王 勝

（舟山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 合作經(jīng)濟指導(dǎo)處，浙江 舟山 316000）

前言

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。[1]這是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的升華版，為農(nóng)村各項工作的開展制定了最詳實藍圖。其中，“產(chǎn)業(yè)興旺”被擺在第一位,是鄉(xiāng)村振興的基石。在“產(chǎn)業(yè)興旺”過程中，我們要充分認識到發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是“產(chǎn)業(yè)興旺”的重要路徑。學(xué)術(shù)界對集體經(jīng)濟的發(fā)展也有較多關(guān)注。許多學(xué)者，如周建明[2]、王德祥[3]、薛繼亮[4]、孔祥智[5]等，從集體經(jīng)濟國家投入模式、集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式、集體經(jīng)濟各類主體地位與作用、集體經(jīng)濟發(fā)展制度性瓶頸等不同角度，分析了農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要性、發(fā)展難題及優(yōu)化路徑，但是微觀實踐層面上的思考較少，尤其缺乏具體操作層面的實踐。

近年來，尤其是黨的十八大以來，舟山市堅持站在落實“四個全面”戰(zhàn)略布局、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、完善漁農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略高度，聚焦?jié)O農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。在各地探索創(chuàng)新漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式上，嵊泗縣在舟山市率先探索農(nóng)村集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展模式。這種模式將縣域看作一個整體，在縣域內(nèi)突破鎮(zhèn)域或者村域的邊界限制，由縣政府牽頭將政府部門發(fā)展?jié)O農(nóng)村集體經(jīng)濟的扶持資金、村自籌的發(fā)展資金、存量建設(shè)用地等資源集中配置到條件相對優(yōu)越的“飛地”，各村以入股的形式聯(lián)合跨區(qū)域建設(shè)物業(yè)等可持續(xù)發(fā)展項目，并由政府建立管理平臺統(tǒng)一運行，各村獲取保底分工收益，實現(xiàn)了資源互補、優(yōu)勢互補、多方共贏。[6]

本文聚焦于這一新生事物，細致梳理和研究該創(chuàng)新的生成邏輯及具體的運作方式并找出其發(fā)展規(guī)律，力圖進一步拓展、深化和推廣該模式，為舟山市漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展做出新的貢獻。

一、嵊泗“飛地”抱團發(fā)展村級集體經(jīng)濟的生成邏輯及重大意義

（一）生成邏輯

嵊泗縣地處海島，土地面積有限，村莊分散偏遠，村級集體經(jīng)濟發(fā)展長期受困于資源匱乏。自2016年起，尤其是十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，嵊泗縣委、縣政府寫好“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”這篇大文章，以村級集體經(jīng)濟發(fā)展為核心，提振鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，聚焦聚力強村富民，統(tǒng)籌安排、集中組織實施“一村一業(yè)”工程，積極探索聯(lián)建聯(lián)購物業(yè)項目，將29個地處偏僻，無資源、無資產(chǎn)、無資金且年收入低于10萬元，經(jīng)營性收入低于5萬元的村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合起來，成立聯(lián)合開發(fā)管理公司，組團在菜園鎮(zhèn)購置物業(yè)大樓，用于酒店旅游開發(fā)，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟組織抱團發(fā)展，收入鞏固提升的目標，有效解決了偏遠小島發(fā)展集體經(jīng)濟項目受困于地域分散、土地資源有限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等難題，全縣漁農(nóng)村集體經(jīng)濟得到健康有序發(fā)展。嵊泗縣“抱團”發(fā)展集體經(jīng)濟發(fā)展模式的生成有著自身多種現(xiàn)實需求和邏輯。

一是破解集體經(jīng)濟發(fā)展不均衡問題的現(xiàn)實需要。盡管嵊泗縣漁農(nóng)村集體經(jīng)濟近年來得到快速發(fā)展，但全縣偏遠小島多，人口聚集分散、資源要素稟賦差、集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題依然存在，長期得不到有效解決。為解決這一難題，嵊泗縣轉(zhuǎn)換觀念、主動作為，在全市首先開展?jié)O農(nóng)村集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展探索，不再把財政資金、土地指標等具體分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，而重新塑立全域聯(lián)合統(tǒng)籌發(fā)展理念，全域優(yōu)化布局、全域整合資源、全域整體受益。

