李龍飛

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶 401120）

Abstrct:Since 40 years of reform and opening up, China's legal construction of marine environmental protection has undergone such three phases as beginning, improvement and innovation to have made considerable progress and great achievements. However, various situations have also appeared in the implementation process of marine environmental protection law with the continuous development of society, making us encounter many practical difficulties, so that it is necessary for us to develop and improve our country’s marine environmental protection law with the pace of the times. Based on the current situation and practical dilemma of China’s marine environmental protection law and combined with the actual threat and pollution damage to China’s marine environment, this paper not merely deals with the future trend of China’s marine environmental protection law under the problem-oriented consciousness, but also puts forward the formulation of positive and effective supporting measures to further improve China’s marine environmental protection so as to better promote our country’s marine ecological governance and environmental protection.

改革開放前，我國的海洋生態(tài)及環(huán)境問題就已顯現(xiàn)，為大力保護(hù)海洋環(huán)境與海洋生態(tài)，我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)提上日程。改革開放至今四十年來，我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治取得了巨大的歷史成績，海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系逐漸發(fā)展完善，不斷維護(hù)著我國的海洋環(huán)境及生態(tài)發(fā)展。我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)在改革開放四十年間大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段，即起步階段、發(fā)展階段與深化階段。該時(shí)期內(nèi)，國家在不斷努力解決全球氣候變化等嚴(yán)重環(huán)境問題的同時(shí)，也經(jīng)歷著從沒出現(xiàn)過的大規(guī)模海洋變化，面臨著眾多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)踐困境。①作為海洋大國，我國仍舊處在海洋污染排放和海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，海洋生態(tài)災(zāi)害事故頻繁發(fā)生，海洋水質(zhì)隨之不斷惡化，海洋環(huán)境質(zhì)量面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國海洋環(huán)境法治也遇到了諸如執(zhí)法水平不足、海洋環(huán)境法律體系不夠健全、海洋環(huán)境污染處罰力度較低、海洋環(huán)境保護(hù)工作公眾參與度低等實(shí)踐困境。因此，通過對眾多海洋環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)踐困境的分析與總結(jié)，在堅(jiān)持陸海一體化的根本理念基礎(chǔ)上，提出完善我國海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的對策，以期更好地促進(jìn)我國的海洋生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)。

一、改革開放后我國海洋環(huán)境保護(hù)法治的發(fā)展歷程

建國以后至改革開放前，我國對海洋環(huán)境的治理與防護(hù)問題較為忽視，因此也鮮有與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。雖然我國批準(zhǔn)加入了多項(xiàng)相關(guān)國際公約，但這些公約多數(shù)與海洋主權(quán)相關(guān)，極少有對海洋環(huán)境的相關(guān)規(guī)定。直至1974年，我國頒布了《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，該項(xiàng)規(guī)定也預(yù)示著我國海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)步入了初步摸索階段，此階段內(nèi)，我國先后制定了與海洋相關(guān)的法律法規(guī)及國際公約，具體見表1。

表1 改革開放前我國與海洋相關(guān)的法律法規(guī)及國際公約

名 稱 頒布年份 特 點(diǎn)《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》 1958年 法律規(guī)定主要集中在國家海洋主權(quán)和海洋航行安全保護(hù)方面，并沒有涉及海洋環(huán)境保護(hù)問題《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規(guī)則》 1964年《海損事故調(diào)查和處理規(guī)則（試行）》 1971年（1993年修訂）《國際船舶載重線公約》 1973年加入《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》 1974年首次對沿海海洋的污染防治問題作了規(guī)定

1978年之前，與海洋環(huán)境相關(guān)的國際公約較為關(guān)注海洋權(quán)益問題，鮮有海洋環(huán)境與海洋生態(tài)保護(hù)的直接規(guī)定，隨著1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的通過，海洋環(huán)境的保護(hù)問題終于有了國際公約的明文規(guī)定，《聯(lián)合國海洋法公約》于第十二部分對海洋環(huán)境的保護(hù)問題作了明確規(guī)定，除第十二部分的具體規(guī)定外，其他部分也有與海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，對我國的海洋環(huán)境保護(hù)起到了至關(guān)重要的影響作用，具體見表2。

