熊靜 李冉

摘要：對(duì)于磋商制度的法律關(guān)系目前主要有三種觀點(diǎn)：行政權(quán)的柔性化運(yùn)作、公法化的民事法律關(guān)系、民事法律關(guān)系。本文以多方合作治理生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，分析并評(píng)價(jià)三種法律關(guān)系，發(fā)現(xiàn)無(wú)論是行政權(quán)的柔性化運(yùn)作，還是公法化的民事法律關(guān)系都是傳統(tǒng)環(huán)保工作的小修小補(bǔ)，均無(wú)法對(duì)生態(tài)文明建設(shè)下的環(huán)保工作帶來(lái)新的起色。而構(gòu)建民事法律關(guān)系的磋商制度，賦予賠償義務(wù)人平等地位，無(wú)論在促進(jìn)行政部門(mén)轉(zhuǎn)變職能、緩解執(zhí)法壓力，還是在企業(yè)提高社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)公眾環(huán)保參與度等方面，都更符合改善環(huán)境的生態(tài)文明精神和磋商制度的根本目的。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害；賠償；磋商；民事法律關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）04-0071-02

2015年12月，中共辦公廳/國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“試點(diǎn)方案”），在賦予行政機(jī)關(guān)賠償訴權(quán)的同時(shí)，首次規(guī)定了生態(tài)損害賠償制度的一般規(guī)則。[1]在此之前，我國(guó)已經(jīng)確立了環(huán)境公益訴訟制度。公益訴訟制度存在著耗時(shí)長(zhǎng)、程序復(fù)雜、起訴主體資格門(mén)檻高等弊端。公益組織也會(huì)受制于其專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)費(fèi)、人力等客觀因素，難以有效應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的環(huán)境污染。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為一種新型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案。在行政處罰或者訴訟之前，增加磋商機(jī)制，擴(kuò)寬環(huán)境治理的解決道路，將污染企業(yè)或個(gè)人也納入到治理污染的大家庭中來(lái)，建立一套合作治理環(huán)境污染的新模式。

一、生態(tài)環(huán)境損害磋商制度法律屬性觀點(diǎn)梳理

（一）行政權(quán)的柔性化運(yùn)作

在2014年頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)保法）第二章和第六章中規(guī)定了大量的行政管理措施。譬如，對(duì)企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。傳統(tǒng)的命令-服從模式在環(huán)保機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和治理當(dāng)中發(fā)揮了重要的作用，公權(quán)力機(jī)關(guān)借助在行政法律關(guān)系中的不平等關(guān)系，通過(guò)行政規(guī)制，取得了顯著的效果。學(xué)者認(rèn)為，磋商制度的施行是行政權(quán)的自我弱化，將民事的部分規(guī)則引入到行政管理程序來(lái)。這種行政權(quán)力的自我弱化并不是表明生態(tài)損害磋商與民事主體磋商具有相同的性質(zhì)。

（二）公法化的民事法律性質(zhì)

有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)公共信托理論，生態(tài)環(huán)境資源作為一種全民共有的利益。磋商制度是賠償義務(wù)人與行政主體間的交往對(duì)話，凸顯行政過(guò)程的公民參性。行政主體與賠償義務(wù)人磋商過(guò)程，有利于平衡公共環(huán)境利益，并促進(jìn)我國(guó)行政法治、行政善治的發(fā)展。政府作為索賠權(quán)人的理論基礎(chǔ)在于，生態(tài)環(huán)境不為國(guó)家壟斷所有，而為全國(guó)人民共有。政府接受全民委托對(duì)其進(jìn)行管理與保護(hù)，全民將自己所有的訴權(quán)也托付給國(guó)家，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到侵害時(shí)，政府有義務(wù)為保護(hù)公共環(huán)境利益不受損害進(jìn)行索賠。[2]

（三）完全的民事法律性質(zhì)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，我國(guó)自然資源屬于國(guó)家所有，因此，生態(tài)環(huán)境損害是國(guó)家作為自然資源所有權(quán)主體所遭受的權(quán)利損害。政府作為國(guó)家的代表與責(zé)任主體進(jìn)行磋商實(shí)質(zhì)是權(quán)利受害方與侵害方就賠償責(zé)任進(jìn)行協(xié)商和解的過(guò)程，政府在磋商程序中是與責(zé)任主體處于平等地位的民事主體。[3]根據(jù)私法自治的原理，既然是平等的法律地位，那么只要是涉及生態(tài)環(huán)境損害的各方面，各方都應(yīng)當(dāng)享有同等調(diào)查取證的權(quán)利。

