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        發(fā)達(dá)國(guó)家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

        2019-06-29 10:00:04朱樂(lè)平陳秋穎劉吉雙
        北方經(jīng)貿(mào) 2019年5期
        關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家

        朱樂(lè)平 陳秋穎 劉吉雙

        摘要:如何對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者實(shí)施精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,提高農(nóng)戶(hù)收入,正在成為維護(hù)國(guó)家糧食安全的一個(gè)重大問(wèn)題?,F(xiàn)從美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)補(bǔ)貼提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)者收入的做法中,得到了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要做好宏觀調(diào)控;優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策;重點(diǎn)扶持有一定規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)和中介組織;加大財(cái)政和金融扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度;建立健全我國(guó)糧田保護(hù)法律法規(guī)體系等經(jīng)驗(yàn)啟示。

        關(guān)鍵詞:發(fā)達(dá)國(guó)家;補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

        中圖分類(lèi)號(hào):F312.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

        文章編號(hào):1005-913X(2019)05-0042-02

        糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要種類(lèi),糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者糧食產(chǎn)量已經(jīng)占我國(guó)全部糧食產(chǎn)量的40%,在維護(hù)國(guó)家糧食安全方面地位越來(lái)越重要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)糧食適度規(guī)模生產(chǎn)者要有新的扶持政策。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家中美、英、德、法和日本等國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)表明,加大對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)者補(bǔ)貼的力度,是發(fā)達(dá)國(guó)家加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。

        一、發(fā)達(dá)國(guó)家主要做法

        發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)由普惠制轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)體傾斜制度,家庭農(nóng)場(chǎng)、自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體成為重點(diǎn)資助的對(duì)象。著眼提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)收入目標(biāo),在土地獲取、銀行貸款、老農(nóng)民退出和新農(nóng)民進(jìn)入以及土地整理上予以財(cái)政金融支持,為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好環(huán)境,提供了配套政策支持。

        (一)美國(guó)重點(diǎn)補(bǔ)助家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)

        美國(guó)政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段,通過(guò)各種優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。[1]美國(guó)聯(lián)邦土地銀行是政府農(nóng)業(yè)信貸體系的主要組成部分,銀行通過(guò)合作社等中介組織與有信貸需求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者溝通,為家庭農(nóng)場(chǎng)提供中長(zhǎng)期貸款,調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)今美國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)濟(jì)組織依然是家庭農(nóng)場(chǎng),美國(guó)農(nóng)場(chǎng)家庭的平均收入已經(jīng)超過(guò)美國(guó)全國(guó)家庭的平均收入水平,農(nóng)場(chǎng)家庭平均擁有的財(cái)產(chǎn)也多于非農(nóng)場(chǎng)家庭。[2]

        (二)英國(guó)加強(qiáng)對(duì)土地流入方權(quán)益保護(hù)

        英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)時(shí)期改變了原有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),將零散的土地集中經(jīng)營(yíng),獲取規(guī)模效益。1700~1760 年間被圈土地達(dá)到34萬(wàn)英畝,1760~1790 年間被圈土地達(dá)到298萬(wàn)英畝,隨著耕地的圈占,單位面積產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)。1941年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定,農(nóng)場(chǎng)主可獲得終身租期。1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定,合并小農(nóng)場(chǎng)政府提供所需費(fèi)用的50%。1986年,實(shí)行租金三年一評(píng)估制度,防止租金過(guò)高。支持中等農(nóng)地規(guī)模發(fā)展,促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)地轉(zhuǎn)移、穩(wěn)定大農(nóng)場(chǎng)。農(nóng)地用益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。英國(guó)的土地補(bǔ)償及收益分配機(jī)制是相當(dāng)規(guī)范和完善的,建立了土地開(kāi)發(fā)利益回饋社會(huì)制度。[3]

        (三)德國(guó)對(duì)流出方予以補(bǔ)貼加快土地流轉(zhuǎn)