表2 《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定

1978年改革開放后,隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的出臺以及我國海洋勘探開發(fā)進(jìn)程的不斷深入，海洋生態(tài)及海洋環(huán)境問題不斷顯現(xiàn)，我國的海洋環(huán)境立法工作也經(jīng)歷了從相對忽視到重點(diǎn)關(guān)注的發(fā)展過程。改革開放至今，我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)大致可以分為以下三個(gè)發(fā)展階段。

（一）起步階段：1978—1998年

改革開放后，我國海洋環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)不斷改善，隨著法治進(jìn)程的不斷深入，我國的海洋環(huán)境法治建設(shè)逐漸進(jìn)入了起步階段。1978年至1998年，在改革開放的二十年時(shí)間里，我國與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律主要有：《憲法》（1982年）、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《漁業(yè)法》 （1986年）、《水法》（1988年）、《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）、《野生動(dòng)物保護(hù)法》（1989年）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）等；與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)主要有：《對外合作開采海洋石油資源條例》（1982年）、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》 （1983年）、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》（1985年）、《防治拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》（1988年）、《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（1990年）、《防止陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（1990年）等②；此外，我國與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容還體現(xiàn)在部門規(guī)章、規(guī)范性文件、地方性法規(guī)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范中，由于數(shù)量過于龐雜，在此不再贅述，具體見表3。

表3 1978—1998年我國與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的主要法律規(guī)定

在我國海洋環(huán)境保護(hù)的起步階段，1982年頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》無疑是在海洋生態(tài)與海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對我國的海洋生態(tài)保護(hù)與污染防治起到了至關(guān)重要的保護(hù)作用。此段時(shí)期內(nèi)，我國海洋環(huán)境保護(hù)立法主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，相關(guān)法律法規(guī)體現(xiàn)出了重近海污染防治的觀念，比較關(guān)注石油勘探開發(fā)和陸源污染，較為忽視深海海洋污染問題，也缺乏對海洋動(dòng)植物資源保護(hù)的立法規(guī)范；其次，雖然與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量較多，但是有的法律法規(guī)僅僅以個(gè)別條文的形式對海洋環(huán)境及生態(tài)保護(hù)作了規(guī)定，內(nèi)容不夠具體詳細(xì)；再次，大部分與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)在執(zhí)行方面并不樂觀，對海洋環(huán)境及海洋生態(tài)沒有起到真正的保護(hù)作用，并不利于海洋環(huán)境的改善與發(fā)展。

（二）發(fā)展階段：1999—2011年

1999年是我國海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)步入了更深層次的完善發(fā)展階段。在此時(shí)期內(nèi)，我國頒布了多部與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。諸如《海域使用管理法》（2001年）、《環(huán)境影響評價(jià)法》（2002年）、《港口法》（2003年）、《可再生能源法》（2005年）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）、《海島保護(hù)法》（2009年）、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2006年）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2009年）等都是與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，具體見表4。此外，此前生效的多部法律法規(guī)也經(jīng)歷了不同程度的修改完善。我國于1999年及2004年對《憲法》進(jìn)行了修訂、1999年對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂、1996年及2008年對《水污染防治法》進(jìn)行了修訂、2000年和2004年及2009年對《漁業(yè)法》進(jìn)行了不同程度的修訂、1996年對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂、2002年對《水法》進(jìn)行了修訂、2004年及2009年對《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行了修訂、2004年對《固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)行了修訂等。

表4 1999—2011年我國與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的主要法律規(guī)定

隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展，1982年出臺的《海洋環(huán)境保護(hù)法》顯然已經(jīng)不能適應(yīng)我國當(dāng)時(shí)的海洋污染狀況，因此于1999年對該部法律進(jìn)行了修訂。修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》在海洋環(huán)境的監(jiān)督與管理、海洋生態(tài)的保護(hù)與改善、海洋環(huán)境污染的治理等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。該階段內(nèi)，我國的海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了發(fā)展時(shí)期，海洋環(huán)境保護(hù)方面的立法與修訂不斷加速，海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)成就也不斷顯現(xiàn)。該階段內(nèi)的海洋環(huán)境立法較為全面，體現(xiàn)在了海洋環(huán)境主權(quán)、海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、海洋的規(guī)劃與利用、海洋資源的開發(fā)與保護(hù)、海洋水質(zhì)的監(jiān)督管理、海洋動(dòng)植物的保護(hù)、生物多樣性的保護(hù)以及各種對海洋污染源的防治等，這些與海洋環(huán)境及生態(tài)保護(hù)息息相關(guān)的法律法規(guī)逐漸構(gòu)成了我國海洋環(huán)境保護(hù)法的法律體系。

