韓燕萍

摘要：科技決策咨詢是保證我國(guó)科技決策科學(xué)化與民主化的重要途徑，對(duì)我國(guó)科技進(jìn)步與創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)具有重要意義。通過(guò)比較分析方法分析美、英、日三國(guó)的科技決策咨詢發(fā)展情況，闡述我國(guó)科技決策咨詢發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而指出當(dāng)前我國(guó)科技決策咨詢存在問(wèn)題，借鑒美英日三國(guó)科技決策咨詢制度提出完善我國(guó)科技決策咨詢的對(duì)策建議，以期為我國(guó)科技決策咨詢發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：科技決策咨詢；比較分析；發(fā)達(dá)國(guó)家

一、引言

科技決策咨詢是事關(guān)我國(guó)科技健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。2012年中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化科技體制改革，加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出完善國(guó)家科技決策咨詢制度，將專家咨詢列為中重大科技決策的必要環(huán)節(jié)；2015年，十三五規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善國(guó)家科技決策咨詢制度。黨和政府深切關(guān)注科技決策咨詢，原因在于科技決策咨詢的重要性。首先，科技決策咨詢室保證科技政策民主化、科學(xué)化的提前；其次，科技決策咨詢通過(guò)決策科學(xué)化平衡各方利益；最后，科技決策咨詢通過(guò)通過(guò)決策科學(xué)化、民主化更好促進(jìn)科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展及其創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)意義重大。尤其是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，在面臨科技激烈競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也面臨著巨大的國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)迫使我國(guó)要加快完善科技決策咨詢，促進(jìn)科技決策咨詢更好為我們科技創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家科技決策咨詢發(fā)展現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國(guó)家科技決策咨詢制度成熟、穩(wěn)定且形成一套相對(duì)完善的體系，這種完善程度不僅來(lái)源其歷史發(fā)展過(guò)程中的謀士文化，而且形成于工業(yè)化社會(huì)逐步演進(jìn)的過(guò)程當(dāng)中。工業(yè)社會(huì)及其科技的日益發(fā)展迫使社會(huì)分工細(xì)化，進(jìn)而促進(jìn)科技決策咨詢從廣泛的社會(huì)分工中分離出來(lái)，成為一個(gè)行業(yè)。

（一）美國(guó)科技決策咨詢制度

美國(guó)引領(lǐng)世界科技潮流，把握世界科技發(fā)展最新前沿，究其原因，與其科學(xué)成熟的科技決策咨詢密切相關(guān)。

1、多元化的決策咨詢機(jī)構(gòu)

美國(guó)擁有多元化的科技決策咨詢機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)著向社會(huì)提供咨詢服務(wù)相關(guān)職能，可以將這些多元化機(jī)構(gòu)分為以下四類[1]。第一，首先是美國(guó)科學(xué)院、各大學(xué)的研究院（所）以及大企業(yè)的研究院和研究所等研究性機(jī)構(gòu)；這類機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)科學(xué)研究u，輔之以咨詢服務(wù)；第二，美國(guó)的外腦、思想庫(kù)，如蘭德公司；第三，與科技決策咨詢相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，如美國(guó)聯(lián)邦政府依靠科技政策辦公室（OSTP，主要負(fù)責(zé)制定科技政策和預(yù)算的白官辦事機(jī)構(gòu)）、國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC，由內(nèi)閣成員組成的虛設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)科技戰(zhàn)略）和總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST，由工業(yè)、教育和研究各界知名人士組成，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提供咨詢和反饋）這3個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行國(guó)家科學(xué)技術(shù)決策；第四，大量的民營(yíng)科技決策咨詢公司，這類咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)有償服務(wù)向企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)提供科技決策咨詢服務(wù)。

