李江月

摘 要：自從網(wǎng)約車進入中國，人們的出行方式和市場經(jīng)濟都受到巨大沖擊，隨即陸續(xù)出臺了規(guī)制這一新生事物的中央與地方的各類法律文件。北京市出臺的《北京市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理實施細則》早在征求意見之時，就引起了社會各界的廣泛關注。該細則作為地方性法規(guī)，存在立法依據(jù)不充足之嫌及部分內(nèi)容違反法律基本原則的瑕疵。反思其中問題，應通過強化文件立法依據(jù)、完善監(jiān)管模式等途徑，尋求更加規(guī)范的網(wǎng)約車市場秩序。

關鍵詞：網(wǎng)約車;立法權限;合憲性審查;法律原則

中圖分類號：D92 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）04-0104-03

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展和人們需求的日益攀升，傳統(tǒng)出行方式受到一定沖擊，新興之物——網(wǎng)約車應運而生。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，為人們提供了全新的出行方式。為了規(guī)范亂象叢生的網(wǎng)約車市場，全國部分城市先后頒布關于網(wǎng)約車的規(guī)制文件，有關法律問題卻在學界飽受爭議。

黨的十九大報告中指出“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作”。黨創(chuàng)造性地提出了“合憲性審查”的概念，標志著作為國家根本大法的憲法在如今法制建設中的作用愈發(fā)明顯，其實踐意義也大大增強。

本文以北京市的《北京市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》）為例，對網(wǎng)約車法律文件的合憲性進行討論，探求其合法與否的根本。

一、北京市網(wǎng)約車《實施細則》出臺背景

網(wǎng)約車，是指乘客通過互聯(lián)網(wǎng)平臺公司提供的智能應用手機軟件，預約車輛實現(xiàn)點到點運輸服務的出行方式[1]。與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)相比，網(wǎng)約車服務模型集成并收集了閑置私家車的信息，從而加以整合利用。它為人們的出行提供了極大的便利，降低了出行成本，提高了出行效率。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前僅在滴滴出行上的注冊用戶就超過兩億，網(wǎng)約車同時在數(shù)百個城市里開展業(yè)務。

面對發(fā)展如此迅猛的新興之物，它經(jīng)歷了從瘋狂生長到全面抑制再到有限合法化的發(fā)展過程。2016年7月，國務院頒布了《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。為響應號召，2016年11月1日，中央七部委聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。北京市在向社會公開征求意見后，出臺了關于網(wǎng)約車的《實施細則》。關于《實施細則》的部分內(nèi)容，如“京人京車”的規(guī)定，各行各業(yè)都議論紛紛。本文旨在對其進行最基礎也是最根本的審查——合憲性審查，來討論這份《實施細則》在法律層面上是否真正合法。

二、關于合憲性審查

（一）合憲性審查的基本概念

合憲性審查一詞最早源于德國，當時的主要含義是審查法律等規(guī)范是否與憲法相抵觸[2]。憲法審查最初是在1803年的美國馬布里訴麥迪遜一案中確立的，后來在1920年奧地利憲法中得到了發(fā)展?，F(xiàn)代意義上的合憲性審查，即特定主體根據(jù)憲法，依循一定模式、規(guī)則和程序?qū)α⒎ā⑿姓?、黨政行為及其他特定行為進行審查并做出合憲性判斷[3]。其主要目的是為了維護憲法的權威性和國家的法制統(tǒng)一。

在學界，通常將合憲性審查與合法性審查相提并論，兩者并非完全對立，但卻也不盡相同。兩者都強調(diào)對法律進行審查，但合法性審查在一定程度上更強調(diào)下位法是否符合上位法的規(guī)范，憲法在其中起基礎性作用。而合憲性是強調(diào)審查一切法律規(guī)范的依據(jù)是憲法，憲法在其中起統(tǒng)領、決定作用。本文旨在對合憲性審查進行討論。