（三）深化階段：2012年至今

2012年是我國海洋環(huán)境保護(hù)法治發(fā)展的突破性一年，黨的十八大創(chuàng)造性地提出了保護(hù)海洋生態(tài)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，這標(biāo)志著我國對海洋環(huán)境與海洋生態(tài)的關(guān)注力度上升到了新的高度。2013年，習(xí)近平總書記又提出了“一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，再一次強(qiáng)調(diào)了海洋強(qiáng)國的重要意義。③

緊隨黨的十八大海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略與習(xí)近平總書記“一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法也不斷深入發(fā)展?！逗Ｑ笥^測預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》（2012年）、《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》（2012年）、《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》（2014年）、《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（2015年）、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（2016年）等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步體現(xiàn)了我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略以及“一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想。該時(shí)期內(nèi)，我國對多部法律法規(guī)進(jìn)行了修訂，其中包括《對外合作開采海洋石油資源條例》（2013年修訂）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2013、2014、2016年修訂）、《漁業(yè)法》（2013年修訂）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年修訂）、《防治拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》（2016年修訂），詳情見表5。

表5 2012年至今我國與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的主要法律規(guī)定

我國對《海洋環(huán)境保護(hù)法》也進(jìn)行了修訂（2014、2017年），與以往不同的是，這兩次修正在內(nèi)容上更加全面具體，在法律責(zé)任上也更加詳細(xì)明確，更加注重對海洋環(huán)境與海洋生態(tài)的監(jiān)督與保護(hù)，加大了對各種污染損害的防治（包括對陸源污染物、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、傾倒廢棄物、船舶及相關(guān)作業(yè)活動(dòng)對海洋環(huán)境的污染損害的防治）。當(dāng)前我國加入了一系列與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國際公約，也制定了眾多與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)文件，遵循了可持續(xù)發(fā)展原則與綠色發(fā)展原則，力求我國的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)工作與時(shí)俱進(jìn)。目前我國的海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)主要包括防治陸源污染的法律制度、防治海洋工程污染的法律制度、防治傾倒污染的法律制度、防治船舶污染的法律制度、海洋生物保護(hù)的法律制度、海洋生態(tài)保護(hù)的法律制度以及對海洋水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)法律制度。我國的海洋生態(tài)文明法律制度主要包括海洋生態(tài)紅線制度、海域海島有償使用制度、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度、國家海洋督查制度等。

上述與海洋環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)定與法律制度的重大成就離不開我國各省市尤其是各沿海省市在海洋環(huán)境治理方面的不懈努力。在我國海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與法律制度的總體指導(dǎo)下，各省市不斷推動(dòng)本地區(qū)的海洋保護(hù)立法建設(shè)，包括青島、舟山、寧波在內(nèi)的多個(gè)地區(qū)的海洋環(huán)境立法都體現(xiàn)出了其地區(qū)特色，在貫徹我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的同時(shí)，也體現(xiàn)了因地制宜與多措并舉的治理理念，對我國的海洋環(huán)境法治建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。黨的十八大以來，我國深入貫徹習(xí)近平總書記的生態(tài)文明戰(zhàn)略構(gòu)想，不斷建立健全海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，強(qiáng)化海洋生態(tài)保護(hù)，統(tǒng)籌推進(jìn)綜合治理，實(shí)現(xiàn)了沿海地區(qū)的環(huán)保督查全覆蓋，并持續(xù)開展“碧?！睂ｍ?xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，在海洋環(huán)境保護(hù)方面取得了突出成效。④但是，從總體的實(shí)行效果來看，我國的海洋環(huán)境法治建設(shè)并不盡如人意，海洋生態(tài)文明法律體系建設(shè)只能說是初具雛形，離真正實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略還有很長的路要走。

二、我國海洋環(huán)境保護(hù)法的實(shí)踐困境

通過對我國海洋環(huán)境保護(hù)法治發(fā)展歷程的梳理分析，可以看出我國海洋環(huán)境保護(hù)仍任重道遠(yuǎn)，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也存在較多實(shí)踐困境。因此，需要在仔細(xì)研究我國海洋環(huán)境及生態(tài)問題的前提下，發(fā)現(xiàn)我國海洋環(huán)境問題的獨(dú)特特點(diǎn)及規(guī)律，不斷突破各海洋環(huán)境實(shí)踐困境，力求構(gòu)建完備的海洋生態(tài)文明法律體系。