2、高度重視科技決策咨詢，咨詢業(yè)地位高

美國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視科技決策咨詢發(fā)展，歷屆總統(tǒng)通過(guò)科技決策咨詢?yōu)槠錄Q策出謀劃策。如羅斯福在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)就成立了主要由三位哥倫比亞大學(xué)教授組成的專家顧問(wèn)委員會(huì)，為他出主意，起草政策文件等，“智囊”一詞從此便大量使用。羅斯福上臺(tái)后，又雇用了大批社會(huì)科學(xué)家在他的“新政”計(jì)劃中為各政府部門服務(wù)。尼克松和福特，在重大決策方面，十分器重美國(guó)企業(yè)研究所。卡特主要依靠布魯金斯學(xué)會(huì)。里根則把斯坦福大學(xué)的胡佛研究所作為自己的“智囊團(tuán)”，美國(guó)著名“智囊團(tuán)”蘭德公司的成員經(jīng)常被聘到國(guó)務(wù)院任職。聯(lián)邦政府的法律還規(guī)定，超過(guò)100萬(wàn)人的城市都應(yīng)建立關(guān)于區(qū)域發(fā)展的綜合咨詢機(jī)構(gòu)[2]。與此同時(shí)，美國(guó)的咨詢業(yè)在社會(huì)享受較高社會(huì)地位，不僅咨詢?nèi)藛T享受較高工資待遇，而且受政府人員尊重。政治權(quán)威的高度重視機(jī)器科技決策咨詢行業(yè)的社會(huì)地位大大激勵(lì)了美國(guó)科技決策咨詢?nèi)藛T的工作認(rèn)同感，促進(jìn)科技決策咨詢行業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新。

3、保持決策咨詢獨(dú)立性，加快決策咨詢產(chǎn)業(yè)化

科技決策關(guān)乎國(guó)家社會(huì)發(fā)展前景的同時(shí)也是社會(huì)利益分配的形式之一，因此，科技決策受眾范圍廣而容易受政治、媒體、利益集團(tuán)等影響。因此，為保證科技決策咨詢的科學(xué)性、公正性，保持其獨(dú)立性至關(guān)重要。美國(guó)科技決策咨詢通過(guò)一系列制度政策規(guī)范實(shí)現(xiàn)科技決策咨詢過(guò)程中的獨(dú)立性，作為美國(guó)政府思想庫(kù)的蘭德公司也不例外。這種獨(dú)立性的制度保證進(jìn)一步加快美國(guó)決策咨詢產(chǎn)業(yè)化的形成。美國(guó)社會(huì)現(xiàn)有大量的獨(dú)立、私營(yíng)的決策咨詢公司，通過(guò)提供有償科技決策咨詢服務(wù)維持企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。

（二）英國(guó)科技決策咨詢制度

英國(guó)皇家政府高度重視科技決策咨詢制度建設(shè)，通過(guò)在章程中不斷強(qiáng)調(diào)科技決策咨詢制度的重要性以此帶動(dòng)各級(jí)政府對(duì)科技決策咨詢的重視。英國(guó)皇家學(xué)會(huì)成立于1660年，并于1662年、1663年、1669年獲得皇家的各種特許證。英國(guó)皇家學(xué)會(huì)為英國(guó)的科技政策決策提供咨詢建議始于1664年。其主要職責(zé)是：對(duì)國(guó)家的科技發(fā)展、科研經(jīng)費(fèi)和人事任免等事項(xiàng)為政府提供咨詢服務(wù)；資助科學(xué)考察和調(diào)查，組織與國(guó)外高級(jí)科技人員的交往；舉辦科學(xué)會(huì)議，出版科學(xué)刊物，出資舉辦講座以及頒發(fā)獎(jiǎng)金等。與此同時(shí)，英國(guó)皇家學(xué)會(huì)成立了專門的咨詢中心，并保證該咨詢中心的獨(dú)立性。2009年皇家學(xué)會(huì)成立了科學(xué)政策中心，增強(qiáng)了英國(guó)、歐洲在國(guó)際政策制定中科學(xué)的獨(dú)立聲音，使皇家學(xué)會(huì)成為科學(xué)、社會(huì)和公共政策的辯論中心[3]。這些舉措可以說(shuō)明，英國(guó)科技決策咨詢制度的成熟在很大程度上取決于政府的大力支持，這種支持包括法律法規(guī)、財(cái)政資金、人才培養(yǎng)等。