（二）合憲性審查的依據(jù)及內(nèi)容

合憲性審查，對其最直觀的理解就是“審查法律文件是否合乎憲法”，關于“是否合乎憲法”，可以從兩方面來考量。一是法律文件是否合乎憲法典。但在現(xiàn)實層面上，憲法典的條文少而內(nèi)涵深，因此合憲性審查不能僅停留在憲法典的法律條文上，還要對其內(nèi)涵進行深挖。二是審查法律文件是否符合憲法精神。能體現(xiàn)憲法精神的即為憲法性法律，是由全國人民代表大會及其常務委員會制定完成的各類法律規(guī)范。解決了“依什么查”的問題，還應探討“查什么”。一份法律文件可被分為兩部分，即立法文件自身及其內(nèi)容。審查程序也可以分為兩步。第一，審查立法文件自身是否合法。在這個層面上，意旨暫時摒棄文件內(nèi)容，僅對文件本身的合法性進行探討。第二，便是審查立法文件的具體內(nèi)容。

三、對北京市網(wǎng)約車《實施細則》的合憲性審查

（一）對《實施細則》文件本身的審查

在北京市網(wǎng)約車《實施細則》的第1條，就開宗明義地提到其是根據(jù)《暫行辦法》《指導意見》等法律法規(guī)制定而成。而在《實施細則》中，被議論紛紛的“京人京車”的規(guī)定，分別在《暫行辦法》的第13條、第14條有所授權。故對《實施細則》的立法基礎審查時，應先對其相關的授權文件進行審查。回到《暫行辦法》本身，它是由七部委聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，尋找它的立法依據(jù)，《憲法》中對部門規(guī)章的權限沒有具體規(guī)定，但在《立法法》第80條對其有明確的限定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項，沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責?！庇纱丝梢姡块T規(guī)章的性質(zhì)僅僅是執(zhí)行性立法，而無創(chuàng)設授權性立法條款的權利，且《暫行辦法》本身是不具有國務院行政法規(guī)、決定和命令的依據(jù)的。有人將國務院的《指導意見》作為其法律依據(jù)，其由國務院發(fā)布，在《立法法》第65條中，也并未對行政法規(guī)制定授權性規(guī)范的權利做出禁止性限制。筆者認為此觀點欠妥，通過瀏覽《指導意見》即可發(fā)現(xiàn)，《指導意見》顯然更多地側(cè)重指導性的“宣示”和“促進”價值[4]，欠缺行政法規(guī)、決定或命令應有的剛性，同時它也并非是《立法法》上正式的法律淵源，將其作為法律依據(jù)實在過于牽強。

雖缺乏一定的直接授權立法基礎，但也不能完全認為《實施細則》就是無源之水，無本之木。在《立法法》的第73條對地方性法規(guī)可以做出決定的事項進行了規(guī)定：“（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況做具體規(guī)定的事項;（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”。該《實施細則》確屬于地方性的具體行政管理事項，也是為執(zhí)行部分相關法律如《行政許可法》制定而成的。另一方面，在《行政許可法》的第15條規(guī)定了地方性法規(guī)可設置行政許可：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可?！苯Y合網(wǎng)約車最初的瘋狂生長且缺少正式法律依據(jù)的現(xiàn)實情況，基于管理和正常市場秩序的維護，確有對其立即設置行政許可的需要。