（一）海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系困境

首先，我國的海洋環(huán)境保護(hù)法在很多領(lǐng)域的法律規(guī)定過于原則性，不夠具體明確。在與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)中，大多數(shù)規(guī)定并沒有具體明確的運(yùn)行規(guī)定，對于相關(guān)部門的權(quán)力也沒有明確規(guī)范?？傮w看來，我國對海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)較為重視，相對來說對于海洋資源的保護(hù)規(guī)定要少得多。《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對于海洋資源的規(guī)定也過于原則性，缺乏具體的主管部門與管理機(jī)構(gòu)，沒有明確的法律責(zé)任規(guī)制，在海洋環(huán)境污染及海洋事故發(fā)生后缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管及處理，這都是導(dǎo)致某些立法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)操作中無法有序進(jìn)行的根本原因；其次，與陸地環(huán)境保護(hù)法律相比，我國對海洋環(huán)境保護(hù)與海洋生態(tài)問題的研究起步較晚，配套的法律法規(guī)建設(shè)較為滯后，現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)并不足以完全覆蓋整個(gè)海洋環(huán)境的空間領(lǐng)域。例如在海洋環(huán)境內(nèi)河污染處理以及油污分散劑的法律規(guī)制等多個(gè)領(lǐng)域仍然存在法律空白，尤其需要重視；再次，我國部分與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)并不具體。例如，我國《刑法》第238條規(guī)定的污染環(huán)境罪的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)就有待商榷，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對污染環(huán)境罪的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)做了規(guī)定，其標(biāo)準(zhǔn)是“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上”，對于危險(xiǎn)廢物來講，其本身具有較多分類，且不同種廢物的環(huán)境損害威脅也不相同，放射性廢物的環(huán)境損害威脅較一般的危險(xiǎn)廢物對海洋環(huán)境的損害威脅要大得多，因此我國《刑法》及相關(guān)解釋的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定并不有利于我國海洋環(huán)境的保護(hù)，建議對各種危險(xiǎn)廢物構(gòu)成“污染環(huán)境罪”的標(biāo)準(zhǔn)作更加詳細(xì)具體的解釋。

（二）海洋環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法困境

我國海洋環(huán)境的執(zhí)法困境主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先，執(zhí)法力量過于分散。根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國海洋環(huán)境保護(hù)工作由環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊(duì)等五個(gè)部門共同負(fù)責(zé)，“五龍治?！钡呐浜瞎芾頇C(jī)制本可以達(dá)到較好的理想效果，但是由于各部門的利益訴求不一致，最終導(dǎo)致了海洋環(huán)境保護(hù)工作的執(zhí)法困境。五個(gè)部門都有各自的海洋環(huán)境管理權(quán)，此種情形下不同海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法措施便會各不相同，最終導(dǎo)致了我國海洋環(huán)境執(zhí)法方式的不同，也較大分散了我國海洋環(huán)境執(zhí)法的力量，降低了海洋環(huán)境執(zhí)法的效率。為加大海洋環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，加強(qiáng)海洋督察和執(zhí)法監(jiān)管，我國于2018年進(jìn)行了國家機(jī)構(gòu)改革，對海洋環(huán)境管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)作了進(jìn)一步調(diào)整變動(dòng)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，合規(guī)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改變了之前的重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，“五龍治海”的海洋環(huán)境治理執(zhí)法困境問題有了顯著改善，但為使執(zhí)法困境得到進(jìn)一步破解，我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展“碧海”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，不斷加強(qiáng)對海洋資源的大力保護(hù)，嚴(yán)厲打擊海洋資源環(huán)境違法行為，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌的治理理念，力求不斷解決海洋環(huán)境保護(hù)的突出問題；其次，我國目前的海洋環(huán)境執(zhí)法范圍主要包括對海洋水生資源、海洋漁業(yè)資源以及海洋生物多樣性污染的防護(hù)，對與海洋生態(tài)及海洋環(huán)境等相關(guān)方面卻鮮有涉及。海洋環(huán)境執(zhí)法范圍相對過小，依然停留在傳統(tǒng)的海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法層面，缺乏對其他海洋環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法發(fā)展，執(zhí)法范圍未能有一定創(chuàng)新，不利于我國海洋環(huán)境執(zhí)法能力的提升及發(fā)展；再次，海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則缺失是海洋環(huán)境執(zhí)法困境的一大原因。