（三）日本科技決策咨詢制度

改革之后的日本在科技行業(yè)不斷取得新的突破，逐步增強(qiáng)世界競(jìng)爭(zhēng)力。這其中也源于日本當(dāng)局高度重視決策咨詢進(jìn)而通過(guò)政策舉措實(shí)現(xiàn)科技決策咨詢逐步完善化。日本政府十分注重科技決策咨詢的制度建設(shè)，尤其是法律法規(guī)。日本學(xué)術(shù)會(huì)是依照“日本學(xué)術(shù)會(huì)議法”（昭和二十三年七月十日法律第百二十一號(hào)）。該法律明確規(guī)定了日本政府可以就與科學(xué)相關(guān)的問(wèn)題向日本學(xué)術(shù)會(huì)議進(jìn)行咨詢，日本學(xué)術(shù)會(huì)議也可以就一些科學(xué)問(wèn)題向政府提出建議。學(xué)術(shù)會(huì)議一般采取垂直型組織結(jié)構(gòu)，這種組織結(jié)構(gòu)有利于機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

三、我國(guó)科技決策咨詢發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)科技決策咨詢起步較晚，發(fā)展慢。有些學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)科技決策方式經(jīng)歷從“精英模型”到“漸進(jìn)模型”再到“公共選擇”模型[4]，這也就說(shuō)明我國(guó)科技決策咨詢發(fā)展的滯后性。我國(guó)科技決策咨詢制度現(xiàn)狀與發(fā)達(dá)國(guó)家的差異性，而這種發(fā)展不充分、不完善所帶來(lái)的差異性導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)科技決策咨詢存在一些問(wèn)題。

1、決策咨詢文化滯后，咨詢及參與意識(shí)薄弱

我國(guó)受傳統(tǒng)“獨(dú)裁”觀念以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行為作風(fēng)影響，一方面，政府科技決策咨詢意識(shí)較低，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到科技決策咨詢重要性以及承認(rèn)政府信息局限性；另一方面，專業(yè)咨詢?nèi)藛T以及一線科技技術(shù)人員獻(xiàn)言獻(xiàn)策意識(shí)較低，欠缺主動(dòng)性與積極性。

2、法律規(guī)范化程度低，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性無(wú)保障

我國(guó)針對(duì)與科技決策咨詢相關(guān)法律法規(guī)十分欠缺，因此對(duì)科技決策咨詢的規(guī)范化內(nèi)容有限，由此導(dǎo)致科技決策咨詢活動(dòng)雜亂無(wú)章，嚴(yán)重影響科技決策咨詢效用水平[5]。而這種欠缺法律保障的科技決策咨詢活動(dòng)，加之當(dāng)前我國(guó)科技決策咨詢機(jī)構(gòu)大多隸屬于行政單位或事業(yè)單位，由此無(wú)法保證科技決策咨詢獨(dú)立性?？萍紱Q策咨詢行政色彩濃厚，往往受制于內(nèi)外部環(huán)境影響而無(wú)法做出真實(shí)、客觀和理性判斷。

3、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展動(dòng)力不足，欠缺經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道

我國(guó)科技決策咨詢制度與行政機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系與發(fā)達(dá)國(guó)家科技決策咨詢產(chǎn)業(yè)化水平形成鮮明對(duì)比。我國(guó)當(dāng)前科技決策咨詢的私營(yíng)機(jī)構(gòu)稀少，政府也尚未出臺(tái)相關(guān)私營(yíng)科技決策咨詢機(jī)構(gòu)的資助政策。科技決策咨詢機(jī)構(gòu)與政府隸屬關(guān)系加之市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化水平低下，導(dǎo)致當(dāng)前決策咨詢機(jī)構(gòu)自營(yíng)能力不足。自營(yíng)能力不足與市場(chǎng)需求低由此導(dǎo)致當(dāng)前科技決策咨詢機(jī)構(gòu)僅能夠依靠政府小額度的經(jīng)費(fèi)支持，因?yàn)槠浒l(fā)展受限。

4、人才培育不充分，決策咨詢主體有限

人才是支撐科技決策咨詢制度發(fā)展完善的基礎(chǔ)，而我國(guó)當(dāng)前科技決策決策咨詢?nèi)瞬派形醇{入高校人才培養(yǎng)體系當(dāng)中，人才培育不充分導(dǎo)致當(dāng)前科技決策咨詢只能依賴于行政單位以及高效的資深人士，而兼具理論與實(shí)踐的青年人才欠缺，且社會(huì)參與渠道不足，決策咨詢主體有限，社會(huì)各方利益平衡力度較差。