二、生態(tài)損害賠償磋商制度法律屬性觀點(diǎn)辨析

（一）行政權(quán)柔性化運(yùn)作

如上文已經(jīng)提到，行政權(quán)的柔性化運(yùn)作表明，盡管借用了民事法律上的一些規(guī)則。但多是將磋商制度作為一種手段來(lái)使用的，以完全行政性質(zhì)來(lái)理解生態(tài)損害磋商制度存在以下不合理之處：首先，這仍然是行政權(quán)自說(shuō)自話的管理模式。其次，在《改革方案》頒布實(shí)施之前，我國(guó)已經(jīng)逐漸確立了環(huán)境公益訴訟、行政公益訴訟。相對(duì)于訴訟程序，賠償義務(wù)人既然無(wú)法參與到污染事實(shí)和修復(fù)費(fèi)用的前期調(diào)查中來(lái)，那么賠償義務(wù)人為何要參與一項(xiàng)自己沒(méi)有任何重要決定權(quán)的磋商程序中？

（二）公法化民事法律關(guān)系

按照公共信托理論，公眾將社會(huì)公共利益托管給國(guó)家管理，由政府對(duì)損害公共利益的賠償義務(wù)人進(jìn)行追償。在這種新型民事關(guān)系下，能夠給賠償義務(wù)人更多發(fā)言權(quán)和參與機(jī)會(huì)，這對(duì)于激發(fā)賠償義務(wù)人積極參與生態(tài)治理的主動(dòng)性具有重要作用。但是并不是說(shuō)公法化的民事法律性質(zhì)理論就沒(méi)有缺點(diǎn)，政府按照公共信托理論成為公共利益的守護(hù)者，那么這種利益在其基本性質(zhì)上就是具有公益性，其在權(quán)利主體上不屬于任何一個(gè)人，那么也就沒(méi)有任何一個(gè)主體能夠?qū)怖?，作出擴(kuò)張或者縮減的安排。

三、民事法律關(guān)系磋商制度質(zhì)疑之回應(yīng)

（一）自然資源的國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題

目前憲法學(xué)上自然資源的所有權(quán)看法頗多，整理下來(lái)大致有國(guó)家所有權(quán)說(shuō)、公權(quán)說(shuō)、規(guī)制說(shuō)、資格說(shuō)、所有制說(shuō)、制度性保障說(shuō)。各種學(xué)說(shuō)均對(duì)自然資源國(guó)家所有提出疑問(wèn)。因此，目前關(guān)于自然資源的國(guó)家所有權(quán)在學(xué)界還存在爭(zhēng)議，但是并不代表對(duì)于生態(tài)環(huán)境的治理就可以停下腳步。并且按照權(quán)責(zé)一致原則，國(guó)家享有管理自然資源的權(quán)力，那么也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)維護(hù)自然資源的義務(wù)。

（二）自然資源損害難以涵蓋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵

自然資源作為一種經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)，其內(nèi)在特征當(dāng)然無(wú)法涵蓋整個(gè)生態(tài)環(huán)境。但是，隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞認(rèn)識(shí)的提高，單方面保護(hù)自然資源已經(jīng)無(wú)法把改變整個(gè)生態(tài)環(huán)境的惡化成為共識(shí)。更為重要的是，自然資源和生態(tài)環(huán)境的所有權(quán)區(qū)分不是只在民事磋商法律關(guān)系中才存在，即使是按照公法磋商法律關(guān)系也依然存在。所以僅僅從這一點(diǎn)來(lái)否認(rèn)民事磋商法律關(guān)系的建立，法理依據(jù)不足。

（三）導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力濫用

平等的民事磋商法律關(guān)系帶來(lái)更多透明和公正，而不是權(quán)力濫用和私相授受。相反，不斷頻繁的生態(tài)環(huán)境破壞事實(shí)已經(jīng)證明，一個(gè)政府主導(dǎo)，沒(méi)有公眾和賠償義務(wù)人參與的制度才會(huì)導(dǎo)致不公和腐敗。再者，行政機(jī)關(guān)的法律地位也不等同于社會(huì)公益地位。

四、構(gòu)建民事法律關(guān)系磋商制度觀點(diǎn)