（三）海洋環(huán)境的處罰力度困境

處罰力度較低是我國海洋環(huán)境保護(hù)的另一實(shí)踐困境。我國《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》都對海洋環(huán)境污染的法律責(zé)任及處罰措施作了規(guī)定，為加大懲治力度，《環(huán)境保護(hù)法》還增加了“按日計(jì)罰”的處罰措施，但是“按日計(jì)罰”的處罰措施畢竟具有適用前提，與企事業(yè)單位的利益訴求相比，我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)的處罰力度還是處于較低水平。對以盈利為目的的企業(yè)單位來講，利益最大化才是其最終目的，因此，在我國環(huán)境污染懲罰力度較低的情況下，部分企業(yè)單位仍抱有僥幸心理偷排、多排污染物。與美國、日本等國家的海洋環(huán)境污染懲罰力度相比，我國的海洋環(huán)境污染的懲罰力度較小，大多數(shù)情形下，對某一企業(yè)的海洋環(huán)境污染處罰數(shù)額僅占該企業(yè)盈利總額的很小一部分。與中小型企業(yè)相比，大型企業(yè)對于海洋環(huán)境的污染程度更大，我國現(xiàn)行的海洋環(huán)境污染的處罰力度對于中小型企業(yè)來說具有一定的威懾力，但是對于大型企業(yè)來說，顯然并不足以打擊其排污行為。在我國海洋環(huán)境法治不斷建設(shè)的進(jìn)程中，建議適當(dāng)加大對海洋環(huán)境污染行為的處罰力度，適度提高對大型污染企業(yè)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，以此加大對海洋環(huán)境污染行為的威懾力。另外，將環(huán)境處罰與環(huán)境稅費(fèi)制度相結(jié)合，所得費(fèi)用用于海洋環(huán)境的專項(xiàng)治理與防護(hù)，以此加大對海洋環(huán)境和海洋生態(tài)的保護(hù)力度。

（四）海洋環(huán)境保護(hù)的公眾參與困境

公眾參與是我國法律實(shí)施的一大推動(dòng)力量，海洋環(huán)境保護(hù)的法律實(shí)施也不例外。但在當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，公眾參與程度并不樂觀。一方面，公眾是海洋環(huán)境的有力維護(hù)者和監(jiān)督者，可以更為及時(shí)地發(fā)現(xiàn)海洋污染行為，更加清晰地了解到海洋環(huán)境的污染狀況和污染程度，也可以直接參與到海洋環(huán)境的污染防護(hù)過程中。但由于我國海洋環(huán)境法治發(fā)展較晚，公眾的海洋環(huán)境保護(hù)意識較低，且我國對于海洋環(huán)境與海洋生態(tài)保護(hù)的宣傳力度較小，這些都是導(dǎo)致我國目前海洋環(huán)境保護(hù)公眾參與度較低的原因。另一方面，公眾也可能是海洋環(huán)境污染的主體之一。內(nèi)河水域隨意丟棄農(nóng)藥，海域丟棄生活垃圾等眾多現(xiàn)象都可能造成一定程度的海洋環(huán)境污染。因此，在該種情形下，大力宣傳海洋環(huán)境保護(hù)力度，提高公眾的海洋環(huán)境保護(hù)意識，凸顯公眾在海洋環(huán)境保護(hù)中的顯著地位等，都是提升海洋環(huán)境保護(hù)公眾參與的有效措施。

三、陸海一體化：我國海洋環(huán)境法治的法律完善

我國海洋環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)在“海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，深入貫徹落實(shí)黨的十八大海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略與習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，始終體現(xiàn)2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會的會議精神與習(xí)近平總書記的重要講話精神，不斷推進(jìn)我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治進(jìn)程，進(jìn)一步完善具有中國特色社會主義的海洋法治體系。隨著海洋運(yùn)輸及海洋資源開發(fā)的飛速發(fā)展，海洋與陸域間的聯(lián)系更為密切，海陸一體化的發(fā)展模式將是現(xiàn)在及未來海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展走向。但不可忽視的是，陸海一體化過程中我們應(yīng)當(dāng)重視海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)問題，消除以損害環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)利益的落后觀念，不斷提高我國海洋經(jīng)濟(jì)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)程度。⑤因此，在我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持陸海一體化的指導(dǎo)原則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，大力推動(dòng)綠色發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧，多措并舉，不斷完善我國的海洋環(huán)境保護(hù)法治。⑥

