張錕 盧燁琦 姚卓夫 張紅云 戴月娥

摘 要： 針對營運中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績效管理現(xiàn)狀做調(diào)查，給出設(shè)定的評價指標體系，并對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績效管理的機制和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的效益進行分析和評價，最后指出存在的問題，提供改進方向。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;資產(chǎn)績效管理;評價指標

中圖分類號： F23????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.057

黨的十九大規(guī)劃了新時代農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村發(fā)展的宏偉藍圖，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。雖然近年來，國家持續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善。但由于缺少相應(yīng)的考核監(jiān)督機制，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施“重建輕管”現(xiàn)象普遍存在，部分村莊已經(jīng)建成的設(shè)施由于疏于管理很快出現(xiàn)破損嚴重、設(shè)施閑置等問題，因此，建立有效的管理機制，使農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施得到有效維護、合理充分利用、并將管理落實到位，提高管理績效，真正造福農(nóng)民，是當(dāng)今貼近農(nóng)村經(jīng)濟實際的一個重大問題。

1 研究方法

（1）文獻研究法：在知網(wǎng)搜集整理與課題相關(guān)的文獻，再去圖書館查找一些相關(guān)方面的文獻，通過對新聞和一些實時報道深入了解鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的情況，將收集到的相關(guān)信息進行分析、歸類、整理，得出鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)績效管理的背景以及具體的績效管理的方式。

（2）問卷調(diào)查法：在本次課題研究中我們通過設(shè)計問卷調(diào)查，把關(guān)于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效管理的一些思路和總結(jié)、問題等通過問卷的形式調(diào)查了許多生活在鄉(xiāng)村的人，并得到一些數(shù)據(jù)和看法。

（3）實證分析法：在充分研究、分析、總結(jié)我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)績效管理的思路后，針對案例村的實際情況，從社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益等方面進行系統(tǒng)的分析研究。

2 評價指標體系

2.1 構(gòu)建原則

在評價鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效的指標中我們就以下面四個原則來分析。

（1）全面性原則：各個指標應(yīng)全面反映設(shè)計該指標體系的目的、作用與功能，對于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的績效管理來說，我們應(yīng)該充分的去考慮它的每個方面。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施下設(shè)有好多系統(tǒng)，全面性原則要求指標體系能兼顧各個系統(tǒng)，充分反映每個系統(tǒng)的情況。

（2）可比性原則：只有通過比較才能找出差距，得出更可信的結(jié)果。論文所論述的不是某一個單一的鄉(xiāng)村，而是適用于大部分鄉(xiāng)村內(nèi)。每個鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中都會有不同的發(fā)展結(jié)果，這樣也就有更好的比較基礎(chǔ)。

（3）獨立性原則：鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效評價指標體系所采用的應(yīng)當(dāng)是指標之間關(guān)聯(lián)性較小的指標，這些指標雖少但必不可少，又有一定的獨立性，如此才能更科學(xué)準確的評價。

（4）科學(xué)性原則：在績效評價指標體系中，必須要有理論上的科學(xué)依據(jù)，不能憑空捏造。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效管理應(yīng)在科學(xué)的基礎(chǔ)上客觀反映事實，真實反映各個指標之間的關(guān)系。

2.2 具體內(nèi)容

2.2.1 政治效果

本文選取了社會穩(wěn)定、社會秩序、國家安全三個指標。社會穩(wěn)定是衡量一個社會是否處于一個相對良心發(fā)展態(tài)勢下的重要指標。與此同時社會穩(wěn)定是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要基石，是改革和發(fā)展的重要支撐，也是廣大人民所共同希望的。社會秩序是一種動態(tài)平衡且有序的社會狀態(tài)。目前，我國處于一種高速發(fā)展的狀態(tài)，隨著人民生活水平的提高，人民期待獲得一種秩序感。當(dāng)今我國的改革開放進入新的歷史階段時期，面對國內(nèi)外的種種問題和挑戰(zhàn)，國家安全變得越來越重要。沒有國家安全作為保證，經(jīng)濟活動無法正常運行，社會生活無法正常開展。

2.2.2 經(jīng)濟效果

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會運行的先行資本，是鄉(xiāng)村投資大、周期長且外部性極強的一類公共物品，其投資建設(shè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、非農(nóng)生產(chǎn)、農(nóng)民人均收入以至農(nóng)村消費和農(nóng)村現(xiàn)代化進程均具有顯著影響。本文選取了道路通達面積、網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、用電量與用水量、垃圾處理、路燈覆蓋率四個指標。道路通達是基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，道路通達會給鄉(xiāng)村經(jīng)濟帶來發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)的覆蓋便于鄉(xiāng)村與外界的溝通與聯(lián)系，對經(jīng)濟增長有促進作用。電與水能從鄉(xiāng)村的人均用電量和用水量反映其經(jīng)濟情況，鄉(xiāng)村的垃圾堆放及處理直接映射了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展程度，路燈的照明給人們帶來了很大的方便，這些都是經(jīng)濟發(fā)展的象征。