（一）環(huán)保部門(mén)轉(zhuǎn)變行政管理手段

建立生態(tài)損害賠償磋商制度，就是一次轉(zhuǎn)變環(huán)保部門(mén)職能的嘗試。通過(guò)引入民事法律關(guān)系中的磋商方式，將環(huán)保部門(mén)與賠償義務(wù)人放在同等地位產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，這有利于環(huán)保部門(mén)改變以往“橡皮圖章”的權(quán)力話語(yǔ)體系，調(diào)動(dòng)環(huán)保部門(mén)工作活力，提高其工作效率和質(zhì)量，更能讓環(huán)保部門(mén)學(xué)會(huì)傾聽(tīng)行政相對(duì)方意見(jiàn)，轉(zhuǎn)變行政管理手段。

（二）緩解基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)法壓力

環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法人員受?chē)?guó)家收緊編制的影響，其人員數(shù)量受到嚴(yán)格限制，比如在四川，環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)只有30余人，但是實(shí)際的工作總量需要100人才能完成。環(huán)境執(zhí)法是一項(xiàng)非常昂貴的行政活動(dòng)，其涉及到人事供養(yǎng)、物質(zhì)保障等各方面開(kāi)支。比如在湖南省2004年經(jīng)費(fèi)缺口就占當(dāng)年預(yù)算總額的79%。破解困境的辦法是，將基層執(zhí)法部門(mén)的部分壓力轉(zhuǎn)移給賠償義務(wù)人。利用企業(yè)的資金、技術(shù)、人員滿足執(zhí)法部門(mén)的不足。

（三）增強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任感

要激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)的綠色活力，就必須重新審視企業(yè)，轉(zhuǎn)變對(duì)企業(yè)的態(tài)度。使企業(yè)自發(fā)的具有環(huán)保意識(shí)和綠色意識(shí)，就必須停止“妖魔化”企業(yè)，將其納入防治環(huán)境污染、生態(tài)破壞的戰(zhàn)線中。事實(shí)上，企業(yè)自身也越來(lái)越注重綠色形象，增強(qiáng)品牌影響力，塑造社會(huì)責(zé)任感。譬如，美國(guó)蘋(píng)果公司每年度都會(huì)制作“環(huán)境責(zé)任報(bào)告”，企業(yè)自發(fā)的具有環(huán)保意識(shí)，不僅能極大的節(jié)約公共成本，緩解執(zhí)法機(jī)構(gòu)壓力，并且在環(huán)保執(zhí)行的各方面都更為精細(xì)、專(zhuān)業(yè)、覆蓋面廣。

（四）提高社會(huì)公眾環(huán)保參與度

由于環(huán)保執(zhí)法特有的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性引起的，環(huán)保工作對(duì)執(zhí)法的要求程度高，而大眾媒體還有公眾對(duì)于環(huán)保部門(mén)的職能分配、工作機(jī)制、工作邊界都不了解。往往每次發(fā)生重大環(huán)境污染事故，行政部門(mén)疲于奔命但又對(duì)相關(guān)信息遮遮掩掩，直接導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法能力產(chǎn)生信任危機(jī)。構(gòu)建以平等地位法律關(guān)系為基礎(chǔ)的磋商機(jī)制，公眾作為最大的受害者就應(yīng)當(dāng)參與到整個(gè)損害賠償?shù)拇枭踢^(guò)程中。這不僅有利于加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)和公眾的聯(lián)系，增強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)保部門(mén)的信心，也有利于環(huán)保部門(mén)決策的權(quán)威性。

五、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)理念指導(dǎo)下，就需要重新定義政府、企業(yè)、公眾的關(guān)系，形成共同治理污染的和諧局面。因此就不能繼續(xù)走過(guò)度依賴(lài)行政權(quán)和司法權(quán)治理環(huán)境污染的老路。將磋商制度的法律屬性解釋為民事法律關(guān)系是環(huán)保民主化的當(dāng)然要求，也是適應(yīng)當(dāng)前惡劣環(huán)保形勢(shì)，行政資源嚴(yán)重不足的有效辦法。將磋商制度解釋為民事合議也并不一定會(huì)導(dǎo)致政府地位和公共利益的弱化及邊緣化，民事合議能促進(jìn)整個(gè)磋商程序的公開(kāi)透明，也能加強(qiáng)公眾參與的分量，保證公共利益不被隨意支配。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：蘭欣卉]