，即可推定實行該違法行為）;（2）主觀上具有過錯;（3）環(huán)境行政相對人必須要有相應的責任能力;（4）行為的危害后果（受損的法益）;（5）違法行為與危害后果之間存在因果關系②。例如，環(huán)境行政相對人為達到某一違法目的，其手段與結果構成形式不同的違法時，能否認定為“一事”？這種情況可稱為牽連違法，即違法行為之間有手段與目的等牽連關系。按照“構成要件說”，存在兩種或兩種以上不同的違法行為，損害了不同的法益，造成了不同的危害后果，對此類情況傾向于按數(shù)個違法行為進行處罰。符合一個構成要件的為“一事”，符合兩個構成要件的為“兩事”，以此類推③，手段與結果應當分別進行處罰。

在實際操作中，認定“一事”還必須從具體情況出發(fā)，對照相關法律規(guī)定進行判斷。而區(qū)分“一行為”與“數(shù)行為”則必須借助法律規(guī)范構成的理論，行為人每完成法律規(guī)范“假定”部分規(guī)定的行為一次，即屬作出“一行為”④。

綜上，“一事”的判定要求客觀上要有環(huán)境違法行為或狀態(tài)存在，并以此為前提，有責任能力的環(huán)境行政相對人實施了違反環(huán)境法律規(guī)范行為，存在主觀上的過錯，可能導致污染，造成環(huán)境破壞，影響正常的環(huán)境管理秩序。

（二）特殊情況下環(huán)境違法類型化問題解構

環(huán)境違法行為種類多樣，且存在動態(tài)化的特點。對于違法內容相似但違法時間、考核時段不同的情況，有很多不穩(wěn)定因素增加了環(huán)境執(zhí)法及取證難度。為實現(xiàn)合法行政，環(huán)境行政主管部門在對行政相對人進行處罰時，把握好“一事不再罰”原則十分重要。筆者在此歸納了幾個較為特殊的環(huán)境違法行為，以作分析。

類型一：環(huán)境行政相對人同時違反同一法律同一條款中的兩項或兩項以上禁止性規(guī)范的，能否認定為一事？此類型是對“一事不再罰”解釋的“同一法律”依據(jù)提出疑問，即不同法律依據(jù)是否包括同一個條款中的不同項。按照構成要件說對此情形進行分析，筆者認為都不能認定為“一事”（即一個違法行為）。每個違法行為都有其獨特的行為特征，這也是與其他違法行為進行區(qū)別的重要條件。同一事實構成一個違法行為，要求能且只能滿足一個違法行為構成要件的特征。即使在同一法律條款中，對不同項的違反同樣應當認定為違反數(shù)個法律規(guī)范[屬不滿足構成上述要件（1）的情況，存在被處以行政處罰的兩種或兩種以上不同違法行為的內容]，不能認定為一事，不受“一事不再罰”原則限制。

類型二：對于違法內容完全一致的持續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法，它可能是違法狀態(tài)持續(xù)數(shù)日、數(shù)月甚至數(shù)年，或者是違法行為連續(xù)多次實施，如何判斷①？基于一個違法事實，持續(xù)或者是連續(xù)的違法行為應當認定為一個整體，該整體在法律上應判斷為一個違法行為②，因為這些行為在危害后果和因果關系之間具有同一性[見上述要件（4）（5）]。還需注意，環(huán)境執(zhí)法機關作出處罰后，產生違法行為“持續(xù)狀態(tài)”中斷的法律后果后，需重新計算。

類型三：環(huán)保行政管理部門對違法行為作出罰款的行政處罰但沒有下達整改決定時，環(huán)保部門未履行督促環(huán)境行政相對人進行整改的義務，處罰結束后相對人繼續(xù)實施違法行為再被處以罰款，是否違反“一事不再罰”？這種情況與類型二有相似之處，即已經對違法行為進行處罰，但是由于環(huán)境執(zhí)法失誤，再次處以罰款就成為一事再罰了。此時，可以采取其他形式要求其停止違法行為，故此處的違法行為再次被查明時就不應當再給予罰款處罰。