綜上，對于《實施細則》文件本身的合憲性審查，可得出“文件基本具備正當立法基礎”的結論。

（二）對《實施細則》文件內(nèi)容的審查

對于合憲性審查的主體、程序等問題，學界眾說紛紜，目前尚無明確的結論。就本文而言，旨通過其中一些基本原則對爭議問題進行討論。

1.平等原則

平等原則即是指規(guī)范的制定必須保證同等情況下同等對待，只有具有正當依據(jù)的、能夠獲得合理論證的時候才可區(qū)別對待[4]。筆者認為，從總體上講，其是違背公平原則的，主要從下面三個角度進行考慮：第一，對北京戶口和外來人口的區(qū)別對待?！秾嵤┘殑t》第8條明確規(guī)定，在本市申請《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》的駕駛員，應當具有本市戶籍。顯而易見，這是對北京司機與非北京司機在網(wǎng)約車駕駛員的準入上進行了區(qū)別對待，用北京戶口的屏障將外來人口擋在了就業(yè)的門外。第二，對不同型號車輛的區(qū)別對待。在《實施細則》第9條第二款規(guī)定：“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米（含新能源車），排氣量不小于18升;7座乘用車排氣量不小于20升，軸距不小于3000毫米?！睂τ诖艘?guī)定，多數(shù)人認為此舉是提高了網(wǎng)約車的準入門檻，對于不同收入的司機又進行了一次劃分，這是對車輛軸距排量不夠標準的司機的不公。筆者贊同這種看法?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權?！痹凇段餀喾ā返?9條中指出：“所有權人對自己的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！奔匆馕吨?，公民有權利用自己的汽車依法獲得收益，而人為地提高準入門檻，是對不同收入階層司機的汽車所有權的一種限制，故其有悖于公平原則。第三，對網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的區(qū)別對待?！秾嵤┘殑t》第16條規(guī)定網(wǎng)約車行駛里程達到60萬千米時便要強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，要退出網(wǎng)約車運營。在第9條第6款又規(guī)定網(wǎng)約車的使用性質(zhì)登記為“預約客運”，這即是表示網(wǎng)約車會受到同出租車一樣的規(guī)范的約束，如定期繳納相關費用等。但在報廢年限上，《機動車強制報廢規(guī)定》要求：小、微型出租客運汽車使用8年、中型使用10年、大型使用12年便需強制報廢，對傳統(tǒng)出租車并未規(guī)定具體行駛里程的報廢標準，這是對兩者進行了區(qū)別限制。如此規(guī)定，在傳統(tǒng)出租車行業(yè)里，可能導致里程數(shù)未達標的問題車輛上路運營，使經(jīng)營者盡量減少購置和保養(yǎng)車輛的投入，從而會使傳統(tǒng)出租車的安全性能大大降低。

2.法律保留原則

法律保留原則是指，國家要限制公民的基本權利，只能通過制定法律的方式來實現(xiàn)。此即意味著，法律位階以下的規(guī)范性文件無權對公民的基本權利進行限制。公民的基本權利是由憲法賦予的，是憲法對公民的一種莊重承諾，若未通過法律方式和正當程序，是無法對公民基本權利構成限制或剝奪的，這也是保障基本人權的基礎。筆者認為，在此《實施細則》中，有侵犯公民基本權利之傾向。首先，在《憲法》第33條中，規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。這意味著任何公民，不論種族、性別、職業(yè)、家庭出身、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限如何差異，都平等享有憲法和法律規(guī)定的權利，他們也都平等地履行憲法和法律規(guī)定的義務。在其第42條明確規(guī)定，中華人民共和國的公民有勞動的權利和義務。根據(jù)其表述，公民勞動權的基本內(nèi)涵是，公民有通過自己的勞動謀生、獲得報酬和發(fā)展自我的權利。這里的勞動應當指體力、智力等各種勞動，理應包括經(jīng)營管理和營業(yè)活動[5]。其次，如《行政許可法》第15條所述，“地方性法規(guī)規(guī)定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個人或企業(yè)在該地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入?yún)^(qū)域市場。”《勞動法》第3條明確規(guī)定，工人有權進行平等就業(yè)。顯然，用戶籍作為準入門檻，明顯是對北京外來人口的法定基本權利——勞動權的侵犯。

同時，在《實施細則》第9條中，規(guī)定申請辦理《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》的車輛，應當具有本市號牌。車輛屬于駕駛員的私有財產(chǎn)，關于私有財產(chǎn)，憲法僅在第13條有較粗略的規(guī)定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權”，而在《物權法》第39條中明確提出：“所有權人對自己的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。此處所謂的“收益權”，除了指所有權人或用益物權人直接享用財產(chǎn)的使用價值以外，還包括運用財產(chǎn)獲得生產(chǎn)收益、投資收益或經(jīng)營收益等[5]。故車輛所有權人有權利用自己的車輛，從事營業(yè)活動，從而獲取收益。而車輛需為本市車牌的規(guī)定，則限制了非本市的駕駛員利用車輛獲取收益的權利。