        首先,政府引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)將土地出售給相鄰地段的大農(nóng)戶(hù),出售土地的小農(nóng)戶(hù)則可獲得一筆補(bǔ)貼。此措施可使那些小農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),改營(yíng)他業(yè)。其次,土地整理補(bǔ)貼一部分是直接提供給進(jìn)行土地整理的大農(nóng)戶(hù),另一部分是提供給在土地整理過(guò)程中因無(wú)力投資而自愿轉(zhuǎn)讓土地的小農(nóng)戶(hù)。通過(guò)土地整理補(bǔ)貼的提供,許多農(nóng)戶(hù)的土地連成了片,經(jīng)營(yíng)面積擴(kuò)大,為機(jī)械化的實(shí)現(xiàn)提供了條件。最后,實(shí)行農(nóng)戶(hù)遷移補(bǔ)貼制度。鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)從人口密集的村莊向地廣人稀的地方遷徙,建立大農(nóng)場(chǎng),進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)。德國(guó)土地抵押信用合作社銀行成立初期,一直得到德國(guó)政府的直接支持。[4]

        (四)法國(guó)對(duì)土地流入和流出方雙方進(jìn)行補(bǔ)助

        自1968年起,法國(guó)一躍成為農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó),然后又發(fā)展成為世界上幾個(gè)最大的農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)之一。1983年,法國(guó)的小麥、甜菜及牛肉總產(chǎn)量都居西歐首位,同年農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)159.53億美元,僅次于美國(guó),列世界第二位。法國(guó)農(nóng)業(yè)在世界農(nóng)業(yè)中占居了重要的位置。法國(guó)《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法》明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。1960年《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》規(guī)定,對(duì)農(nóng)村土地流入方實(shí)行不同層次財(cái)政補(bǔ)助方法。著眼加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中,按性質(zhì)和面積開(kāi)展流轉(zhuǎn)補(bǔ)助,支持中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)發(fā)展,穩(wěn)定大農(nóng)場(chǎng)發(fā)展,積極兼并小農(nóng)場(chǎng)。對(duì)于中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)和大農(nóng)場(chǎng)給予如免費(fèi)登記、低息貸款的金融優(yōu)惠信貸政策。1962年《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法》又規(guī)定,對(duì)于流出方也進(jìn)行補(bǔ)助。設(shè)立“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會(huì)行動(dòng)基金”,對(duì)六十五歲以上(后又改為五十五歲以上)老年人放棄土地經(jīng)營(yíng),發(fā)放終身補(bǔ)貼。44萬(wàn)人因此退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn),促進(jìn)了900萬(wàn)公頃土地流轉(zhuǎn)。接下來(lái),法國(guó)政府又對(duì)到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的青年農(nóng)民給予大量財(cái)政補(bǔ)貼,1982年到山區(qū)經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的青年每年可得到13.5萬(wàn)法郎補(bǔ)貼,青年人流入農(nóng)村,在農(nóng)村穩(wěn)定就業(yè),解決了“農(nóng)場(chǎng)由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題”。

        (五)日本重點(diǎn)扶持糧食生產(chǎn)者

        20世紀(jì)60年代后,隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn),大量年輕人進(jìn)入大中城市,農(nóng)村人口大幅度減少,農(nóng)村土地出現(xiàn)撂荒嚴(yán)重問(wèn)題。在此背景下,日本以租賃為主要形式的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略獲得了成功。1992年農(nóng)林水產(chǎn)省在《新食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的新方向》報(bào)告中首次提出了“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體”的概念,提出了認(rèn)證培育農(nóng)戶(hù)的新措施。日本有用于大米生產(chǎn)補(bǔ)貼、旱地農(nóng)作物助成補(bǔ)貼、土地利用效率提高補(bǔ)貼、支付水田活用補(bǔ)償交付金等補(bǔ)貼制度。農(nóng)戶(hù)種植面積越大,領(lǐng)取的補(bǔ)貼就越多。[5]

        二、經(jīng)驗(yàn)啟示

        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)通過(guò)土地流轉(zhuǎn),達(dá)到增加農(nóng)戶(hù)收入,提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本目的。雖然國(guó)情、農(nóng)村實(shí)際情況各不相同,但糧食是戰(zhàn)略物質(zhì),糧田具有半公共物品屬性,農(nóng)戶(hù)種植糧食有自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn),以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都受制于WTO規(guī)則制約,這些特點(diǎn)是相同的。因此我國(guó)可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),完善糧田流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策措施,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施。