類型四：一段時間內（兩年內），在被處以行政處罰之前，環(huán)境行政相對人實施了一個違法行為，暫停實施后又恢復這一違法行為，但僅在后實施的違法行為被環(huán)境執(zhí)法部門查處，此時是否應當認定為“一事”？在環(huán)境違法行為具有反復性且反復實施的狀態(tài)下，一般來說應當認定為多個違法行為，因為在認定同一違法行為時，確定必須是一個獨立的違法行為，此時的兩組違法行為從頭到尾是一個完整過程，相互之間具有獨立性。但是，由于上一次違法行為已經過去，對證據(jù)的收集、違法情況的認定十分不利，而且多數(shù)時候前一個環(huán)境違法行為在事實上是存在過的，但尚未發(fā)現(xiàn)就被后一行為掩蓋了（前后環(huán)境違法行為在性質上是相同的），現(xiàn)實中往往很難作出違法認定，從利于可操作的角度看，宜認定為“一事”。

四、“一事不再罰”原則在環(huán)境執(zhí)法中的運用

“一事不再罰”原則表述較為簡單，導致在一些具體實踐中會產生很多適用的難點，排放污染物就是其中比較復雜的情況之一。在違反污染物排放的法律責任中，《環(huán)境保護稅法》的適用給“一事不再罰”原則的解釋帶來新的挑戰(zhàn)，下文以排污單位的排污行為為例，對該原則進行解釋分析。

（一）偷排

偷排是指通過違法設置排污口、私設暗管等比較隱蔽的方式排放污染物的行為。各種偷排行為不僅直接違反了排污口規(guī)范化設置的法律要求，也違反了排污申報登記、污染防治設施正常運行的法律義務③。針對未經水行政主管部門或者流域管理機構審查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴大排污口的違法行為，《水法》第六十七條規(guī)定：由政府水行政主管部門或者流域管理機構處以罰款處罰;而《水污染防治法》第八十四條對相同環(huán)境違法行為規(guī)定了由上述部門處以罰款、停產整治等行政處罰。這是排污單位實施了擅建排污口進行偷排的行為，且同時滿足《水法》和《水污染防治法》偷排違法行為的構成要件的情況。兩個法律規(guī)定出現(xiàn)交叉，不變的是處罰機關，不同的是處罰形式。此時應當依《水污染防治法》進行處罰，因這兩部法律是由同一立法機關制定，適用新法優(yōu)于舊法原則。

（二）無證排污與超標排污

《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定了對無證排污和超標排放的處罰。在實踐中，未辦理排污許可證的單位排放污染物，可能還同時存在超標排放的情況。無證排污與超標排污被規(guī)定在同一法律條款中，且罰則相同。但是，應當認定無證排污與超標排污是不同的違法行為，因為基于構成要件分析，無證排污的違法行為要件是實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者，在應當辦理排污許可證而沒有辦理排污無許可證的情況下排放污染物。超標排污的違法行為要件是排放的污染物超過國家規(guī)定的標準。因此，無證排污和超標排污不能認定為“一事”?；诜ㄒ姹Ｗo的目的，二者違反的是不同的環(huán)境法益：無證排污違反的是排污許可管理制度，超標排污違反的是國家或地方污染物排放標準①。