2.2.3 社會效果

本文選取了就業(yè)機會、公平分配、資源配置三個指標。就業(yè)問題乃是民生問題中的重要一環(huán)。就業(yè)與社會穩(wěn)定息息相關(guān)，如果沒有足夠的就業(yè)機會，那么社會中的不穩(wěn)定因素將大大增加。公平分配與國家的分配制度密切相關(guān)，而合理的分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)。從歷年來平均工資水平的變化，分析國家分配制度的改變以及改變社會公平的重要影響。資源配置是如何把蛋糕分好的重要問題。改革開放四十年來，國家經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟總量不斷增加，人民生活水平不斷提高。但不是把蛋糕做的越大越好就可以，只有讓每一個人享受的蛋糕的美味，實現(xiàn)資源的合理配置才能實現(xiàn)生活的長遠發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

2.2.4 環(huán)境與生態(tài)效果

本文選取了綠化環(huán)境建設(shè)、垃圾處理建設(shè)、環(huán)境污染治理三個指標。綠化環(huán)境建設(shè)體現(xiàn)在綠化覆蓋率上，垃圾處理建設(shè)體現(xiàn)在垃圾中轉(zhuǎn)站的數(shù)量上，環(huán)境污染治理體現(xiàn)在對大氣污染、噪音污染和垃圾無害化處理程度上。這幾項指標都與居民生活息息相關(guān)的，具有參考價值。

3 具體評價

3.1 對管理機制的評價

在決策環(huán)節(jié)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策是從上而下的。在村民意見的基礎(chǔ)上，政府根據(jù)反映實際情況的具體數(shù)據(jù)確定建設(shè)項目并執(zhí)行。在這種方式下，村民有渠道反映情況，可以間接參與決策，政府也有正確切入點，這是達成高程度資產(chǎn)績效管理的第一步，只有把資金花在“刀刃上”，把資金投入到正確的項目，后期才會取得可觀客觀效益。但政府決策偏向于“廣撒網(wǎng)”，資金散布到各方各面，難以形成合力。在審批環(huán)節(jié)，項目審批程序復(fù)雜，卻相對隨意，不公開透明;比起對整個項目的評估，更重視對資金預(yù)算的審批。審批復(fù)雜隨意，導(dǎo)致難以集中推動必要項目，即使是審批通過的項目也很有可能難以產(chǎn)生預(yù)計效益，最后造成多方面浪費;在審批過程中重重設(shè)障也限制了資金，往往在這個過程中，資金被占用挪用，無法被使用在項目的建設(shè)上。在建設(shè)環(huán)節(jié)，主要由建設(shè)行政主管部門進行監(jiān)督管理、定時督促檢查，但項目決策制定者和項目監(jiān)督人為一人，往往對項目進展、建造標準等缺乏客觀評價，同時，因為采用了定期督促檢查的模式，為了應(yīng)付檢查，通常會有“非常時期”的“非常做法”，這不能反映真實的建設(shè)情況，主管部門還缺乏對建設(shè)項目、工程質(zhì)量的管理。在后期監(jiān)管環(huán)節(jié)，在維護方面，政府多建少護，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完畢后，資金基本便抽離了項目，資金投入的不穩(wěn)定，導(dǎo)致維護資金緊張，也因農(nóng)村缺少維護人員，維護工作不盡人意。在績效評價方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效管理評價體系缺失，難以對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的效益進行評定，又因政府片面地將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）等同于政績，偏向于多建設(shè)，不少基礎(chǔ)設(shè)施的使用率低，并不能產(chǎn)生可觀效益，是公共資源的浪費。

3.2 對產(chǎn)生效益的評價

3.2.1 政治效果

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間，因需要大量簡單勞動力，失業(yè)率有所降低，但后期維護管理的缺失和維修人員的匱乏導(dǎo)致此狀況不能長期保持。不過，興建基礎(chǔ)設(shè)施為農(nóng)村居民生活添加了保障，尤其教育類、醫(yī)療類，和生態(tài)類的基礎(chǔ)設(shè)施，在文化安全、國民安全、生態(tài)安全上發(fā)揮了積極作用，農(nóng)村居民生活改善使得刑事治安事件數(shù)量在一定程度上有所減少?？偟貋碚f，在社會穩(wěn)定、社會秩序，和國家安全方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施起到了良好作用。