        (一)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要做好宏觀調(diào)控

        從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗(yàn)看,國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不是放任不管的,而是有限介入。通過(guò)法律、財(cái)政、金融、保險(xiǎn)等多種手段,扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),取得了較好的績(jī)效。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要由民間自發(fā)進(jìn)行,特別是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格,國(guó)家基本不管。其結(jié)果是,由于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)不成熟,糧田流轉(zhuǎn)處于無(wú)序狀態(tài),糧田流轉(zhuǎn)價(jià)格嚴(yán)重背離了均衡價(jià)格,沉重的糧田流轉(zhuǎn)費(fèi)用造成了種糧大戶(hù)收益下降,影響了糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)行補(bǔ)貼重點(diǎn)傾斜政策,使廣大農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的福利,實(shí)現(xiàn)生活富裕根本目的。

        (二)優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策

        發(fā)達(dá)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)扶持政策主要與WTO相接軌,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“黃箱”政策不斷減少,“綠箱”政策不斷增加。隨著我國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平的提高,“黃箱”支持突破“天花板”的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大,因此應(yīng)不斷優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策,廢除過(guò)時(shí)政策,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效益。用足“黃箱”支持,最大限度的利用剩余政策空間,促進(jìn)農(nóng)民增收。應(yīng)充分利用“綠箱”政策,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向,關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)效益。

        (三)重點(diǎn)扶持有一定規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)和中介組織

        從發(fā)達(dá)國(guó)家看,家庭農(nóng)場(chǎng)由于成員是家庭成員,利益緊密相連,因此從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)積極性高、農(nóng)地利用效率、勞動(dòng)使用效率和產(chǎn)糧效率最高,所以理應(yīng)成為重點(diǎn)扶持對(duì)象。積極發(fā)展中介服務(wù)組織,培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理,降低交易費(fèi)用,許多國(guó)家和地區(qū)積極引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織,通過(guò)直接參與或提供服務(wù)的形式,加大對(duì)土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的保障,推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)要建立從縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),從資金資助上為培育良好中介機(jī)構(gòu)提供保障。

        (四)加大財(cái)政和金融扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度

        采取財(cái)政扶持、信貸支持等措施,落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,加快培育以家庭農(nóng)場(chǎng)為重點(diǎn)的多種規(guī)模經(jīng)營(yíng)組織。要以控制農(nóng)村土地集中面積和地租價(jià)格為重點(diǎn),建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審批制度??刂频刈獾倪^(guò)快上升,以有利于農(nóng)地合理流轉(zhuǎn),同時(shí)也要控制土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,防止土地過(guò)度集中在少數(shù)人手里所造成的規(guī)模過(guò)大引起農(nóng)業(yè)效益下降風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的結(jié)合,通過(guò)探索建立土地銀行,鼓勵(lì)和促進(jìn)銀行、信托等機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

        (五)建立健全我國(guó)糧田保護(hù)法律法規(guī)體系

        在推進(jìn)糧田流轉(zhuǎn)中,要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)糧田法律法規(guī)體系建設(shè),在糧田權(quán)利實(shí)現(xiàn)、糧田改良整治、糧田適度流轉(zhuǎn)、糧田征收補(bǔ)償和農(nóng)村地區(qū)振興等諸多環(huán)節(jié)中,建立健全我國(guó)糧田保護(hù)土地制度新體系,涵蓋糧田土地所有、利用、轉(zhuǎn)移、收益和保護(hù)方方面面,為糧田適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供全面有效的土地法律制度保證。

        三、結(jié)論

        世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,發(fā)達(dá)國(guó)家正加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼的力度。美國(guó)政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段,鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。德國(guó)政府采取鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)龠M(jìn)土地集約化利用的措施。法國(guó)政府對(duì)農(nóng)村土地流入方實(shí)行不同層次財(cái)政補(bǔ)助方法。日本提出了認(rèn)證培育農(nóng)戶(hù)的新措施,這種重點(diǎn)資助認(rèn)證農(nóng)戶(hù)促進(jìn)了職業(yè)農(nóng)民階層的形成。我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)期,隨著農(nóng)村土地“三權(quán)”分置,農(nóng)村土地由分散占有、分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為分散占有、集中經(jīng)營(yíng)。未來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)者不再是以分散農(nóng)戶(hù)為主,而是以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者為主。如何對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者實(shí)施精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,提高農(nóng)戶(hù)收入,正在成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一個(gè)重大問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地宏觀調(diào)控,重點(diǎn)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)扶持,通過(guò)財(cái)政金融優(yōu)惠政策降低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供法律保證的經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 王秀玲.國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度啟示與借鑒[J].山東農(nóng)機(jī)化,2016(2).

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        [責(zé)任編輯:王功巧]

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