3.比例原則

比例原則是指在行政活動中行政主體行駛自由裁量權時，行政主體實施行政行為時應當兼顧目標實現(xiàn)和保護相對人的利益，應選擇對其基本權利侵害最小的方式。法律限制基本權利的手段應當滿足妥當性、必要性、手段與目的衡平性的要求[6]。對此原則，主要從“京人京車”和“車輛軸距及排氣量”的規(guī)定進行分析。

首先從行政管理角度來看關于“京人京車”的規(guī)定。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，北京市常住人口就已經(jīng)達到了2170.50萬，這是一個相當龐大的數(shù)字，而常住外來人口占到了37.9%。大量外來人口的涌入，必然會給本市人民的生活工作學習等方面帶來巨大壓力，對于政府管理來說，無疑也是極具難度的，故北京在很多制度上都設置了戶籍藩籬，以便進行行政管理和社會治安管理，保證穩(wěn)定的公共秩序。必須承認，其具有一定的合理性和必要性。但是，結合北京戶籍制度的現(xiàn)實取得，這種制度的合理性便值得人深思。以投資取得北京戶口的方式為例，根據(jù)《北京市促進私營個體經(jīng)濟發(fā)展條例》的規(guī)定，私營企業(yè)可以辦理進京戶口，這個辦法以私營企業(yè)主的納稅額、在京經(jīng)營時間等為標準，若想取得北京市戶籍，保守估計其年營業(yè)額應達到800多萬人民幣，數(shù)據(jù)顯示，2013年全北京僅有13名私營業(yè)主達到了該標準。這種戶籍藩籬此時便成為絕大多數(shù)人無法跨越的“鴻溝”。對飽受質(zhì)疑的“京人京車”的規(guī)定，北京交通委曾經(jīng)回應如下：疏解非首都功能、嚴控人口規(guī)模和治理交通擁堵。此時便面臨行政行為與公民基本權利的平衡問題。逐條對該行政行為背后的目的進行分析：網(wǎng)約車確實不是首都功能，但交通出行卻是與個人和社會都緊密相關的，通過“一刀切”的戶籍制度是否就能達到疏解的目的呢？其次，網(wǎng)約車司機確實是新興職業(yè)，但是否所有非北京戶口的公民都會加入網(wǎng)約車司機的行列？嚴控人口規(guī)模實在無從說起。最后關于治理交通擁堵，交通擁堵是道路規(guī)劃不合理、車的數(shù)量過多等綜合性原因?qū)е碌?，難道八百多萬的外來人口都擁有機動車？再進一步講，難道外來人口無法成為網(wǎng)約車司機，他們就不開車了嗎？交通壓力便會就此緩和？交通擁堵與其并無實質(zhì)邏輯關系。

由此分析可得，在尋求行政行為與公民基本權利的平衡中，“京人京車”的制度將北京戶口與非北京戶口的公民進行了劃分，欠缺必要性和合理性，其并未對公共利益與行政管理帶來直接益處，也無法從根本上達成行政行為的任務和目的，反而是對公民的基本權利——勞動權和財產(chǎn)權構成極大的限制，故其規(guī)定違反了比例原則。