二是解決集體經(jīng)濟發(fā)展層次低困境的迫切需求。以往，嵊泗縣主要在村域內(nèi)對閑置物業(yè)進行改造或者新建物業(yè)用房對外出租收取租金發(fā)展集體經(jīng)濟，由于地處偏僻，投資建設(shè)100萬元的項目，很大一部分項目年收益率只有2%-3%，經(jīng)濟收益較低，有的甚至無人承租，長期閑置。在建設(shè)“四個”舟山和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，嵊泗縣發(fā)展村集體經(jīng)濟項目“低、小、散”，發(fā)展可持續(xù)性差，經(jīng)濟效益不明顯，財政資金使用績效不高等難題日益暴露，迫切需要改變。村集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展推動土地、資金、人才等要素集約使用，著力提升項目效益和發(fā)展的可持續(xù)性，確保每個村年收益達到5萬元，而且物業(yè)資產(chǎn)增值2300多萬元，有力地推進了漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方式的提升，解決了漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展層次低的困境。

三是化解集體經(jīng)濟發(fā)展資源稟賦制約難題的亟需。多年發(fā)展?jié)O農(nóng)村集體經(jīng)濟實踐反復(fù)證明，資源要素和區(qū)位優(yōu)勢是舟山市漁農(nóng)村集體經(jīng)濟成功與否的關(guān)鍵因素。嵊泗縣在發(fā)展村集體經(jīng)濟過程中，經(jīng)常受到資源要素，尤其是土地和資金要素制約，往往因用地指標不足或土地性質(zhì)或資金缺乏導(dǎo)致一些高質(zhì)量的項目擱淺。嵊泗縣實施“飛地”抱團發(fā)展，將各級財政資金和村集體經(jīng)濟組織自籌資金2300余萬元進行了整合，“小錢”變“大錢”，“大錢”辦成了“大事”。同時，推動了村級組織將低效、零星的土地以及閑置的村級資產(chǎn)，如碼頭、倉庫、廢棄的漁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房等，騰退出來，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標，然后把這些指標集中配置到收益更高、發(fā)展可持續(xù)性更強的城區(qū)，從而更有效地化解了漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展資源要素制約難題。

（二）重大意義

嵊泗縣以往的村集體經(jīng)濟發(fā)展主要以行政村為界限，在發(fā)展上比較孤立，呈現(xiàn)出“村村點火”點狀發(fā)展的特征，村域之間的聯(lián)系幾乎沒有，更談不上鎮(zhèn)域之間的聯(lián)系，集群化發(fā)展程度不高。而“飛地”抱團發(fā)展的模式以“抱團取火”的方式，將原先孤立的資源重新整合，形成新的優(yōu)勢資源投入到“飛地”，構(gòu)成了利益共同體，既加強了村落之間的聯(lián)系，又實現(xiàn)了村資源的集聚化發(fā)展，成功探索出了舟山市漁農(nóng)村集體經(jīng)濟集群化新模式。[7]

嵊泗縣漁農(nóng)村集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展是鄉(xiāng)村振興實施和實現(xiàn)全面小康社會背景下對村集體經(jīng)濟發(fā)展模式的一種全新探索和有益補充。它突破了地域限制，是在空間上，對處在不同發(fā)展層次和水平的村集體，在土地、資金等資源和鄉(xiāng)村治理體系方面進行再造，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟的聯(lián)合和共同發(fā)展，為舟山市鄉(xiāng)村振興實施提供了一個全新生動的實踐樣本，有利于破解部分漁農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展集體經(jīng)濟無資源、無資產(chǎn)的困境；有利于整合各級財政扶持資金，提升資金使用績效；有利于做大發(fā)展項目，發(fā)揮項目規(guī)模效應(yīng)；有利于優(yōu)化漁農(nóng)村資源空間配置、有序騰退漁農(nóng)村低效建設(shè)用地。[8]

二、嵊泗縣“飛地”抱團運行模式的實踐探索

嵊泗縣“飛地”抱團發(fā)展村集體經(jīng)濟模式為舟山市漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展打開了一個嶄新的窗口，也成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個有效抓手。管中窺豹、可見一斑，分析其運行方式，可以為舟山市今后開展“飛地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟工作提供豐富的經(jīng)驗和有益的借鑒。嵊泗縣“飛地”抱團發(fā)展運行大致有以下幾個環(huán)節(jié)，具體見圖1。