（一）堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)綜合管理

在海洋環(huán)境的治理與防護(hù)方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持海洋環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，以改善海洋生態(tài)及海洋環(huán)境質(zhì)量為核心。堅(jiān)持海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持綠色、低碳、節(jié)約的環(huán)境保護(hù)理念，加大對海域生態(tài)和海洋環(huán)境的保護(hù)力度，逐步解決我國海洋資源分配不均等突出問題。轉(zhuǎn)變以往的用海方式，堅(jiān)持綠色文明可持續(xù)用海，大力推動(dòng)海洋開發(fā)方式由追求利益型向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，加快可再生資源的開發(fā)利用活動(dòng)，不斷優(yōu)化海洋的空間利用布局，推動(dòng)我國海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。⑦

在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，還要強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)守海洋生態(tài)保護(hù)紅線，維護(hù)海洋生態(tài)安全。我國的海洋管理主要采取了國家統(tǒng)一管理和部門分級管理的管理體制，這種多部門分解式的管理體制由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制與綜合管理理念，形成了所謂的“五龍治?！钡目傮w格局，由于各部門之間的利益訴求不一，難以達(dá)成海洋環(huán)境保護(hù)的最終目標(biāo)，不利于我國的海洋環(huán)境保護(hù)工作。雖然海洋環(huán)境保護(hù)主管部分改革一定程度上解決了我國海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法問題，但想要達(dá)到預(yù)期效果還需很長的路要走。

（二）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化陸海統(tǒng)籌

十九大報(bào)告中專門提出了“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略布局，習(xí)近平總書記在全國環(huán)境保護(hù)大會上也提出了“統(tǒng)籌兼顧”理念，因此我國在海洋環(huán)境污染治理上應(yīng)當(dāng)不斷堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加大落實(shí)陸海統(tǒng)籌和以海定陸理念力度，納入綜合管理的理念，以加快我國的海洋污染防治，這將有利于我國流域環(huán)境和海域環(huán)境的綜合治理。事實(shí)證明，單一化的海上防護(hù)措施并不能根本解決我國的海洋環(huán)境問題，海洋生態(tài)與環(huán)境問題的解決必須要尊重海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性，應(yīng)該對原有的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)思路進(jìn)行改革創(chuàng)新，只有施行陸海聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃的多方面、多層次的綜合治理方法，把海洋生態(tài)、海洋環(huán)境保護(hù)問題與陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)協(xié)調(diào)起來，才能有效解決海洋生態(tài)破壞及環(huán)境污染問題。

完善海域、陸域以及流域的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化對流域環(huán)境與近岸海域污染的綜合治理，更加注重對陸源污染的防治治理。強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，全面加強(qiáng)對入海污染源的整治力度，加強(qiáng)對入海排污口的監(jiān)管；不斷強(qiáng)化對海水養(yǎng)殖污染治理、船舶港口污染以及船舶岸灘污染的整治；強(qiáng)化對海洋工程污染和海洋傾廢污染的管理。提升海洋環(huán)境保護(hù)工作的效率，降低海洋環(huán)境防護(hù)與治理的成本，最終達(dá)到海洋環(huán)境保護(hù)的目的。⑧只有堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌的發(fā)展理念，不斷推進(jìn)我國海洋環(huán)境法治的建設(shè)，找到合理的統(tǒng)籌方式，才能大力解決我國海洋環(huán)境面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