（三）超標排放

超標排放也可能反復或重疊出現(xiàn)在排污過程中。一是在排污單位出現(xiàn)水污染物超標排放時，可能會同時出現(xiàn)幾種污染物質的數(shù)量或濃度超標，其中任何一種污染物超標都構成違法行為。此時雖然多種污染物超標都能分別確立為違法行為，但基于環(huán)境違法行為的整體構成要件分析，依據(jù)行政比例原則，且出于違法行為人的同一主觀態(tài)度，不應當按照幾個違法行為進行多次處罰，從重處罰即可。二是排污單位在違法排污行為未被發(fā)現(xiàn)之前，在持續(xù)違法的時間內，有一段時間是A污染物質超標，另一段時間是B污染物超標。這種情況就不宜認定為是一個違法行為，不屬于同種違法行為的持續(xù)，因為其客觀上有改變違法內容的行為，應依法分別處罰。三是在一次排污達標檢查中，排污單位有一種污染物排放不達標被處以罰款，并被責令改正。當責令改正期限屆滿，環(huán)境執(zhí)法部門進行復查時發(fā)現(xiàn)上次不達標的污染物排放已經達標，但出現(xiàn)了另一種污染物不達標的情況，此時再次處罰并不違反“一事不再罰”原則。因為前一次處罰決定使違法排污的行為中止，但新的違法行為又產生。

（四）超總量排放

超總量排污中“一事不再罰”的主要問題與環(huán)境保護稅有關?！董h(huán)境保護稅法》第五條規(guī)定：依法設立的城鄉(xiāng)污水、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規(guī)定的排放標準向環(huán)境排放應稅污染物的，企事業(yè)單位和其他生產經營者貯存或者處置固體廢物不符合國家和地方環(huán)境保護標準的，都應當繳納環(huán)境保護稅。這是以法律的形式將超標排污法律責任上升為法律義務。但是，《環(huán)境保護稅法》的征稅對象是超標排放污染物的企事業(yè)單位以及其他排污單位，以更加嚴苛的制度提高了環(huán)境違法成本，是有懲罰意味的稅種，這與“一事不再罰”原則之間存在沖突與矛盾。

（五）擅自閑置環(huán)保設施

當排污單位的實行行為是閑置環(huán)保設施，之后環(huán)保設施一直未正常運行且再無實施行為的，從時間順序看，前者是行為違法，后者是狀態(tài)不合法。前者的原因行為是該違法行為產生的根本，存在關聯(lián)性，應將這個持續(xù)狀態(tài)看成整體，按照一個違法行為處罰。排污的連續(xù)性違法行為，如多次偷排污水，事實上存在幾個行為，但幾個事實行為是基于運用同一手段追求同一目的，在第一次發(fā)現(xiàn)并進行處罰之前宜認定為一個法律行為，故多次偷排污水的組合在法律上符合一個違法行為的構成要件。

五、小結

“一事不再罰”作為公權力與私益之間重要的平衡原則，既要防止重復處罰、多頭處罰，又要防止對這一原則作擴大解釋，使違法者逃脫應受的處罰①。在現(xiàn)實環(huán)境執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員會遇到各種各樣的環(huán)境違法問題，存在很多既不是典型的一事但也并非符合多事的標準，該類問題的專業(yè)性與環(huán)境的流動性給執(zhí)法帶來了巨大困難。涉及“一事不再罰”原則的各種環(huán)境違法行為處罰都有各自特點，對環(huán)境執(zhí)法人員的法律知識提出更高的要求。在面對同一環(huán)境違法問題時，除了自由裁量權產生的差異外，處罰內容也不盡相同。因此，對“一事不再罰”原則作科學、合理的理解，對提升法的權威性和可預測性具有重要意義。對環(huán)境違法“一事”的認定，依據(jù)構成要件說及具體問題具體分析的方式更合理。在多數(shù)情況下，構成要件說是認定違法行為的標準。但需要注意的是，在運用違法構成要件為標準區(qū)分“一事”與“多事”的時候，不能脫離立法規(guī)定的具體構成要件加以判斷。在生態(tài)文明建設過程中，生態(tài)環(huán)境主管部門同其他有關行政主管部門都承擔著維持生態(tài)環(huán)境良好狀態(tài)的重任。為充分貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念，對環(huán)境處罰過程中不可避免的執(zhí)法難題之一，即如何解決正確規(guī)范執(zhí)行“一事不再罰”原則的困境，應當予以重視，以實現(xiàn)真正法治中國的目標，為建設碧水藍天的美麗中國提供法律保障。

責任編輯：鄭 穎 孫飛行