其次，再對車輛“軸距及排氣量”規(guī)定進行討論。根據(jù)軸距的長短，汽車一般可分為微型車、小型車、緊湊型車、中型車、中大型車以及豪華車。據(jù)《實施細則》的規(guī)定，緊湊型以上的車型方能滿足網(wǎng)約車的準入條件。擴及社會層面的討論，北京市交通委運輸局副局長馬瑞表示，與征求意見稿相比，在車輛的軸距和排量標準上都有所下降，跟傳統(tǒng)的巡游車（出租車）接近，但是又高于傳統(tǒng)的巡游車（出租車），這樣會為兩個行業(yè)融合發(fā)展打下基礎。從該發(fā)言可以看出，對于網(wǎng)約車而言，由于其自身的特性，使其與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)不盡相同，針對網(wǎng)約車“點對點”“定制”的服務特點，應將其服務人群定位于中高端人群，既然是服務于中高端人群，自然網(wǎng)約車應在車輛的配置上、舒適度和安全度等方面比傳統(tǒng)出租車有著更高的要求。從此定位出發(fā)，對于網(wǎng)約車有著更高的準入要求并不是毫無道理的，且據(jù)調(diào)查顯示，目前緊湊車車型為市場購置的主力車型，意味著絕大多數(shù)車輛還是能夠加入網(wǎng)約車行列的。若不對其軸距排量問題進行標準限制，不排除有人將廢舊車輛、問題車輛拿出來進行網(wǎng)約車營運，這將給乘客和公共交通安全帶來極大的隱患?；诰W(wǎng)約車特殊的服務機制，此規(guī)定既滿足了相對人即乘客的需求，同時也兼顧了市場上大部分車主的利益，它在行政目的和保護公民權利之間做了較好的平衡，是基本符合比例原則的。

據(jù)此可得，對于《實施細則》中爭議較大的內(nèi)容，有部分規(guī)定基本通過合憲性審查，但仍有違反基本原則，尚待完善和補充的內(nèi)容。

四、關于地方網(wǎng)約車立法的建議

第一，由國務院正式頒布關于網(wǎng)約車的行政法規(guī)。前文已經(jīng)討論，由七部委聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》，其授權性的法律規(guī)范尚存爭議，而《指導意見》又缺乏剛性，因此若國務院能出臺正式的行政法規(guī)，既能夠改變“規(guī)章治國”的現(xiàn)象，使行政管理更具規(guī)范化、法制化，還能使地方性立法做到“有法可依”，從而促進國家法制的和諧統(tǒng)一。

第二，調(diào)整準入機制，降低準入標準?！秾嵤┘殑t》中“京人京車”的規(guī)定讓很多人望而生畏。面對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代給城市管理者提出的新問題，應結合“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的特點，融入創(chuàng)新理念，采取鼓勵創(chuàng)新的手段進行良性的引導[7]。作為市場需求而生的產(chǎn)物，理應由市場來調(diào)節(jié)。政府不應設置過多的行政許可來干預，反而應該適當降低準入門檻，由市場即消費者的需求，來營造市場競爭的環(huán)境，從而決定優(yōu)勝劣汰，更好地為市場服務。但是另一方面，降低準入標準并不意味著“零門檻”，政府仍然應對網(wǎng)約車的安全、品質(zhì)等問題設定最低標準，從而保證消費者的權益。

第三，監(jiān)管方面實行混合管理模式。網(wǎng)約車在中國的發(fā)展時間很短，而在國外其機制已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，因此可以借鑒國外的“政+企”監(jiān)管模式?！罢?企”監(jiān)管模式是指“政府管平臺，平臺管車輛”[8]的監(jiān)管模式。即由政府制定相關監(jiān)管規(guī)則并且管理平臺，而平臺負責具體執(zhí)行，監(jiān)督管理司機及車輛。另一方面，政府對其最低準入標準等問題進行限制，同時在日常生活中定期或不定期地對車輛的運營進行監(jiān)督，真正做到“輕準入重監(jiān)管”，最大限度地實現(xiàn)網(wǎng)約車市場的發(fā)展，促進市場繁榮。

五、結語

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，開辟了新興市場，更好地滿足了人們的需求。各種法律文件在對其進行規(guī)范和限制的同時，應謹遵法律的基本原則，不逾越法律劃定的界限。網(wǎng)約車活躍在中國市場不過數(shù)年，隨著它的發(fā)展，想通過“一刀切”的方式去根本解決問題是不切實際的，只有根據(jù)實際情況的發(fā)展靈活調(diào)整才是長久之道。從它的發(fā)展過程來看，我們有理由相信，關于這新興之物的法律規(guī)范將會愈加完善。

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