圖1 嵊泗縣“飛地”抱團發(fā)展運行模式[9]

一是整縣推進，全薄弱村全要素共同參與。運用整體性和全要素思維，把全縣資源有限、通過其他辦法確實難以脫貧或脫貧后容易返貧的29個村和以上所有村的資源要素，如各級財政補助資金、獎補資金和村自籌資金等要素整合，組成項目資本注入“飛地”。對整個縣域支持集體經(jīng)濟發(fā)展各種資源要素進行全域統(tǒng)籌、全域整合、讓整體受益是嵊泗縣漁農(nóng)村集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展模式最鮮明的特征。

二是精選“飛地”，找準實施抱團發(fā)展項目?！帮w地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟成功與否的關(guān)鍵在于“飛地”和抱團項目的選擇是否精準以及項目建設(shè)與運營。在“飛地”選擇上，確定在縣城的中心城區(qū)。在項目的選擇上，根據(jù)嵊泗縣旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，與房地產(chǎn)商簽訂合作框架協(xié)議，購置房產(chǎn)并返租，獲取返租收益。同時，注冊成立由29家村集體經(jīng)濟組織為股東的嵊泗縣聯(lián)村經(jīng)濟發(fā)展有限公司，成立董事會、股東會和監(jiān)事會統(tǒng)一決策、管理、分配抱團項目各事項，在規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、資產(chǎn)管理、收益等方面采取統(tǒng)一管理模式對項目進行實體化運作，獲取穩(wěn)定長期的租金收益。

三是精準幫扶，為“飛地”抱團項目實施護航?！帮w地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟核心點在于使符合抱團條件的各經(jīng)濟薄弱村能夠順利籌集到資金參與項目并能夠持續(xù)獲益。在資金來源上，嵊泗縣2016年下?lián)芰搜a助資金1960萬元，爭取市級扶持經(jīng)濟薄弱村發(fā)展資金270.6萬元，財政涉農(nóng)資金整合扶持190萬元，29個村每個村自籌5萬元，組成項目資金。同時，如若貸款，每村可獲得三年內(nèi)貼息貸款，最高可貼息50萬元。在收益上實行保底分配，每年每村收益不得低于5萬元，保證收益的穩(wěn)定性。

總體而言，嵊泗縣圍繞推進“飛地”抱團發(fā)展，制定出臺了相關(guān)工作意見和扶持政策，在實踐中形成了一套“全域推進、聚焦飛地、精準幫扶、轉(zhuǎn)型升級、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”行之有效的做法和經(jīng)驗，針對性強、實際效果好、村集體整體受益，值得推廣。有效地解決了海島偏遠地區(qū)公共資源共享性差和收益偏低、集體資產(chǎn)管理人才匱乏等難題，突出反映了政府集聚小錢辦大事出效益的優(yōu)勢。2018年，29個參與“飛地”抱團的集體經(jīng)濟組織年平均經(jīng)營性收入為22.67萬元，與2016年相比，增長了1.5倍；全縣所有集體經(jīng)濟組織與29個參與“飛地”抱團的集體經(jīng)濟組織年平均經(jīng)營性收入比由4:1縮小到2.8:1，全縣漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不均衡的問題得到有效緩解。

三、著力推進舟山市集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展模式的建議

嵊泗縣“飛地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟為舟山市集體經(jīng)濟發(fā)展提供了一個新的啟示，但它還處在探索啟動階段，還存在著項目規(guī)模偏小、發(fā)展類型單一、“飛地”區(qū)域不廣、抱團主體不多等問題。結(jié)合舟山市實際及嵊泗縣的經(jīng)驗，特提出以下三點建議，以期樹立全域整體發(fā)展理念，推動“飛地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟向更廣更深發(fā)展。