（三）加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，追求多元治理

海洋環(huán)境的監(jiān)測預(yù)警是我們清楚認(rèn)識海洋生態(tài)及環(huán)境現(xiàn)狀、保障海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、進(jìn)行海洋生態(tài)及環(huán)境保護(hù)的重要技術(shù)支持。⑨通過對海洋環(huán)境的監(jiān)測預(yù)警，可以強(qiáng)化問題導(dǎo)向意識，通過對海洋污染、生態(tài)保護(hù)及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問題的專門分析，可以有針對性地處理突出問題。因此，應(yīng)當(dāng)提高海洋環(huán)境監(jiān)測人員的技術(shù)水平與業(yè)務(wù)能力，繼續(xù)提升國家在海洋環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)控上的關(guān)注力度，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)，全面系統(tǒng)地對海洋環(huán)境承載力以及海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)進(jìn)行評估預(yù)警，不斷落實(shí)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任。我國海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)的監(jiān)測體系，應(yīng)當(dāng)與陸地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確陸海生態(tài)環(huán)境相關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)要素的監(jiān)測及預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。建立專門的海洋生態(tài)及環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，并要求各監(jiān)管部門及時(shí)將海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)數(shù)據(jù)、出現(xiàn)的問題以及公眾反映的情況等信息共享，不斷提高各部門間的綜合協(xié)調(diào)能力。

在我國的海洋環(huán)境治理過程中，企業(yè)具有雙重屬性，既是海洋環(huán)境及生態(tài)的主要污染與破壞者，又擔(dān)任著海洋環(huán)境保護(hù)的重要使命。一方面，企業(yè)都是以營利為最終目的，在生產(chǎn)中可能出于經(jīng)濟(jì)因素的考慮，在排放污染物時(shí)會通過偷排、多排或排污不達(dá)標(biāo)等行為節(jié)約污染物處理成本，大大破壞了海洋生態(tài)與海洋環(huán)境。另一方面來講，企業(yè)對海洋環(huán)境的防護(hù)與治理承擔(dān)著重要的角色作用?？梢酝ㄟ^節(jié)能減排，提高污染物處理技術(shù)及水平，上交環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)等方式促進(jìn)我國海洋環(huán)境的治理。在海洋環(huán)境治理中，也不能忽視民間組織的重要作用，與企業(yè)的性質(zhì)不同，民間組織一般不具有盈利性，且多數(shù)民間組織都帶有公益性，他們在海洋環(huán)境的防護(hù)與治理過程中往往具有較高積極性，有助于海洋環(huán)境的公共治理。⑩

（四）完善法律體系，提高執(zhí)法能力

現(xiàn)階段，我國的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系很不健全，國家的海洋治理能力也有待完善，立法、執(zhí)法與司法方面也都存在較多問題。為解決上述問題，有學(xué)者認(rèn)為我國《憲法》中并沒有對海洋生態(tài)及環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)制，提出了“海洋入憲”的主張。但是與一般的法律法規(guī)相比，我國《憲法》的修改、通過等程序更加嚴(yán)格、復(fù)雜，近期看來并不具備可行性。海洋環(huán)境問題是一個(gè)綜合性、復(fù)雜性的問題,其涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素，在海洋生態(tài)及環(huán)境的預(yù)防和治理中,傳統(tǒng)的法律已無法適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的特殊需求，海洋環(huán)境保護(hù)也不能僅僅依靠某些特定領(lǐng)域的法律法規(guī),我們應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定一部新的法律來規(guī)制海洋環(huán)境與生態(tài)問題。建議圍繞我國海洋環(huán)境及生態(tài)保護(hù)的具體情況,制定配套的海洋環(huán)境保護(hù)措施,借鑒美國、日本、德國等國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定一部符合我國現(xiàn)實(shí)狀況的海洋基本法，以此保護(hù)我國的海洋環(huán)境,促進(jìn)海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

制定海洋基本法不僅可以完善我國的海洋環(huán)境法律體系，還有利于我國海洋生態(tài)與環(huán)境污染的專門治理，有利于更好地統(tǒng)籌海洋各領(lǐng)域間的立法情況。應(yīng)當(dāng)在研究我國海洋生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，不斷借鑒國外先進(jìn)的海洋環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國特色的海洋環(huán)境法律體系。除制定專門的海洋環(huán)境基本法之外，還應(yīng)當(dāng)處理好法律之間的銜接問題，不斷強(qiáng)化《海洋環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境保護(hù)法》以及《水污染防治法》等法律間的銜接，處理好與《海域使用管理法》等海洋專門法律的關(guān)系。在海洋環(huán)境執(zhí)法方面，應(yīng)該規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置、整合執(zhí)法隊(duì)伍職責(zé)、優(yōu)化執(zhí)法層級，以此綜合整治海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍。此外，在涉及海洋生態(tài)及環(huán)境的重大問題決策時(shí)，可成立相關(guān)委員會做綜合評估，或者就海洋環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)在全國范圍內(nèi)建立專門的海洋環(huán)境委員會，以此協(xié)調(diào)各主管部分的事務(wù)。