四、完善我國(guó)科技決策咨詢的對(duì)策建議

基于我國(guó)當(dāng)前科技決策咨詢制度發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步發(fā)展、完善我國(guó)科技決策咨詢制度，本文提出相關(guān)對(duì)策建議。

（一）加快科技決策咨詢立法工作，促進(jìn)科技決策咨詢規(guī)范化

法律制度是規(guī)范科技決策咨詢活動(dòng)的基本保障，完善法律法規(guī)，健全科技決策咨詢活動(dòng)規(guī)范內(nèi)容是當(dāng)前推動(dòng)科技決策咨詢的重中之重。首先，健全科技決策咨詢機(jī)制，通過(guò)立法保障科技決策咨詢機(jī)構(gòu)法律地位，確立機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)日常工作的激勵(lì)設(shè)計(jì)；其次，規(guī)范科技決策咨詢活動(dòng)程序，以法律法規(guī)、規(guī)章制度來(lái)制約當(dāng)前科技決策咨詢不作為行為；最后，通過(guò)立法明確咨詢主體雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為咨詢活動(dòng)的有效性提供保障。

（二）加大政府資助力度，推動(dòng)科技決策咨詢產(chǎn)業(yè)化

科技決策咨詢機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)化受市場(chǎng)需求制約，而且在很大程度上也受制于政府的引導(dǎo)作用。當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)民辦科技決策咨詢機(jī)構(gòu)資助力度小，民營(yíng)科技決策咨詢機(jī)構(gòu)一無(wú)政府資助，二無(wú)市場(chǎng)支柱，導(dǎo)致其市場(chǎng)生存能力弱，進(jìn)一步弱化我國(guó)科技決策咨詢產(chǎn)業(yè)化的社會(huì)培育功能，這是導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前科技決策咨詢產(chǎn)業(yè)化未能得到發(fā)展的重要原因。因此，政府要加大科技決策咨詢機(jī)構(gòu)資助力度，加大科技決策咨詢機(jī)構(gòu)資助的生命周期研究，培育科技決策咨詢的市場(chǎng)需求，為民辦科技決策咨詢機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)化水平提供良好的市場(chǎng)氛圍。

（三）落實(shí)決策咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立性制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)決策咨詢機(jī)構(gòu)自營(yíng)活動(dòng)

當(dāng)前我國(guó)科技決策咨詢機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系有可能導(dǎo)致科技決策咨詢受制于政府期望而影響決策的社會(huì)影響力。因此，明確科技決策咨詢機(jī)構(gòu)的作用角色，通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障科技決策咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，對(duì)于機(jī)構(gòu)自身發(fā)展、決策科學(xué)性以及社會(huì)影響力具有重要意義。與此同時(shí)，在一定合理限度內(nèi)，政府要鼓勵(lì)科技決策咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)拓市場(chǎng)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自營(yíng)能力，拓寬機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，促進(jìn)機(jī)構(gòu)發(fā)展與完善的同時(shí)能夠傳播科技決策咨詢成果，提高科技決策咨詢的社會(huì)影響力。

（四）加快決策咨詢?nèi)瞬排嘤?，提高咨詢?nèi)藛T專業(yè)化水平

我國(guó)當(dāng)前科技決策咨詢工作人員局限于行政單位與事業(yè)單位，范圍窄，社會(huì)參與率低，這一方面源于社會(huì)氛圍，另一方面也是當(dāng)前科技決策咨詢?nèi)瞬徘啡薄＜涌炜萍紱Q策咨詢?nèi)瞬排嘤?，第一，要提高各?jí)政府對(duì)科技決策咨詢?nèi)瞬排嘤闹匾暢潭?，將科技決策咨詢?nèi)瞬排嘤{入高校人才培養(yǎng)體系當(dāng)中；第二，強(qiáng)化當(dāng)前科技決策咨詢?nèi)瞬诺呐嘤?xùn)機(jī)制與對(duì)外交流機(jī)制，通過(guò)培訓(xùn)提高基礎(chǔ)能力，通過(guò)交流促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分享，提高其專業(yè)咨詢服務(wù)能力。（作者單位：福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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