一是頂層設(shè)計，做好總體規(guī)劃把方向?！帮w地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟，是舟山市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的重要創(chuàng)新性舉措和抓手，是推動舟山市漁農(nóng)村現(xiàn)代化和實現(xiàn)漁農(nóng)村治理有效的重要切入點。應(yīng)該將“飛地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟工作納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，明確其發(fā)展層次、目標及任務(wù)、保障政策、責任主體等。完善組織保障體系，市、縣、鄉(xiāng)三級建立由黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責任部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)籌負責“飛地”抱團發(fā)展集體經(jīng)濟工作，解決“五大”關(guān)鍵性問題，即“抱團”村集體資源如何整合、“飛地”發(fā)展項目在哪里布局、“飛地”運營項目如何籌劃、土地指標如何統(tǒng)籌配置、扶持資金如何籌集等。建立健全“飛地”項目管理體制機制，進一步強化規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、資產(chǎn)管理、收益等統(tǒng)一的管理制度建設(shè)。

二是強化保障，出臺配套措施促推進。整合涉農(nóng)資金，加大市、縣兩級財政支持力度，對予以實施的“飛地”抱團項目給予更大的獎補支持和更優(yōu)惠的貸款貼息。完善集體土地征用補償款分配辦法，依法合理使用提留土地補償費發(fā)展集體經(jīng)濟。加強信貸支持，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)創(chuàng)新“飛地”抱團發(fā)展項目的金融支持方式，開發(fā)針對性的金融產(chǎn)品，優(yōu)化授信期限、用信方式、貸款審批和發(fā)放流程。支持土地綜合整治。鼓勵漁農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展全域土地綜合整治，對村內(nèi)閑置、低效的存量建設(shè)用地進行復(fù)墾，產(chǎn)生的增減掛鉤節(jié)余指標用于“飛地”抱團發(fā)展項目。縣、鄉(xiāng)域內(nèi)漁農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“飛地”抱團發(fā)展項目用地，由縣、鄉(xiāng)政府優(yōu)先安排，跨縣、鄉(xiāng)域的項目，可由輸出縣、鄉(xiāng)落實建設(shè)用地指標及耕地占補平衡指標，輸入縣、鄉(xiāng)應(yīng)優(yōu)先給予落實規(guī)劃空間并及時辦理用地手續(xù)。按照“最多跑一次”改革要求，最大限度簡化“飛地”抱團發(fā)展項目行政審批、依法依規(guī)簡化環(huán)評、能評。對于“飛地”抱團發(fā)展項目，嚴格按照規(guī)定享受相關(guān)稅費優(yōu)惠政策?？h、鄉(xiāng)兩級要加強對項目建設(shè)的監(jiān)管和服務(wù)，完善項目資金管理和項目驗收辦法，嚴把質(zhì)量關(guān)，建立統(tǒng)一管理平臺，規(guī)范經(jīng)營管理，確保項目建設(shè)效益。

三是落實責任，確保項目落地見成效。各級黨委、政府要加強領(lǐng)導(dǎo)扎實推進。市級層面，重點組織好“飛地”抱團發(fā)展項目立項審核遴選、建設(shè)進度督查、完工項目驗收、集體經(jīng)濟業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)等?？h、鄉(xiāng)兩級黨委政府要強化主體意識，摸清本區(qū)域內(nèi)資源有限、通過其他辦法切實難以脫貧或脫貧后容易返貧的村底數(shù)，精準確定支持對象。結(jié)合本地實際，制定縣、鄉(xiāng)兩級“飛地”抱團發(fā)展項目，明確年度和階段目標，整合資源，細化措施，抓好落實。村集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)濟發(fā)展的直接責任單位，要全力以赴，發(fā)動群眾積極參與集體經(jīng)濟發(fā)展工作。各級組織、監(jiān)察、財政、國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、漁業(yè)、金融等有關(guān)部門按照各自職能，切實承擔相應(yīng)職責，合力推進。

綜合來看，嵊泗縣集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展還存在發(fā)展規(guī)模較小、抱團發(fā)展項目較單一、抱團發(fā)展主體面較窄等問題，但它為舟山市打開了一扇集體經(jīng)濟發(fā)展新大門，走出了一條薄弱村自我造血增加收入、全域資源整合優(yōu)化配置的路子，值得推廣。在今后的推廣中，還應(yīng)需注重“飛地”抱團的總體規(guī)劃，適當擴大“飛地抱團”范圍，聯(lián)動推進宅基地、承包地流轉(zhuǎn)、土地整治、空間優(yōu)化等工作，為村集體經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)支撐。