3.2.2 社會效果

一部分公共設(shè)施的建設(shè)提供了有限的就業(yè)崗位，但大部分鄉(xiāng)村青壯年還是涌入周邊或沿海地區(qū)城市尋找就業(yè)機會，而各鄉(xiāng)村整體是人口呈下降趨勢，而這些有限地就業(yè)崗位以及一些配套福利還是提高了各鄉(xiāng)村的平均收入，分配變得更加公平，貧困人口比重明顯下降，資源配置跟你更加合理。而道路網(wǎng)的建設(shè)似乎還不完善，村民對其滿意度比較低;其他諸如水利、教育、衛(wèi)生、文化娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施的投入還要加強，管理要更加科學(xué)。但另一方面，鄉(xiāng)村道路的逐漸暢通提升了運網(wǎng)效率，加大了農(nóng)村與城市產(chǎn)品供應(yīng)交換，社會零售品總額得到顯著提升。自來水的入戶、醫(yī)療條件的改善使得各地外出就醫(yī)減少，疾病發(fā)生率也有所降低。

3.2.3 經(jīng)濟效果

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)投資中，為家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的小農(nóng)提供更多的就業(yè)機會空間和獲利機會，降低了鄉(xiāng)村的小生產(chǎn)與瞬息萬變的大市場對接的風(fēng)險和成本，增加鄉(xiāng)村的能量。這也正符合“十五”規(guī)劃中明確的那樣，中國需要把對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為今后推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的重要措施。并且在建設(shè) 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施中會降低包括生產(chǎn)成本、運輸成本、銷售成本、風(fēng)險成本和決策成本在內(nèi)的總生產(chǎn)成本，從而提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的經(jīng)濟效率。

3.2.4 環(huán)境和生態(tài)效果

目前全國村莊的平均綠化覆蓋率在20%左右，存在綠化總量不足，綠化水平不高的問題。2018年1月，國家林業(yè)局發(fā)布啟動鄉(xiāng)村綠化美化工程的消息，力爭在2020年之前全國鄉(xiāng)村綠化覆蓋率達到30%，2035年達到38%，21世紀中葉達到43%，在此目標的指引之下，農(nóng)村綠化環(huán)境建設(shè)必將到達新高度。農(nóng)村垃圾現(xiàn)在有約四成采用隨意堆積的堆放方式，約六成采用收集堆積的堆放方式。大部分農(nóng)村傳統(tǒng)的垃圾處理方式仍主要是簡單轉(zhuǎn)移填埋、臨時堆放焚燒和隨意傾倒。政府投入在垃圾處理方面的資金少，垃圾中轉(zhuǎn)站數(shù)量少，但近年來，政府部門已有意識地增加了用于農(nóng)村垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。同時，垃圾無害化處理資金投入力度也有所加大，情況正在逐步改善并已小有成效。農(nóng)村的噪音污染主要來自于交通噪聲、施工噪聲、生活噪聲，但因農(nóng)村噪聲源相對較少，居民對噪聲的關(guān)注度也不高，有關(guān)部門疏于對隔音工程的建設(shè)。由于焚燒秸稈造成的農(nóng)村大氣污染問題也早已引起了重視，空氣污染治理費用有所增加。

4 存在的問題

4.1 資產(chǎn)登記不到位

對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，大部分區(qū)縣沒有完整詳細的資產(chǎn)紀錄，有些區(qū)縣即使有記錄，也沒有定期進行及時更新，這在很大方面影響了項目區(qū)縣開展有效的運營維護、應(yīng)急處理、提供正常的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，也影響了管理規(guī)劃工作和整體基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供。

4.2 產(chǎn)權(quán)界定不清晰

資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，后續(xù)管養(yǎng)、 維修、移交困難。鄉(xiāng)村項目建成后的管理、保養(yǎng)、維護難以實現(xiàn)有序交接，往往工程投入使用后卻無法辦理移交手續(xù)。這問題導(dǎo)致一些農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后折舊加速、壽命變短、效益衰減。

4.3 管理標準與制度缺失

管理標準缺失，相關(guān)制度與法律缺位。對于道路、垃圾、污水處理等這樣的設(shè)施，一些使用者不考慮農(nóng)村設(shè)施的實際承受情況，對設(shè)施進行過度使用;村內(nèi)的文化、體育、健身等設(shè)施，由于軟件設(shè)施配套不完善，沒有人來組織、引導(dǎo)村民正確使用這些設(shè)施，設(shè)施利用程度不高，設(shè)施功能并沒有得到充分發(fā)揮，某些設(shè)施從建成之日就長期大門緊閉。

4.4 管理經(jīng)費不足

由于缺少經(jīng)費保障，除環(huán)衛(wèi)設(shè)施以外，村內(nèi)道路、供水入戶管網(wǎng)以及村級公益性公共基礎(chǔ)設(shè)施還沒有建立管護機制，經(jīng)費不能得到有效保障，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施長期處于管理不到位的狀態(tài)，一些建成的設(shè)施長期處于閑置狀態(tài)，一些設(shè)施損壞以后由于缺乏經(jīng)費保障而無人修理，幾乎處于報廢狀態(tài)。

4.5 基礎(chǔ)設(shè)施投入量不夠

由于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入量還不夠，所帶來的就業(yè)崗位極其有限，使得大部分鄉(xiāng)村青壯年勞動力都流向周邊城市及沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村老齡化嚴重，缺少經(jīng)濟活力。

參考文獻

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