（五）厘清政企責(zé)任，鼓勵(lì)公眾參與

厘清主管部門的責(zé)任，不斷明確責(zé)任主體及其具體責(zé)任，保證在污染問題出現(xiàn)后可以直接找到負(fù)責(zé)主體?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)主管部門的具體權(quán)利，建立明確具體的責(zé)任承擔(dān)制度，對各主管部門的權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督制約，定期進(jìn)行考核評估。此外，《海洋環(huán)境保護(hù)法》也應(yīng)當(dāng)明確各企業(yè)單位及其他組織在海洋環(huán)境保護(hù)中的角色地位及具體責(zé)任，將責(zé)任承擔(dān)具體化，增強(qiáng)法律的威懾力。

完善海洋環(huán)境的治理體系，構(gòu)建多元化的治理模式，充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)與公眾的積極性，使其不斷參與到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來。全面系統(tǒng)推動(dòng)海洋環(huán)保工作的穩(wěn)定進(jìn)行，大力宣傳習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想，及時(shí)進(jìn)行環(huán)境信息公開，讓公眾在第一時(shí)間內(nèi)掌握環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的信息，不斷增強(qiáng)公眾的環(huán)境意識及責(zé)任意識。推廣多元的海洋環(huán)境防治參與形式，拓展海洋環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的豐富性，提高公眾對海洋環(huán)境保護(hù)的積極性。海洋環(huán)境保護(hù)的公眾參與內(nèi)容除了對污染治理決策制定與執(zhí)行的監(jiān)督之外，還應(yīng)該體現(xiàn)在對海洋環(huán)境治理的監(jiān)督工作中，使公眾加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督作用，利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化。

改革開放以來，我國海洋環(huán)境保護(hù)法治經(jīng)歷了四十年的光輝發(fā)展歷程，從起步發(fā)展到不斷完善，再到今天的海洋生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，發(fā)展脈絡(luò)尤為清晰，發(fā)展成果也頗為豐富。但不可否認(rèn)，我國海洋環(huán)境保護(hù)仍存在法律體系不健全、執(zhí)法力度不足、處罰力度小、公眾參與力度低等實(shí)踐困境，還有很長的路要走。為不斷切合我國的發(fā)展現(xiàn)狀，解決目前的實(shí)踐困境，我國應(yīng)該盡快制定配套的對策，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、強(qiáng)調(diào)綜合管理；建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化陸海統(tǒng)籌；加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，追求多元治理；完善法律體系，提高執(zhí)法能力；厘清政企責(zé)任，鼓勵(lì)公眾參與，不斷完善發(fā)展我國的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，建設(shè)具有中國特色的海洋生態(tài)文明法律體系。

注釋：

①理查德·拉撒路斯著，王慧，李龍飛譯：《美國司法部的環(huán)境保護(hù)角色——美國環(huán)境和自然資源部的百年歷程》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2017年第4期，第33頁。

②朱建庚：《中國海洋環(huán)境保護(hù)法律制度》，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第197頁。

③蔡先鳳：《海洋生態(tài)文明法律制度研究》，海洋出版社2017年版，第1頁。

④內(nèi)容參考自生態(tài)環(huán)境部2018年11月30日舉行的例行新聞發(fā)布會。

⑤王敏：《海陸一體化格局下我國海洋經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2017年第10期，第48頁。

⑥內(nèi)容參考自習(xí)近平總書記于2018年5月19日在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上發(fā)表的重要講話。

⑦胡志勇：《積極構(gòu)建中國的國家海洋治理體系》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第4期，第20頁。

⑧沈滿洪：《海洋環(huán)境保護(hù)的公共治理創(chuàng)新》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2018年第2期，第86頁。

⑨趙聰蛟，趙斌，周燕：《基于海洋生態(tài)文明及綠色發(fā)展的海洋環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測》，《海洋開發(fā)與管理》2017年第5期，第95頁。

⑩全永波，尹李梅，王天鴿《：海洋環(huán)境治理中的利益邏輯與解決機(jī)制》《，浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》（ 人文科學(xué)版）2017年第1期，第5頁。